先進公共危機管理體制借鑒與啟示

陳韻竹

[摘要]在國外，一些西方發達國家的公共危機管理經過較長時期的發展，其公共危機管理體制較為完善，并形成了一套行之有效的管理措施及應對策略。本文重點分析了澳大利亞和德國的公共危機管理體制，并對兩個國家的公共危機管理體制進行比較，最后對我國建設公共危機管理體制提出了建議。

[關鍵詞]公共危機管理；澳大利亞；德國；中國

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.054

[中圖分類號]C916；D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0092-03

0 引 言

社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。其中，應對風險和進行應急是其核心功能之一。

“公共危機”通常是指一種危及全體社會公眾生命財產和共同利益的緊急事態[1]。突發性公共事件主要包括自然災害、公共衛生事件、事故災難和社會安全事件幾種。此類事件具有突發性、緊急性、高度不確定性以及影響大等特點。公共危機管理的目的在于最大限度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害，保障公眾生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會發展。公共危機管理體系是有關突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施、事后恢復與重建措施以及應對突發事件的有關法律、制度的總稱[2]。

近幾十年來，世界上各類突發事件不斷發生，如何科學應對和及時、妥善處置，是當前各國政府必須面臨的一個重大課題，也是衡量一國政府治理能力和執政水平的重要標志。澳大利亞和德國的公共危機管理體制具有典型的啟發和借鑒意義。

1 澳大利亞的公共危機管理體制

澳大利亞國土廣袤、地形復雜、氣候多變，是一個自然災害頻發的國家。據統計，自2000年以來，澳大利亞平均每年有24人直接因災死亡，近600人受傷， 39萬人不同程度受災。自然災害和突發事件對澳大利亞的家庭、商業、國家基礎設施造成的損失每年都在36億美元以上。為此，澳大利亞建立了一套較為完整的公共危機管理體系。

1.1 澳大利亞公共危機管理的體系構架

1993年1月1日，澳大利亞成立了聯邦公共危機管理署EMA（Emergency Management Australia， EMA）。EMA負責所有類型的災害，包括自然的、人為的、技術的或者是戰爭（民防）。其組織構架為下設3個小組：計劃與行動小組、管理小組、教育與培訓小組。EMA架構內設有“國家緊急事務管理中心”，簡稱NEMCC，為聯邦應急事務日常處理的機制。在EMA的架構外，澳大利亞還設有“公共危機管理委員會”EMC（Emergency Management Committee，EMC），聯邦司法部長既是EMA也是EMC的首長。該委員會每年定期舉行會議，各州政府均通過本州在委員會中的代表在聯邦政府就減災工作進行協調，各州也都設立了相應的委員會。

1.2 澳大利亞公共危機管理的國家體系

澳大利亞的公共危機管理的國家體系是以州為主體，分為3個層次，即聯邦政府、州和地方政府。聯邦政府主要的緊急事務管理部門是隸屬于澳大利亞國防部的聯邦應急管理署EMA。此外，各州均有自己的緊急事務管理部門。通過判斷緊急事件的性質和可能影響的范圍來啟動不同層次的應急計劃[3]。

澳大利亞設立了一套3個層次承擔不同職責的政府應急管理體系： ① 聯邦政府層面。聯邦政府通過顧問安排、承擔領導角色等途徑，為州和地區經歷的主要災害提供物質和財政援助； ② 州和地方政府層面。6個州和兩個地區則為保護生命、財產和環境安全承擔主要責任，各州和地區通過立法、建立委員會機構以及提升警務、消防、救護、應急服務、健康福利機構等各方面的能力來實現這一目標； ③ 社區層面。澳大利亞全國范圍內約有700個社區，它們雖然不直接控制災害響應機構，但必須在災難預防、緩解以及為救災計劃進行協調等方面承擔責任。

1.3 澳大利亞公共危機管理中心

澳大利亞公共危機管理中心下設4個部門： ① 計劃與運作事務部。其主要負責管日常理澳大利亞應急中心資助的災害應急計劃，協調聯邦政府對州、地方的支持，制定民防政策和計劃，公共危機管理通訊與信息系統的應用。 ② 開發部。其主要負責災害預防與減災戰略的制定，公共危機管理項目的規劃管理，對于政府、產業和社區進行公共危機管理的宣傳推廣，公共危機管理政策制定。 ③ 信息管理部。其主要負責公共危機管理過程中的信息管理，促進各州支持的應急項目的管理。④ 教育與培訓部。其主要負責教育與培訓的開發與傳播，公共危機管理資格標準與課程的開發與維護，公共危機管理研究和社區教育。

1.4 澳大利亞公共危機管理的特征

綜合以上對于澳大利亞公共危機管理體制的描述，可以總結出澳大利亞的公共危機管理體制具有以下4個特征。

1.4.1 有較為先進的公共危機管理理念

澳大利亞抗災的一個成功經驗就是建立了一套指導災害規劃和管理的概念和原則，即“4個概念和6個原則”。雖然國家自然災害組織建立的概念和原則不是強制性的國家條文，但是作為指導意見，它被各州政府廣泛接受。它的關鍵思想和基本要點已被納入了各州相關的法律條文中，從而具備強制性特征。

1.4.2 有充分的法律依據

澳大利亞在憲法的規定下，制定了聯邦政府公共危機管理政策，建立了相應的機構，通過財政和技術手段支持各州的公共危機管理發展和建設。澳大利亞的公共危機管理法于2003年由議會通過。從法律上界定了“災害”是指由于某事件的影響而導致的嚴重破壞，并把災害分為自然災害、人為因素、基礎設施故障、空難、車禍等4種類型[4]。

1.4.3 技術指導力度大、管理規范性強

EMA投入了大量的精力進行災害公共危機管理的研究，組織一批學者專家和有經驗的公共危機管理者編寫了澳大利亞公共危機管理系列手冊。

1.4.4 社會群眾參與面廣

在澳大利亞，數以百萬計的志愿者常年活躍在社會的眾多領域，人們已經習慣了有志愿者在身邊的生活。在澳大利亞首都堪培拉，有8萬多名志愿者為社會提供著各種服務[4]。

2 德國的公共危機管理體制

德國的公共危機管理工作，主要是依靠內務部及所屬的技術救援協會、消防緊急救援中心以及德國汽車俱樂部和一些民間組織及私人公司來完成，其中包括一些從人道主義角度進行救助和救災活動的協會和組織。1950年8月22日，德國聯邦技術救援署THW（Bundesanstalt Technisches Hilfswerk，THW）成立，承擔應急管理培訓的任務，主要以戰備或戰爭對象保護為目的，具有半軍事化的性質。2004年5月，德國聯邦內政部成立聯邦公民保護和災難救援署，德國的公共危機管理目標從國防狀態下的民事保護轉變為災難狀態下的公民保護，應急管理培訓也相應地轉變為以人、自然環境、公共設施等為保護對象的培訓，并且形成了兩個專門的應急管理培訓系統。由聯邦公民保護與災難救助局和聯邦技術救援署構成了德國應急救援體系的兩個支柱[5]。

2.1 完善的公共危機管理體系

德國是世界上擁有最健全完善的應急管理制度的國家。機構任務分工明確，內政部負責日常的公共危機管理，也是公共危機管理的責任部門。現場處置工作以各地消防局和紅十字會、約翰尼特救援組織和德國工人救助聯合會等民間機構負責。

德國的公共危機管理形成了一個州州連通的網絡體系。它的公共危機管理已經有機融入到社會管理的各個層面，其基本體制從縱向上看，德國在傳統上把應對突發事件分為2個層次：聯邦政府主要負責戰爭狀態下的民事保護；16個州政府負責和平時期的災難救助工作。從橫向來看，以消防等專業力量為骨干、社會組織為側翼、志愿者隊伍為支撐的各種應急力量協同配合，參與緊急救援的主要有消防中心、技術救援協會、德國汽車俱樂部、志愿者4支隊伍。在以州為主、屬地管理的應急管理體制下，各州則根據各自情況，通常是由州內政部統籌負責，主要力量有消防隊、警察局等相關部門以及救援組織。

2.2 聯邦民眾保護與災害救助局

德國聯邦內政部內設的聯邦民眾保護與災害救助局是專門負責民事安全、參與民眾保護和重大災害救援的指揮中樞機構。這個機構組建的“共同報告和形勢中心”和開發的“德國緊急預防信息系統”成為德國危機管理的兩大武器。“德國緊急預防信息系統”提供了一個開放的互聯網平臺，集中向人們提供各種危急情況下如何采取防護措施的信息，并有2 000多個相關鏈接有關民眾保護和災難救助的背景信息，也可以了解危險情況下如何采取預防措施等信息。“共同報告和形勢中心”成立于2002年，是危機管理的核心，負責優化跨州和跨組織的信息和資源管理，加強聯邦各部門之間、聯邦與各州之間以及德國與各國際組織間在災害預防領域的協調。

2.3 公共危機救援工作

德國的公共危機救援工作，主要是依靠內務部及所屬的技術救援協會、消防緊急救援中心以及即德國汽車俱樂部和一些民間組織和私人公司來完成，也有一些從人道主義角度來進行救助和救災活動的協會和組織來完成。德國還有著專門的公共管理培訓系統。德國應急管理遵循決策與執行相分離的原則，因此，應急管理培訓分為3個部分： ① 應對管理負有政治責任的決策者進行培訓； ② 對應急管理的執行者進行培訓； ③ 社會教育。管理人員培訓主要由聯邦民事保護與災難救助局（BBK）下屬學院負責。志愿者培訓主要由聯邦技術救援局THW所屬的兩所技術救援培訓學院負責。公民教育由政府部門與學校、社會組織、企業及個人進行[6]。

2.4 德國公共危機管理的特征

綜合以上對于德國公共危機管理體制的描述，可以總結出德國的公共危機管理體制具有以下以下3個特點。

2.4.1 德國警察部門與救援組織的分工協作

德國境內發生的災害和災難，都規定警察和救援機構要先期到達現場。當國家發生大的災難后，救援組織要立即成立一個救援指揮中心，德國國家內務部部長是災難事件指揮處理的指揮者，也可以根據災難的具體情況將指揮處理職權分配到某個部門或某個人。

2.4.2 救援組織眾多，分工協作有方

① 德國技術救援協會，擔負著全國的各州和特區的救援工作。救援協會主要擔負全國的日常緊急救援任務的管理工作和戰爭時期的總救援工作；對自然災害與突發性公共事件提供救援和災后重建方面的技術支持；國際救援。② 柏林消防急救中心。消防隊是德國專業化應急救援的中堅力量，主要有職業消防隊、 志愿消防隊和企業消防隊3種類型。③ 德國汽車俱樂部空中救援中心。德國汽車俱樂部有1 500萬名成員，德國35%的家庭都是該俱樂部成員，該俱樂部為成員提供多達85個項目的服務。

2.4.3 志愿隊伍龐大，后備力量有源

德國的救災體系是由德國聯邦政府統一領導，各職能部門分工負責的管理體制，這一體系由消防、醫療、通訊、海事、救援、輔助及管理等部門組成， 而承擔具體救援和工作任務的主要是志愿者。全德有超過2 300萬人從事志愿服務，德國工人助人為樂聯盟、德意志生命救助協會、德國紅十字會等志愿者組織對龐大的志愿者隊伍在周末開展的日常培訓，極大地提高了危機過程中公民自我保護和相互救助的能力[6]。

3 澳大利亞和德國公共危機管理體制的共同點

通過對澳大利亞和德國公共危機管理體制的介紹，我們可以看出他們兩個國家在應對突發公共事件上有著很多相似點，從這些相似點中，我們可以尋求建設中國公共危機管理體制的方法和模式。兩國都把應對突發公共事件的應急管理工作提升為國家戰略，建立了為確保國家安全和國民生活安定的國家應急管理體制，形成了日常行政管理、突發事件管理、緊急狀態管理的整套管理制度。具體表現為： ① 強化領導權威，構成強有力的指揮協調中樞。② 設置直屬領導的綜合性應急管理機構，輔助領導進行全面應急管理。③ 以現有政府組織機構為依托，通過重新界定現有政府組織職能，重塑現有政府組織職能機構，增加應急管理職能，構建政府的應急管理系統。④ 實現政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，實現普通公民、社會組織、工商企業組織在應急管理中的高度參與。我國目前正處在突發公共事件的高發時期，近年各類公共衛生、 事故災難事件（如毒奶粉事件、地鐵相撞事故） 不斷發生，并且各類自然災害（如雪災、地震、洪澇等）接連侵襲，嚴重影響我國經濟、政治、文化等各方面的發展。面對眾多突發性公共事件，我國政府應當盡快建立健全完善的應急管理體系，提高應對能力，最大程度地減少人民財產損失。

4 澳大利亞和德國的公共危機管理體制對我國的啟示

西方國家應急管理工作起步較早，他們早已意識到建立突發事件應急體系的重要性，他們運用這些體系來解決突發事件造成的危機和困難，在處置重大突發性公共事件過程中逐步完善了應急體制、機制和法律體系，基本形成了符合本國國情的突發公共事件應對體系，在事件中積累了豐富經驗，值得我們學習和借鑒。而我國自2005年非典爆發之后，才開始逐步重視到應急管理問題。2003年7月，中國政府提出“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力”的重大決策，把制訂、修訂應急預案和建立、健全應急的體制、機制、法制（簡稱“一案三制”）提上了重要議事日程。自此，中國應急管理體系建設向綜合性、 系統性轉變，并穩步推進[7]。我國應急管理體系在各類突發公共事件的考驗面前，還需要進一步加強，應急從綜合化、系統化、專業化、協同化、規范化等方面完善。我們應該結合中國實際，在吸收國外先進應急管理經驗的基礎上，逐漸建構起有力有序、運轉高效的有中國特色的社會應急管理運行機制。我國的公共危機管理體制應該做以下改革。

（1） 整合救災救援力量，成立總體應急權威機構。現代減災其實就是綜合減災。現在，我國各種信息源仍分散在各個部門，采取的是“一個部門為主、其他部門配合”的模式，但是，實際工作中協調的難度很大。另外，各個部門的應急預案各不相同，缺乏統一規劃。

（2） 加強基層應急能力建設。經驗表明，基層第一時間的處置方式對減少傷亡和損失最為關鍵。但目前，有些基層的預案只是抄襲上級文件，缺乏可操作性，或者預案制訂了，但缺乏演練。

（3） 強化專業應急和救援隊伍建設。現代減災不同于傳統的人海會戰、突擊隊式的臨時應急，而是特別強調科學性、系統性、程序性。目前，我國的應急體系建設迫切需要向專家治理型轉變，加強專業應急和救援隊伍建設，依靠科學技術防災減災。

（4） 努力提高全民的災害自救能力。由于政府一直主導甚至壟斷社會公共事務管理，而不重視、甚至排斥社會力量參與。公眾沒有參與傳統、習慣，缺乏有效參與的體制、機制等相關制度安排，這使得政府與社會力量之間在應急管理過程中不能進行有效的合作，公民的自救能力低下。

（5） 進一步推進應急法制建設。應急管理法制是一個國家在非常規狀態下實行法治的基礎，是一個國家實施應急管理行為的依據，也是一個國家法律體系和法律學科體系的重要組成部分[8]。《突發事件應對法》的頒布實施，標志著我國應急法制體系的初步建成。要落實好《突發事件應對法》，還必須出臺一系列配套措施和實施細則，增強其可操作性。另外，現行的有關應急管理方面的一些單行法律法規也急需清理修訂完善。

5 結 語

目前，我國的應急管理研究尚處于起步階段，原創性或有中國特色的應急管理理論研究成果較少，應急管理有許多領域還需要擴展和深化。隨著突發公共事件的不斷發生，我國的應急管理面臨越來越大的挑戰。我們應該不斷探索應對突發公共事件的應急管理對策，不斷完善應急管理機制，提高應對各種危機和風險的能力，為社會的發展提供有力的保障。

主要參考文獻

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[7] 趙媛媛. 我國應急管理體系的現狀、問題以及完善[J]. 時代金融：下旬，2012（3）.

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