地方政府改革：從地方政府職能轉變的角度

邵健　李可　熊勇

摘 要： “一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某些善業。”亞里士多德的這句話似乎可以從一個側面幫助我們理解地方政府及其職能的性質。在漫長的歷史演變過程中，地方政府的公共職能不斷的發生著縱向和橫向的分化，我國地方政府職能正朝著結構不斷完善、內容不斷充實的方向發展。本文將具體介紹地方政府的職能演變的動因和內容，以及實現的途徑。

關鍵詞：地方政府 政府職能 服務型政府 機構改革

一、地方政府與地方政府的職能

（一）地方政府

從狹義上講，“地方政府”是指地方行政機關。從廣義上說，“地方政府”是由地方行政機關和地方代議機關組成的整體。現在，很多學者都是從廣義上來理解“地方政府”這一概念的。

從地方政府產生的角度來看，世界上大多數的國家都設有地方政府，因為一國的中央政府大多無法完成全部國家事務的管理。因此，設置地方政府的最大理由，是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方經濟和地方公共事務的功能，地方政府在推動地方經濟發展、提供公共服務、公共建設等方面正發揮著越來越重要的作用。

（二）地方政府職能

世界銀行在其1997年的發展報告中將每一個政府的核心使命概括為五項最基本的責任，大體上反映了現代政府所行使的職能：確定法律基礎；保持一個未被破壞的政策環境，包括保持宏觀經濟的穩定；投資于基本的社會服務和公共基礎設施；保護弱勢群體；保護環境。

但是，不同的環境下又孕育了不一樣的地方政府職能。所以，即使大多數的地方政府擁有著上面這些共性的職能，但同時還受著政治、經濟、文化、社會等條件的制約。國家政權組織形式等都在影響著地方政府的職能范圍，也影響著地方政府的職能發揮。

二、地方政府的職能轉變

中國在相當長的一段時間內，地方政府的公共職能是處在一個不平衡的發展狀態，大致來看，地方政府職能的發展經歷了三個階段：

1949—1978年，地方政府政治統治職能的主導階段。從建國初期為鞏固統治，到社會主義改造過程中社會主義制度的確立，再到“文化大革命”中政府的政治統治職能再度被強化，地方政府也與中央保持一致，政治統治職能一度處于主導地位。

1978—2002年，地方政府的經濟管理職能處于主導階段。尤其是在黨的十四大以后，確立了社會主義市場經濟體制，在這種情勢下，地方政府的經濟管理職能日益得到了強化。

2002年至今，地方政府公共服務職能的回歸階段。由于各種主客觀原因，在相當長的一段時間內，政府的職能偏離了其重心，直到近些年，隨著全球政府管理改革浪潮的不斷高漲，我們才逐漸實現了政府職能的理性回歸。

三、地方政府職能轉變的動因

（一）政府的職能缺位和越位

所謂政府職能缺位，主要是指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”。所謂政府職能越位，主要是指政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，直接包攬了本來可以通過市場進行的純粹私人產品的生產供應。通過對我國地方政府的考察可以發現，政府很多時候都會出現“缺位”與“越位”的現象，這都有悖于政府管理應遵循的原則，同時也給社會和自身帶來了種種問題。

（二）地方政府內部管理導致信任危機

傳統的科層官僚體制導致地方政府內部管理效率低下、官僚主義盛行、腐敗現象嚴重，造成了公民對地方政府的信任危機。科層制曾經的確對社會的管理作出了應有的貢獻，但是，隨著社會的進步與發展，這種體制越來越不能適應政治、經濟、社會等方面的發展，而自身所帶來的機構重疊交叉等弊端也暴露無遺。在這種情況下，政府職能轉變成為地方政府改革的重點，與機構改革一起為恢復公民對政府的信任而努力。

（三）私有企業改革的成就對于地方政府的壓力和示范效應

20世紀70年代世界經濟環境發生變化以后，“再造企業”的理論首先提出，并在廣大私有企業的改革中取得了巨大的成功。私有企業的市場管理模式，以顧客為導向，并通過競爭手段達到效益目的，充分發揮市場資源配置的功能。而在公共管理領域，地方政府管理十分低效，企業的成功再造無疑給政府管理以無形的壓力，也成為政府學習的榜樣，隨后“顧客優先”等理念被引入地方政府改革之中，并以此為契機尋求地方政府的職能轉變。

四、中國地方政府職能轉變的內容與實現途徑

（一）我國地方政府職能轉變的主要內容

地方政府職能轉變的基本思路是：首先，要對地方政府進行職能定位，轉變地方政府職能不在于要使地方政府擁有怎樣的職能，而是社會發展和社會體制要求地方政府具備怎樣的職能；其次，根據職能定位對地方政府現有的職能進行清理、調整；最后，在地方政府職能轉型的過程中應該伴隨著地方政府的機構改革、制度創新，確保地方政府職能轉型的到位。

1.地方政府職能理念的轉型

21世紀的政府職能轉變實踐和理論研究探索，重點是將“經濟型政府”轉向“服務型政府”。服務型政府也就是為人民服務的政府，它是在公民本位、社會本位理念的指導下，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，以公正執法為標志，并承擔著相應責任的政府。因此，從“管制型政府”到“服務型政府”，轉變政府職能，必須進行理念重構，確立現代政府服務理念，改善行政文化基礎，更加注重民生。

2. 明確職能定位

地方政府特別是基層地方政府，將把為地方居民的生產、生活創造高質量的條件和環境作為自己工作的目標；政治職能將進一步弱化，而社會職能則進一步增強。提供和維護公共基礎設施，維護社會安寧，將成為政府職能的主要方面，少量的直接經濟職能僅存在于中高層地方政府。基層地方政府主要通過完成地方各項社會事務的公共管理和提供必要的公共服務，為地方經濟發展服務。

3. 加強地方政府的社會管理和公共服務職能

隨著經濟的發展和改革開放的深入，社會治安、社會就業和公共福利等問題變得日益突出；同時，原來由企業承擔的一系列福利、保險職能必須走向社會化，由地方政府承接。從長遠看，要實現向“小政府、大社會”和“有限政府”的轉化，必須大力發展第三部門，培育社會自治的空間，加強公民參與，發揮各類社會組織的作用。這是由統治型政府向治理型政府、管理型政府向服務型政府轉變的關鍵。

（二）職能轉變的實現途徑

1. 理順地方政府利益關系

轉變地方政府職能，要求在還企業市場主體身份的同時，還政府以公共權力機構的身份，使政府站在公正超脫的立場上對經濟活動進行調節，而不能有所偏袒。要做到這一點，一個前提條件就是理順政府利益關系，特別是切斷地方政府與社會經濟主體的利益連帶關系。

同時，要縮小公共權力機構利用公共權力謀取私利的機會，必須切斷地方政府與其投資舉辦的經濟實體的直接利益關系。

2. 職能社會化和市場化

所謂政府職能社會化，是指政府改變傳統的大包大攬的做法，將原來由政府包攬管轄的許多事情，通過社會轉移或委托代理等形式，改由企業、社會團體、群眾組織、社會中介組織來辦理，以節約政府財開支，提高政府工作效率。

所謂政府職能市場化，是指通過政府與企業、市場之間的合作，利用競爭機制、價格機制，調動社會資源參與政府公共服務的供給。隨著我國政治體制改革的不斷推進以及政府職能的轉變，一種以政府為主導、多種市場主體積極參與提供公共服務的格局正在逐步形成。

3. 健全和完善公共服務職能

隨著我國市場經濟的發展和利益結構的多元化，社會對公共服務需求的數量和質量的日益提高，這就要求政府為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，如公共基礎設施、公共教育、公共衛生和醫療，使更多的力量參與公共服務的生產或提供，確保市場在資源配置中的基礎性作用。這也是建立“服務型政府”的基本要求，建成維護政府合法性的一種高度回應性的“引導式”的政府。

參考文獻：

[1]文特森·奧斯特羅姆. 美國地方政府[J]. 北京大學出版社，2004.

[2]理查德·賓厄姆. 美國地方政府的管理——實踐中的公共行政[J].北京大學出版社，1997.

[3]羅德剛. 服務型政府行政模式研究[J]. 重慶出版社，2005.

責任編輯：張莉莉