對行政處罰行為的司法審查

劉威

【摘 要】現代社會政府行政事務的復雜性和富于變化性，以及法律、法規在設定行政處罰時的局限性，必然要求立法機關賦予行政機關一定的行政處罰自由裁量權。但由于我國現行法律、法規給予行政機關的自由裁量空間較大，又缺乏必要的規范和制約措施等原因，在有些行政執法部門中出現了處罰不公，以罰為主，以罰代管，甚至只罰不管現象。因此，對行政執法主體擁有的自由裁量權進行有效的規范和限制很有必要，必須加強對其行政處罰行為的司法審查，加大法院對行政機關自由裁量行為的司法審查力度，以充分發揮法院的司法監督功能。

【關鍵詞】行政處罰行為；司法審查

一、行政處罰的概念

行政處罰是行政主體對違反行政法律、法規或合法有效規章的相對人所給予的一種行政制裁。[1]其具體含義有：（1）行政處罰是行政主體的行為。我國的行政主體是指國家行政機關及法律法規授權的組織。國家行政機關，是指從中央到地方的一般行政機關和專門行政機關。作出行政處罰行為的主體必須是行政主體，其他任何機關、組織、個人都無權且不能作出行政處罰行為。（2）行政處罰所針對的是相對人的違法行為。應該注意三點：第一，違法行為的前提是有“法”。這里的“法”應當包括法律、法規和規章。第二，違法行為的存在是行政主體實施行政處罰的前提。第三，受行政處罰的違法行為沒有達到犯罪的程度，如果違法行為超過一定的度，達到需要用刑事法律規范調整的程度，就應當受到刑事制裁。（3）行政處罰的承擔者是具有違法行為的相對人。（4）行政處罰是行政主體追究相對人違法責任的結果。

二、審查行政處罰行為應遵循的原則

（一）處罰法定原則

處罰法定原則是指行政主體對法律規范規定處罰的行為，應當以法定種類、形式和幅度為依據，任何超過法定范圍的行為，都必須予以撤銷。[2]其內容包括：（1）行政處罰主體是法定。是指代表國家行使處罰權的主體，必須是國家行政機關、法律法規授權的組織、其他任何機關、組織或個人，都不具備行政處罰的法定資格。（2）處罰權是法定的。法定處罰權是行政主體實施處罰行為權力界限。越權無效是行政的基本原則，也是審查行政處罰行為的重要準則。（3）處罰的條件是法定的。一般說處罰條件包括：違法的主體、違法主體的違法行為、違法的主觀方面、違法行為侵害的客體。這些都是法定的。（4）處罰的內容的法定的。即行政主體對違法行為實施行政處罰的種類、形式、幅度是法定的，不能由行政主體隨心設定。（5）處罰程序具有法定性和正當性。指行政主體應當按照法律規范規定的程序或正當的程序實施行政處罰。

（二）公正原則

公正原則是指行政主體在實施行政處罰行為時，應當兼顧國家、集體、個人利益，以公正的程序實施違法與受罰相當的行政處罰。其具體內容包括：（1）處罰程序公正。指處罰行政違法行為的步驟、方法、方式和順序，應當具有科學性和因果性，公開性和合理性。（2）實體公正。指違法的行為及危害后果應與受到的處罰相適應。衡量行政處罰是否公正，應考慮如下因素：第一，違法行為的情節。第二，違法行為是否是造成危害后果。第三，違法所得數額多少。第四，違法行為造成的社會影響。第五，違法行為人有無法定從輕、減輕或免除處罰的情節、條件。

三、行政處罰行為的審查的內容

人民法院對行政主體實施的行政處罰行為從以下幾個方面進行司法審查。

（一）對行政主體資格的審查

（1）審查被訴行政主體的資格

被訴行政機關是否具備行政法律關系主體的資格，是行政被罰合法性的主體條件。目前，我國行政法制建設尚不健全和完備，行政機關取得行政職權的形式多種多樣。我國的行政處罰的主體有兩類：一類是行政機關；另一類是有法定授權或行政委托的社會組織。

（2）審查行政主體是否依法行使職權。行政職權的行使必須符合守法原則及有關的具體要求和條件。[3]人民法院主要在以下兩方面進行職權審查：一方面，是否無權限。凡是無法律根據或超越法定職權行使行政處罰權，人民法院應當撤銷。無權限常常表現在行政機關沒有法律法規授權的情況下行使了司法權，下級行政機關行使了上級行政機關的權力，甲機關行使了乙機關的職權，內部行政機關行使了外部行政機關的權力等等。另一反面，是否逾越權限。所謂逾越權限是指逾越了法律法規或者具備法律效力的規章所設定的行使權利的范圍或限度。

（二）對行政處罰依據的事實審查

（1）對違法事實要件審查。被訴行政處罰行為必須滿足法律法規或具有法律效力的規章可事先設定的事實要件，就是說任何行政處罰行為都要依據一定的事實，否則行政處罰就是缺事實依據，從而處罰不合法。行政處罰的客體是行政違法行為，審查它的構成要件有幾下方面：第一，相對人實施了違法行為，這是行政處罰客體要件，也是行政處罰最根本，最重要的基本要件。第二，相對人實施了行政違法行為侵犯了行政立法所保護的社會關系，這是行政處罰在客觀方面的基本要件。第三，相對人主觀上有故意或過失，這是行政處罰的主觀要件。第四，相對人具有行政責任能力，這是行政處罰的主體要件。行政責任能力是指公民、法人和其他組織對自己實施的行政違法行為獨立自主地承擔行政法律責任的能力。第五，相對人實施的行政違法行為為超過追責時效。

（2）對事實證據審查。每個事實要件都必須有相應的證據所證明，并且每個證據都必須是可定案證據。同時還要具備真實性、關聯性、合法性的特征。我國的證據制度是實事求的證據制度，審查行政處罰的事實證據時，要求把握兩點：第一，在行政訴訟活動中，人民法院審查證據的范圍，原則上以被告已收集入卷的證據為限。訴訟開始后，被告不得自行向原告收集證據。如果在行政訴訟中，被告未經法院同意而向原告收集的證據，就不能作為定案的證據。第二，審查證據來源。證據應是合法收集的才能作為定案的依據。審查調取證據和證明過程。如果是刑訊逼供來的證據，或者侵犯公民權利所獲取的證據就不能作為定案的根據，否則就是對違法行為的公開承認。

（三）對適用法律法規的審查

對適用法律法規的審查，就是審查被訴行政機關作出的行政處罰適用法律法規是否正確。行政主體在實適行政處罰時，必須明確具體告訴相對人作出行政處罰所依據的法律規范。這些法律規范原則上必須是相對人行為發生時有效的法律規范。行政處罰適用的法律規范應當是規定或調整行政處罰所處理事項的法律規范。

（四）對行政處罰程序的審查

對行政處罰程序審查就是審查被訴行政處罰行為是否符合法定程序。人民法院要維持一個行政處罰，該行政處罰行為必須符合法定程序。（1）對程序審查的內容要求違反法定程序是指違反法律法規的程序，同時也包括具有法律效力的規范性文件所規定的程序。（2）具體審查標準。具體有：符合法定的步驟、符合法定形式、符合法定方式、符合法定時效、符合法定手續。

【參考文獻】

[1]葉必豐，周佑勇.行政規范研究[M].北京：中國法制出版社，2002.

[2]陳敏.行政法總論[M].臺灣：神州圖書出版有限公司，2005.

[3]羅豪才.中國司法審查制度[M].北京：北京大學出版社，1993.