關于發展非煤工業的思考：內蒙古案例

洪冬星

[摘要]內蒙古非煤工業門類多樣，發展潛力大。但在工業發展規模和領域、可持續發展能力等方面還存在一些問題。準確把握非煤工業的地位、作用和定位，通過政策配套、完善制度、改善環境等可以促進非煤工業的健康、穩定、持續發展。

[關鍵詞]非煤工業；發展；內蒙古

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.018

[中圖分類號]F207[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0032-04

所謂非煤工業是相對于煤炭工業提出的概念。煤炭工業一般是指煤炭開采、洗選、煉焦等以煤炭為最終產品的工業門類。對應于煤炭工業而言，非煤工業①應該就是除煤炭工業以外的其他工業門類。

在優化發展煤炭產業的同時，高度重視發展非煤或非資源型產業，是針對內蒙古煤炭產業比重較大，其他產業發展不充分，必須實現轉型發展做出的重大戰略選擇。內蒙古發展非煤產業與非資源型產業，是對一個問題不同角度的理解。隨著科學技術的發展，動態的高級生產要素以及創新在經濟發展中將居于主導地位，但在后工業化到來之前，資源稟賦仍是決定產業發展方向的重要因素。因此，不論非資源型產業是指不依托包括自然資源和社會資源等任何資源的產業，還是指不直接以礦產資源為原料的產業，就目前我區的實際，一方面要有節制地利用煤炭資源，一方面還需要進一步利用好有色金屬、稀土、高嶺土、富鋁粉煤灰等資源。并且從發展非資源型產業的角度看，也有一個從主要利用不可再生資源，到充分利用可再生資源，再到少或不直接利用自然資源的過程。因此，自治區提出的重點發展化工、冶金、新型建材、機械裝備制造、農畜產品加工、服裝紡織、戰略性新興產業七個產業集群，也都屬于非煤工業領域。可見，從目前的發展階段看，改變煤炭工業主導工業經濟現象，轉向做大做強非煤工業，進而實現向非煤或非資源型產業全面轉型，應該是自治區當前經濟發展的路徑之一。

1 內蒙古非煤工業發展現狀評價

內蒙古非煤工業主要集中在電力、化工、冶金、裝備制造、農畜產品加工和高新技術六大優勢特色產業領域，發展空間廣、潛力大、成長性強，并呈現如下發展態勢和基本規律。

1.1 產業布局由分散到集中，呈點狀、鏈式、集群演進式發展

發展初期的非煤企業，受計劃經濟和要素不能集中的影響，布局也難以相對集中，多呈點狀散布于全區各地。發展到一定階段特別是“十五”時期，一些領域龍頭企業崛起，帶動一批企業形成了沿產業鏈、供應鏈、價值鏈發展的格局。進入“十一五”，隨著循環經濟日益深入人心，園區基地條件進一步改善，出現了以循環經濟產業鏈為引導，以園區基地為載體，以大企業集團為核心，一大批關聯企業介入的集群式、園區化發展格局，初步形成了一些關聯配套的非煤產業集群。初步統計，我區2010年工業總產值100億元以上的企業集群有8個，50億元以上的有15個。同時，園區化發展迅速。2010年，全區工業開發區（園區）完成工業增加值已占全部工業增加值總額的60.6%，其中45個國家及自治區級工業開發區（園區）完成工業增加值占全部工業增加值的38.5%，占園區完成工業增加值的比重是64%，“十一五”年均增速為38.5%。自治區級工業開發區（園區）累計入駐各類大企業大集團418家，配套協作中小企業4 534家。

1.2 產業門類從無到有、從少到多、從小到大、從弱到強、從低端到高端，呈梯隊式發展

特別是圍繞資源深度開發和填充市場空白，出現了很多新興產業。2010年，自治區風力發電裝機容量已超過1 000萬千瓦，占全國風電裝機容量和風力發電量的1/3以上，均位居全國第一。新型煤化工、風機制造、煤機制造、光伏材料生產、新能源汽車、建筑裝飾陶瓷、稀土新材料等產業快速崛起，填補了自治區過去的空白。自治區首個LED光電產業集群區（蒙西LED光電產業集群區）已正式開工建設。項目總計劃投資275億元，建成后預計可實現年總產值680億元、利稅120億元、工業增加值170億元，可安排就業5 000人，將成為鄂爾多斯市的重要產業之一。同時，在農畜產品加工產業的傳統優勢領域，鄂爾多斯集團經過20年的發展，已經成為當今世界產銷規模最大、產業體系最為完善、營銷網絡最為成熟、技術裝備最為先進的行業領軍企業，實現了從賣原料、賣產品向賣品牌、賣技術的高端發展，實現了絨衫為主向電力、冶金、化工多元化發展的華麗轉身，“鄂爾多斯”品牌價值已達262.37億元。伊利、蒙牛都已發展成為產值超過200億元的企業集團。

1.3 發展動力由單一因素轉向要素組合，資源、成本、市場、環境、政策綜合構成項目導入的主要因素

在自治區非煤工業體系建設中，一些資源型項目的進入主要依靠堅強的資源保障，一些能耗型項目的進入主要依靠較低的電價水平，一些制造業項目的進入主要依靠迅速擴大的市場需求，一些中小企業的進入主要依靠良好的人文環境，而大型項目的進入則更看重各種生產要素與市場條件優化組合和配套程度。近些年，自治區不僅依靠資源、土地、電價及勞動力成本優勢，使農畜產品加工、冶金、化工、建材、稀土新材料等工業不斷發展起來；還依靠煤炭物流市場迅速擴大的需求，引進了一批重型汽車工業項目，依靠風電產業的發展，引進了一大批風機制造項目。例如，煤炭資源豐富的鄂爾多斯市，為改變“一煤獨大”的產業格局，通過煤炭資源配置政策引導，以煤炭資源換非煤項目，在引進和培育非煤產業方面取得了非常明顯的效果，有力促進了煤炭資源型地區的經濟轉型。

2 內蒙古非煤工業發展存在的問題探析

雖然近些年內蒙古非煤工業取得了長足發展，但是由于各種主客觀因素的影響，目前仍存在以下一些問題。

2.1 產業規模較小

2010年全區營業收入超百億元的16戶大型骨干工業企業中，非煤工業企業僅有6戶，僅占37.5%；裝備制造和高新技術產業增加值，分別只占規模以上工業的5.64%和2.87%；在一些煤基產業比重大的盟市，非煤工業的發展才剛開始起步，烏海市調研的14家非煤工業企業中，目前投產的只有5家，大部分項目都處在設計施工階段。

2.2 資源型和低端產業為主

內蒙古大多數非煤工業處于產業鏈上游，“原”字號產品比重高，附加值低，延伸加工不足。鋁、銅、鉛、鋅等有色金屬深加工率還不到30%，化工產品90%以上為初級化工原料。并且不直接依靠資源的勞動密集型產業和知識密集型產業少，傳統的輕紡工業大多在競爭中被淘汰，剩下的也面臨發展困境。

2.3 產業布局“點”多、“線”短、“面”散

雖然非煤工業也有大型、特大型企業，但這些企業是依原料基地而建，加之自治區大部分工業園區硬件和軟件條件還不夠完善，即便是相互關聯的企業也散布在一個個的點上，大都沒有形成大型企業與中小企業相互補充、以中小企業為主體的產業集群。

2.4 配套企業“少、小、弱”

內蒙古非煤工業門類中，重工業比重高，輕工業、制造業、服務業比重低，與大企業集團專業化協作、配套發展的中小企業數量少，規模小，能力弱。雖然生產要素成本較低，但產業配套能力差，交易成本高。

2.5 集聚化、園區化水平低

目前自治區擁有各級各類開發區（園區）119個，通過國家審核的工業開發區（園區）只有45個。多數開發區布局發展5～8個產業，主導產業不突出，低水平同質化競爭嚴重，沒有形成有效的集聚和輻射帶動功能，支撐引領作用不強。中小企業入園區率低。

2.6 產業同構、同質化嚴重

尤其是在資源稟賦相似的地區之間，產業同構現象更為突出。在許多地區，無論綜合條件是否允許，都要爭相上馬火電、煤化工、PVC等能源重化工項目，不但加重了資源環境負擔，還導致在招商引資方面無序競爭。

2.7 扶持政策操作性不強、落實不到位

自治區出臺的一些支持非煤和非資源產業的財稅、資源配置及土地等政策，由于缺乏配套性、可操作性，各相關部門缺乏必要的協調、溝通，難以落到實處。比如，企業所得稅返還地方分成部分的政策，由于受國庫管理模塊限制而難以退回。

3 制約非煤產業發展的成因分析

現階段制約內蒙古非煤工業發展的因素主要涉及以下方面。

3.1 煤炭工業對非煤工業有擠出效應

2010年煤炭對內蒙古工業利潤的貢獻率高達52%。由于煤炭工業的投資見效快、回報率高，造成投資不斷從其他行業向煤炭行業集中，客觀上造成企業發展非煤產業動力不足。同時，煤炭工業的高回報率，使投資者提高產品附加值的意愿不強，大都靠出售“原字號”和初級產品謀利。

3.2 市場和流通體系不完善

①是專業市場建設滯后。特色農畜產品專業批發交易市場數量少、檔次低、交易方式落后、交易額較小，“薯都”烏蘭察布的馬鈴薯要進入首都市場，必須先到壽光去“旅行”；工業品和日用消費品專業批發市場發展滯后，難以保障非煤工業對原輔材料供應和產品銷售的需要。②是流通網絡不夠健全，物流成本高。這直接影響到優勢產品的規模化生產和非煤工業的發展壯大。③是商務、信息服務企業及商貿企業規模小、組織形式分散、經營業態落后，弱化了生產與消費的鏈接以及對上下游產業鏈的整合功能。

3.3 基礎設施瓶頸制約明顯

全區公路、鐵路路網密度均低于全國平均水平，運能缺口較大，鐵路請車滿足率不足40%。加上遠離口岸港口，運輸周期長，運輸成本高，“黑貨”擠占“白貨”等因素，更加不能滿足非煤工業流通需求。全區電網也不能滿足大規模電力外送需求，風電產業優勢難以得到充分發揮。同時，工業用地不能滿足項目建設需求，而鄂爾多斯市每年工業用地指標僅能滿足重點項目用地的30%。

3.4 社會化服務體系不健全

面向非煤產業、服務企業的各類社會化專業服務組織數量少、服務能力較弱，政府主導的各級公共服務平臺有的尚未建立，有的難以發揮作用。企業發展缺乏穩定的、權威的、及時有效的信息、融資、法律、技術、人才及創業輔導、管理咨詢和市場開拓等服務。對中小企業統計監測、信用評估體系尚未建立。

3.5 資源環境約束性加大

眾所周知，節能減排具有邊際效益遞減的特點，并且全區重型化的產業結構受節能減排的約束大，短期內又難以根本改變。與“十一五”相比，“十二五”時期，全區節能減排的難度會更大，支撐項目建設的能耗和排放指標越來越有限。加之自治區發展低能耗、低排放、技術含量高、市場化程度高的產業空間有限，進一步加劇了構建多元發展、多級支撐的現代產業體系的難度。

4 完善與發展內蒙古非煤工業的建議

按照資源型城市產業轉型的一般規律，無論是選擇接續產業和替代產業都應遵守“循序漸轉、互動發展”的原則，在產業轉型的初期側重發展接續產業，而后在其發展所積累的人才、技術、資金以及企業家精神和制度環境的基礎上，發展替代產業，并形成接續產業與替代產業互動發展的局面。據此提出內蒙古發展非煤工業的具體對策建議。

4.1 把煤炭工業集中地區和煤炭資源枯竭地區作為引導非煤工業發展的重點

山西講非煤產業，本意是對煤炭企業提出的要求，并非針對全省。我區提出發展非資源型產業，針對的是區域經濟轉型，并非單指煤炭企業。然而，我們認為把發展非煤產業的范疇延伸到整個區域，也應突出重點。例如，巴彥淖爾市以往發展的產業類型基本都屬于非煤產業，對于促進這些地區非煤產業加快發展，固然很有必要。但對于烏海市、鄂爾多斯市，通過政策調整，大力發展非煤產業，顯然更具有現實意義。所以，對于煤炭資源富集和煤炭產業集中的地區、煤炭資源面臨枯竭的地區，要更加強調發展非煤產業，這也是這些地區結構調整、產業轉型和實現可持續發展的必然要求。

4.2 科學布局、理性推進非煤工業發展

要通過資源要素組合配置，全力推進非煤工業重點項目建設，引導非煤工業企業沿產業鏈和循環經濟鏈向產業集中區和工業園區有序集中，逐步形成塊、帶、點相結合的分布格局。其中，塊狀區域是規模較大、中小企業眾多的重點開發區、工業園區；帶狀區域是沿交通干線布局的工業走廊；點狀區域由單個規模較大的企業組成。按照企業集聚的一般規律，既要以發展橫向一體化為主的企業集群，又要發展以縱向一體化為主的企業集群。只要市場有一條縫，企業就會在市場夾縫中頑強地成長起來，積小成大，積少成群。產業集群與工業園區良性互動發展至關重要。

4.3 注重構建多元發展、多極支撐的非煤工業體系

做強一批優勢企業、專業園區、產業集群，做優一批全區、全國乃至世界知名產品和品牌，實現研發、生產、銷售、配套、服務體系一條龍發展。①食品工業領域，重點推進乳、肉、糧、油、薯、蔬加工為基礎產品并延伸升級的食品工業，逐步實現由初級加工向精深加工轉變，由傳統工藝向現代工藝轉變，由單一產品向綜合利用轉變；②紡織工業領域，重點發展以毛、羊絨、皮加工產業鏈，多元發展紡織面料、產業用布、服裝成衣、皮革制品；③機械工業領域，重點發展工程機械、鐵路機械、風機、煤機、化機和農機制造工業及配套產品生產，大力開發具有自主知識產權創新技術的關鍵零部件，提高零部件在本地生產的比重；④汽車工業領域中，重點發展乘用車、重型汽車、專用汽車，加快發展新能源汽車，積極發展汽車零部件生產，努力進入全球零部件采購體系；⑤鋼鐵工業，重點發展高附加值的汽車用鋼、電力用鋼、建筑用鋼、工程機械用鋼及高檔鋼材、板材等關聯產品的精深加工；⑥有色金屬工業，重點發展富鋁粉煤灰提取氧化鋁及鋁精深加工產業群，大力發展銅系列、鉛鋅鉬系列和鎂合金系列產品精深加工產業群；⑦建材工業領域，重點發展水泥、玻璃、陶瓷制品產業群，積極開發石材等非金屬礦及制品、綠色新型建材產品；⑧化學工業，重點發展煤化工、鹽堿化工、天然氣化工、硅化工、氟化工、精細化工項目；⑨是加快發展新能源、新材料、生物制藥以及電子信息和節能環保產業。

4.4 進一步完善政策保障體系

2012年自治區黨委、政府陸續出臺了《關于承接產業轉移發展非資源型產業構建多元發展多級支撐工業體系的指導意見》、《關于培育建設大型骨干企業和重點開發區實施“雙百億工程”的意見》等，但仍有一些政策不銜接配套、難以落實。因此，建議在以下方面進一步完善：①從煤炭價格調節基金或資源稅中拿出一定比例作為發展非煤工業的引導資金、產業轉型的風險補償基金；②研究出臺促進我區生產性服務業發展的政策，引導現代金融、現代物流、科技服務、信息服務、商務服務、專業市場等生產性服務業發展；③完善跨行政區域的產業協調發展政策，在自治區層面上建立跨盟市的產業協調領導小組，統籌區域產業布局和重大建設項目，統籌配置煤炭資源、礦產資源、水資源、土地資源、環境資源，制定統一的跨行政區域環境治理標準，建立在園區、項目之間的排污權交易機制。

4.5 高度重視投資軟硬環境建設

①針對一些地區和部門投資環境惡化的現象，組織開展優化投資環境年活動。建立和完善重點工業項目審批綠色通道，下放部分審批權限，縮短審批時間。還要嚴格執行政務公開、績效考核、效能監察、服務承諾等制度，著力打造服務政府、責任政府、效能政府、法制政府和廉潔政府。②大力改善配套保障條件，夯實產業發展基礎。積極推進公路口岸、鐵路口岸、電子口岸建設，提高通關效率。加大城市基礎設施建設力度，切實提高電力、供水、通訊等公共設施的保障能力，實現城市綜合服務對產業園區的有效覆蓋。也要加快推進重大交通、電網項目建設，構建快捷高效的綜合交通運輸網絡和大容量、長距離的電力外送通道。③針對重點非煤產業發展需要，加強專門學科建設，提高本地人才供應能力。

主要參考文獻

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