中美水資源規劃環境影響評價制度比較研究

孫嘉悅

【摘 要】隨著科學技術的不斷進步，世界經濟也得到了極大的發展，但在經濟發展的同時，人類的生存環境遭到嚴重破壞，為了實現人類社會的可持續發展，各國采取了諸多措施來保護我們的環境，環境保護的一種重要制度，并在全世界推廣開來。我國在上世紀70年代末引進了該項制度，并于2002年通過了《環境影響評價法》，但是我國的環境影響評價制度與美國有較大的差距，尚待完善。本文對中美水資源規劃的環境評價制度盡興比較，首先對兩國的立法現狀和法律依據進行闡述，后對立法的形式、目的、內容，最后針對我國現存的弊端對其提出完善的意見。

【關鍵詞】水資源規劃；環境影響評價制度；中美比較；建議

環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環境影響評價制度的概念最早是1964 年在加拿大召開的一次國際環境質量評價學術會議上提出的，而最早將其納入法制軌道的是美國?！吨腥A人民共和國環境影響評價法》于2002年經第九屆全國人民代表大會第三十次會議審議通過，自2003年起施行?！董h評法》不僅要求對建設項目要進行環境影響評價，而且還進一步要求對土地利用規劃，區域開發、流域、海域的建設、開發利用規劃，以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等專項規劃進行環境影響評價。這將對促進我國經濟發展和環境保護的綜合決策，并在一定程度上減輕和避免因政策不當對環境造成不可挽回的影響起到積極的作用。2006年國家環?？偩诸C布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，是國務院各部門中第一部具體規定公眾參與公共事務的部門規章，也是中國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件。我國環境影響評價制度是在借鑒外國經驗的基礎上發展起來的，同時又具有中國特色。

1.中美水資源環境影響評價目的比較分析

1.1美國水資源環境影響評價目的

美國環境影響評價制度的法律依據主要包括：NEPA和《國家環境政策法實施條例》。將美國環境影響評價的目的表述為：“環境影響報告的主要目的是作為一種強迫行動的手段，以確保法律確定的政策和目標能注入聯邦政府的現行行動和項目中，它應該就重人環境影響提供充分而公平的討論，也應該向公眾和決策制定者提交合理的替代方案，這些替代方案應該避免或減少消極影響或改善人類環境的質量?！边@一制度主要包括兩個層而的含義：其最終目的是保障法律的實施；其直接目的是通過強迫聯邦政府機構在立法提議和重人聯邦行動計劃中詳細說明對環境的各種可能的影響，為國家環境政策的實施提供強制手段。i

1.2中國水資源環境影響評價目的

1979年頒布的《環境保護法（試行）》借鑒國外的做法，對這一制度作了規定。在具體到各類法律上如對海洋環境影響評價、水環境影響評價、大氣環境影響評價、水資源環境影響評價、野生動物環境影響評價等作了明確規定。ii

我國戰略環境影響評價制度的目的是：第一，預防因規劃實施后對環境造成不良影響，第二，實施可持續發展戰略，促進經濟、社會和環境的協調發展，在從戰略管理入手，建立環境與發展綜合決策機制，在制定重人經濟和社會發展規劃進行重要資源開發時，進行環評，以避免因決策不當帶來的環境問題，同時也能減少為改正這些問題付出的經濟代價。顯而易見，我國環境影響評價的終極目的是為了實施可持續發展戰略，其直接目的則是“預防因規劃和建設項日實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展”。其基本目的是：根據國家規定的建設方針和水利規劃基本目標，并考慮各方而對水利的要求，研究水利現狀、特點，探索自然規律和經濟規律，提出治理開發方向、任務、主要措施和分期實施步驟，安排水利建設全面、長遠計劃、并指導水利工程設計和管理。進行規劃水資源環境影響評價制度對于貫徹可持續發展戰略，從根本上解決水資源短缺和水資源配置問題具有重要的意義，同時對政策和規劃決策的科學化也將產生重大影響。

從上述中美兩國關于水資源的環境影響評價的目的來看，兩者都體現了保護和改善環境的精神。但是，兩者存在著明顯的區別，主要表現在；美國的環境影響評價目的對可持續發展這一理念并未加以規定；而我國把可持續發展作為一項戰略在環境影響評價目的中加以明確規定，強調經濟、社會與環境的協調發展，與美國相比有一定的進步；美國水資源規劃環境影響評價制度對公眾參與作出了明確規定，主要通過強迫聯邦政府機構公開有關信息，尊重和保護公眾的知情權、參與權，來實現對環境的保護；而我國環境影響評價制度對公眾參與卻未給予足夠的重視，這與公眾參與在環境保護中的特殊地位極不相稱，有必要予以補充；就總體而言，與美國的相比，我國對環境影響評價目的規定顯得有些寬泛，可操作性較差，需待在今后的立法中加以修改完善。

2.中美水資源環境影響評價對象比較

2.1美國水資源環境影響評價對象

美國水資源規劃的環境影響評價的對象可以歸納為：對公眾健康和安全、特殊地理區域、國家歷史遺跡和瀕危物種的不利影響的程度；行動的環境影響的不確定性及其危險程度；行動的環境影響引起重大爭議的可能性；行為成為未來行動的先例或代表的可能性；行為是否分散進行會比集中進行產生較小影響；行動是否可能違反聯邦、州或地方的環境保護法。

由此可見，美國規定的環境影響評價的對象是十分廣泛的?？梢哉f，不僅包括了項目建設，而且上到政府決策、立法等廣闊內容，足見美國對環境影響制度的重視程度。

2.2中國水資源環境影響評價對象

我國水資源環境評價制度的主要內容是：分析水資源條件對規劃的保障能力和約束作用，論證規劃布局與水資源承載能力的協調性，預測規劃實施對水資源可持續利用的影響，提出規劃方案調整和優化的意見以及預防或減輕不良影響的對策措施，從宏觀層面促進經濟社會發展特別是生產力布局、產業結構和水資源承載能力相協調，從戰略層面促進水資源可持續利用。

由上可見，同以往相比，我國實施環境影響評價的范圍己經由建設項目擴大到具有更大影響的規劃，這不能不說是一個巨大的進步。但進步固然可喜，缺憾仍然存在，主要是環評對象規定得仍然不夠徹底。現有的機制和環評對象的不徹底，種種因素很難保證評價的客觀公正。

3.水資源環境影響評價主體比較

3.1美國水資源環境影響評價主體

水資源環境影響評價主體一般包括以下幾個主體：行政機構評價者；研究機構評價者；公眾評價者；立法機關評價者。

美國水資源環境影響評價的主體是其行為對人類環境有重人影響的聯邦政府行政機關。由于需要進行環境影響評價的聯邦行動往往涉及多個行政機關，為了明確同一聯邦行動所涉及的各聯邦行政機關的環境影響評價職責。CEQ條例把這些有關機關分為“領頭機關”和“合作機關”，領頭機關主持并承擔的主要責，合作機關應領頭機關的要求確定環境影響評價的范圍，提供有關的情報、環境分析技術和人員。與美國不同，我國的環境影響評價報告書一律由項目建設單位委托具備評價條件并取得評價資格證書的單位實施。由此可見，美國環境影響評價是一種自我評價，評價主體就是實施聯邦行為的機關本身。

3.2中國水資源環境影響評價主體

我國則不然，評價水資源規劃一般由擬訂規劃的部門進行組織，對于有較強的水資源論證專業能力要求的規劃，可組織專門的論證機構進行論證。原則上由規劃編制單位和有水資源規劃資質的單位聯合編制， 因為可以充分發揮二者的優勢，同時又互補各自的不足。我國的項目建設單位不能對自己的項目進行評價，必須委托具備評價資質的單位進行評價，這滿足了環境影響評價對專業知識的要求，而且有利于保證評價質量。同時水行政主管部門可根據工作開展的需要，盡快推薦一批適合進行規劃水資源論證的資質單位。

4.水資源環境影響評價內容對比

4.1美國水資源環境影響評價內容

美國水資源環境影響評價的內容，也就是水資源環境影響報告書的內容。美國環境水資源影響評價的內容可歸納為以下幾個方面：各種可供選擇方案，包括建議行動和替代行動兩類；環境可能受到的影響；各種行動方案及補救措施可能造成的環境后果。

由此可見，美國關于環境影響報告書的內容規定得十分全面，不僅規定了相應的具體內容，而且還考慮到了不同情況下的具體應對對策，規定了多種可供選擇的方案，兼顧原則性與靈活性，其制度上高超的技術設計充分體現了對環境影響評價的高度重視。

4.2中國水資源環境影響評價內容

我國環境影響評價的規劃的具體范圍，由國務院環境保護行政主部門根據全國國務院有關部門規定，報國務院批準。縣級人民政府的環境影響評價辦法由省制定。

水資源規劃環境影響評價制度的主要內容應該包括規劃分析、流域或區域環境現狀調查與評價、環境影響識別及環境保護目標、環境分析預測與評價、規劃方案環境優化必選、環境保護對策措施、公眾參與以及對公眾意見采納與否的說明、環境監測與跟蹤評價等內容。涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水十保持方案?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。

從我國的有關規定中可以看出，我國關于環境影響報告書的內容只是區別專項規劃和建設項目分別規定了相應的具體內容，即僅規定了環境影響報告書的基本要求，而無類似美國有關“建議行動”與“替代行動”之分，這不能不說是一個遺憾。

5.對我國水資源環境影響評價制度的建議

雖然我國水資源環境影響評價制度具有開展時間長、法律法規完善、開展廣泛等優勢，但我國環評體系、我國環評法本身以及在對環評法的執行中尚存在不足。在環境影響評價對象和范圍方面，應該堅持從具體項目評價到宏觀活動評價、從具體行政行為評價到抽象行政行為。美國的水資源環境影響評價制度，甚至整個環境評價制度都有替代方案和建議行動，而相對于我國卻沒有類似的條例和方案。在上述討論中我國評價水資源規劃一般由擬訂規劃的部門進行組織， 對于有較強的水資源論證專業能力要求的規劃，可組織專門的論證機構進行論證。美國委托具有水資源和論證和評價資格的單位進行評價，所以筆者認為盡快推薦一批適合進行規劃水資源論證的資質單位。

注釋：

i王曦.美國環境法概論「M].武漢：武漢大學出版社，1992

ii汪勁.環境法律的理念與價值追求——環境立法目的論「M].法律出版社.2000年1版

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