起底中環聯

馮軍 杜悅英

6月下旬，全國人大常委會對《環境保護法修正案（草案）》進行二審。在二審稿中，關于環境公益訴訟的規定為：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”

此條立法建議立刻引來如潮水般的質疑。中華環保聯合會（下稱中環聯）被指“獨家壟斷公益訴訟主體”，立刻被推至輿論的風口浪尖。

一條還在審議中的法律條文，為何引發如此大的爭議？中環聯又是一個什么樣的機構？本刊記者調查發現，其構成十分復雜，在社團的外衣之下，身上還有濃重的行政色彩，官商一體、面目模糊。

風波驟起

最先提出異議的是民間組織。

6月26日，正參與公益訴訟的環保組織自然之友緊急發出公開信，認為上述規定有“倒退”之嫌，呼吁委員慎重考慮《環保法》（草案）相關條款。

這封公開信稱，草案二審稿單獨針對環保聯合會予以授權，違反了立法抽象、立法普適性、“法律面前人人平等”等眾多法律原則。

6月27日，民間環保人士馮永鋒火速起草《人人都有權發起公益訴訟》的公開信。這封信在網上聯署了一天，就有超過112個組織、360位個人在上面簽名。公開信指出，“所有中國人都是環境難民”，“人人都有發起環境公益訴訟的權利”。

馮永鋒憂心忡忡：公益訴訟實踐本來就困難重重，如果擬限制原告主體，排除民間環保組織，將更不利于民眾監督企業污染現象。

民間抗議的聲浪迭起。公益人士、九三學社中央委員、珠海市政協常委陳利浩也在7月3日下午，以EMS形式上書全國人大常委會法制工作委員會，要求廢除“訴權壟斷”，把“具備資質能力的其他環保組織都列入訴訟主體”。

“中環聯及各省市地區下面的環保聯合會的主管單位都是環保部門，而環境公益訴訟很多情形下可能涉及環保主管部門的不作為，請問它敢起訴自己的主管單位嗎？”陳利浩認為，在此背景下，中環聯很難保證此類公益案件的起訴效果和社會公信。

此外，陳利浩擔心，鑒于我國地域遼闊，環境污染態勢嚴重，環境公益訴訟的跨度、取證等難度都較之普通案件大，“獨享訴權極可能嚴重耽誤環境公益訴訟。”

中國公益訴訟網主編李剛也認為，雖然中環聯有政府支持，資金實力雄厚，但“從專業角度來說，在公益訴訟這一塊，中環聯不一定做得最好、最專業。”

面對質疑，中環聯副主席兼秘書長曾曉東向媒體表示，如果草案通過，確定中環聯為唯一的訴訟主體，他們會迅速在全國各地組建二級機構，設立分會；會迅速組建專門經營公益訴訟的部門；在全國范圍內建立環境公益訴訟律師事務所；同時也愿意“聯合全國各地的同行”，一起推進環境公益訴訟。

而馮永鋒對曾曉東的上述表態不甚樂觀：“估計（他的）意思是，全國的同行都先得加入環保聯合會，才可能以會員的資格申請參與環境公益訴訟。”

“躺著中槍”？

自然之友在公開信中指出，《環保法》（草案）的規定與已經加入公益訴訟條款的民訴法形成沖突。我國現行《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

事實上，各地已經開展了眾多司法效果和社會效果俱佳的維權實踐。包括中環聯同貴陽市公眾環境教育中心共同提起的貴陽市烏當區定扒造紙廠公益訴訟案，自然之友、重慶綠聯和曲靖市環保局共同提起的曲靖鉻渣污染公益訴訟案等。如果按照《環保法》（草案）的新規定，上述案件連訴訟主體都不存在，將沒辦法繼續進行。

那么，《環保法》（草案）為何要將公益訴訟主體限定于一家？有不少人指責中環聯希望先行壟斷，而后方便權力尋租、擴張勢力。

曾曉東在接受新華社采訪時矢口否認，稱此事沒有背后運作，聯合會不會權力尋租，接受賄賂。中環聯媒體宣傳部的一名工作人員也向本刊記者訴“苦”：中環聯“躺著中槍”。

據一位熟悉《環保法》修法過程內情的人士介紹，2011年初，全國人大常委會決定將該法的修改納入年度立法工作。全國人大環境與資源保護委員會將修法草案工作委托環保部進行。同年，環保部向環資委提交環保法《修改建議稿》。在該建議稿中，涵蓋環境公益訴訟內容。

環保部2011年提交環資委的修法建議稿中，對公益訴訟表述為：

“因污染環境造成損害的，受害人以外并經依法登記的社會團體，可以申請環境保護行政主管部門依法予以查處。環境保護行政主管部門自收到申請之日起超過六十日，沒有依法開展調查處理的，提出申請的社會團體可以向人民法院提起訴訟，要求污染者停止侵害，賠償損失。

人民檢察院可以代表國家向人民法院提起訴訟，要求污染者停止侵害，賠償損失。

國務院環境保護行政主管部門設立的區域環境保護督查機構，對于跨省級行政區域的重大環境污染損害案件，可以代表國家向人民法院提起訴訟，要求污染者停止侵害，賠償損失。”

但2012年8月，在環資委提交全國人大常委會審議的《環保法》（草案）一審稿中，對環境公益訴訟卻并未提及。

一審稿審議完畢后，曾向社會公開征求意見。當年10月，環保部向全國人大法工委報送《對環保法修正案草案意見和建議的函》，環保部強調，公益訴訟制度應當納入二審稿。

6月下旬，草案再度提交全國人大常委會會議進行二審。讓業界倍感振奮的是，在一審草案中被刪除的公益訴訟、按日計罰等條款重新出現在了二審草案中。不過，對公益訴訟主體的限定引起巨大爭議。

據悉，二審稿準備過程中，環保部與立法機構討論多次。最后決定，先授權中華環保聯合會一家。前述知情人士說，對于環境公益訴訟主體，二審稿先這樣規定，有試水之意，聽取全國人大常委會審議意見，再進一步修改完善。

背靠官方，內納污企

被推上輿論風口浪尖的中環聯，究竟是一家怎樣的機構？對其治理結構及利益關聯，本刊記者進行了調查。

中國公益訴訟網主編李剛律師將中環聯定性為一個“官方機構”。他說：“環保部不僅僅是它的業務主管單位，還給了財政資金支持，它的人財物都沒有獨立，不是真正的NGO。”

實際上，作為社團，中環聯屢被國家審計署曝出財務問題。2005年4月22日，中環聯成立大會在京召開，由當時的國家環保總局主管。2006年至2009年間，前國家環保總局、國家環保部連續多年為中環聯違規申請中央財政1690萬元。

2010年之后，中環聯就再沒有出現在國家審計署發布的審計報告中。去年國家審計署也對中環聯的財務進行嚴格審查，但環保部已經停止了對其直接的財政劃撥，改為安排一些研究、調研課題項目。中環聯與環保部之間這種牽扯不清的關系，讓陳利浩對中環聯的獨立性產生質疑。

另外，中環聯的官網介紹，該聯合會常務理事、理事中擁有一大批社會各界的中高級政要，其中正部級以上領導40 人，副部級以上領導155 人。

陳利浩上書全國人大要求廢除“中環聯對公益訴訟權的壟斷”，其理由之一就是，公益案件成本大、耗時長、復雜難辦，“弄不好就會影響幾百位部級領導”，“甚至影響黨和國家的聲譽”。

被“盯上”的中環聯，還被曝出收取污染企業的會費。

中環聯的《聯合會章程》規定，該會采取單位和個人兩種會員形式。單位會員為熱心環境事業的企事業單位和有關社會組織。

《中華環保聯合會關于會員會費收取與使用管理辦法》規定，單位會員會費收取標準是：一般會員每屆繳納會費1萬元；理事會員每屆繳納會費5萬元；常務理事會員每屆繳納會費10萬元；副主任委員會員每屆繳納會費15萬元；主任委員會員每屆繳納會費30萬元。個人會員暫不繳納會費。

本刊記者統計，中環聯目前有主任委員單位會員1家，副主任委員單位會員7家，常務理事單位會員25家，理事單位會員100家，一般會員單位會員157家。如此計算，中環聯每屆收取單位會員會費共計1042萬元。

值得注意的是金光紙業（中國）投資有限公司、玖龍紙業（控股）有限公司、深圳能源集團股份有限公司等屬于副主任委員單位，貴州紫金礦業股份有限公司屬于理事單位會員。然而，這些企業中不少都有違規排污的“案底”。

據新華社報道，2006年12月27日，貴州紫金公司貞豐水銀洞金礦尾礦庫發生子壩滑脫，約20萬方含有劇毒氰化鉀等成分的廢渣廢水溢出，流入下游水庫。

檢索公眾環境研究中心的“污染地圖”可發現，2008年、2009年，玖龍紙業（重慶）有限公司分別因為排污問題受到處罰；2013年，玖龍紙業（太倉）有限公司被江蘇環保廳監控到有超標排放行為；2006年，東莞玖龍紙業有限公司被東莞市環保局要求加強污染防治設備的整改。以上3家企業均隸屬于玖龍紙業。

“中環聯的經費來自收取會費，收了會費就要為會員服務，有很多污染企業都是中環聯的會員。它敢起訴這些會員嗎？”陳利浩認為，將環境公益訴訟權授予一家，實在是違背常理。

作為半官方性質的公益組織，中環聯卻一直被指責“為企業會員服務”。

《中華環保聯合會單位會員服務需求調查問卷》中，全是征詢單位會員對中環聯服務的意見和建議。例如調查問卷中問道：“貴單位希望通過聯合會向政府部門爭取哪些方面的支持？”選項分別是“政府扶持政策、政府部門的指導、與政府部門更多的合作機會、融資問題、其他”。

本刊記者從中環聯網站上還了解到，該會開展了一項名為“節能環保信用等級評價”活動，規定企業的參評條件必須是“中華環保聯合會會員單位”，非會員要先申請入會才能參評。

“一方面宣傳自己是個環保公益組織，代表公眾向污染企業提起公益訴訟；另一方面，又收取會費接受大量污染企業入會，這兩者的定位是矛盾的。前者是代表公眾利益的NGO，后者是代表企業利益，這兩者是無法統一到一個機構身上的。但中環聯就這么做了，完全就是奇葩啊。”知名爆料人周筱赟是最早質疑中環聯的人士之一。

官商一體

公眾質疑的還有中環聯開辦了一家名為“中環聯（北京）環境保護有限公司”的商業公司，為企業提供環保咨詢服務。

中環聯的官網上如此介紹該公司：作為中華環保聯合會的內設機構，經國家環境保護行政主管部門審核批準，于2005年獲得建設項目環境影響評價乙級資質證書，2008年6月獲得建設項目環境影響評價甲級資質證書。

通過北京市企業信用信息網查詢得知，中環聯（北京）環保公司成立于2005年8月30日，法定代表人是馮曉星，經營范圍為技術咨詢；技術培訓；技術開發；銷售機械設備、電子產品。注冊資本為500萬元。

中環聯的官網上顯示，馮曉星是中環聯副秘書長、環保部機關服務中心服務處處長。

本刊記者走訪得知，中環聯（北京）環保公司和中環聯在一起辦公，都在北京市朝陽區和平里14區青年溝東路華表大廈6層。

“公益組織進行商業經營，如果邊界不清，又怎么讓人辨別哪些是商業行為，哪些又是公益行為呢？”中國公益訴訟網主編李剛律師認為，既然中環聯獲得了中央財政支持，公眾可以依據《政府信息公開條例》向環保部、中環聯申請信息公開，中央財政資金如何使用、商業公司收支如何、會員會費用在了哪里。

“中環聯自身存在那么多問題，難以取得公信力。從現在開始應向公眾說清楚問題，把該剝離的商業行為剝離，它還有機會避免成為紅會第二。”李剛律師認為。

7月4日，本刊記者來到該公司了解相關情況，被告知公司宣傳公關事務歸屬于中環聯。而中環聯媒體宣傳部的一名匡姓工作人員表示，有關中環聯的任何問題都以此前新華社通稿為準，中環聯不再對外進行公開回應。

7月5日，一項4714人參與的課題調查顯示，54.8%的受訪者直言將環境公益訴權只給中環聯一家“不合理”。將環境公益訴權只給一家會帶來什么后果？78.4%受訪者最為擔心的后果是“形成一家機構壟斷局面，容易產生尋租、腐敗”，26.7%的受訪者擔心“中環聯有大量企業會員，容易產生包庇行為”。

中環聯風波的背后，更值得深思的是，我們究竟需要怎樣的環境公益訴訟制度，才能助力中國環境問題的解決。