基本農田為何長在山上

傅蔚岡

在一般的印象中，耕地或者說基本農田應該是落在平地上。盡管梯田在視覺效果上美輪美奐，但從農業的產出來看，還是平地上好。理由非常簡單，因為平地里的農田便于灌溉，在播種和收割時也便于機械化操作。在我們老家，當年包產到戶的時候，為了公平起見，梯田和平地上的水田往往是要搭配起來進行分配，杜絕某些人因為運氣太差而分到手的都是梯田……

單從農業生產的角度而言，在梯田上種植并不是一件比較劃算的生意，在那些稍有農地資源的地方，很少會有梯田。不過最近在浙江等地，卻出現了在山上開墾農田的舉動，而且這并不是一縣一地的現象，甚至是全省范圍內的舉動。據浙江省政府官網數據顯示，在過去的5年里，浙江完成墾造耕地113.8萬畝。這么多的耕地從哪里來？當然不會是憑空從天上掉下來—除了海邊地區可以圍墾造田，絕大多數縣市還是把耕地往山上移。

為了能夠在山上辟出耕地，政府花了不少資金。據《中國國土資源報》報道，其中，寧波市鄞州區把墾造耕地補助資金，從原來6萬元/畝提高到10萬元/畝，山區、半山區建成達到節水灌溉要求的墾造耕地項目補助增加2萬元/畝。這就回到了本文開頭的一個問題，既然梯田的效益并不高，那浙江省為什么還要在山上開辟耕地，甚至給予重金補助？

事實上，浙江省之所以要墾造耕地，表面上看是為了維持農業生產必需的耕地，但更重要的目的并不是為了耕地，而是為了維持每年的建設用地數量。根據浙江省發改委和浙江省國土廳的數據和資料，今后5年浙江擬固定資產投資10萬億元以上，這也意味著今后將占用越來越多的耕地。而《土地管理法》所規定的“占用耕地補償制度”則意味著浙江方面必須開墾新的耕地來彌補因此而減少的耕地。

法律上具體是這么規定的：“非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”正是因為有這個“最嚴格的耕地保護”制度，才會有浙江方面不惜血本在山上開辟耕地的舉措。據報道，今年內浙江要完成墾造耕地16萬畝。

或許有人會說，將耕地開在山上都是一件得不償失的事，為什么浙江要這么做？把目光再放遠一點，情況就是兩樣：如前所述，在山上開墾一畝地的成本在10萬元左右，但平原地區一畝建設用地的價值可能就是100萬元，一來一去，政府還是賺了將近90萬。更何況，不少林地在被辟為耕地的過程之中，本身就可以將樹木出賣而獲得一筆收入，一地三用，何樂而不為呢？當然，并不是所有人都會從中受益，比如說當地的村民可能就會因為林地被破壞利益受損。就像有村民在接受媒體采訪時表示，當地村民主要種植蘑菇，原料以木材為主，之前他們可以直接上山砍伐。但被墾造成為耕地之后，當地木材價格已經上漲至30元/100斤左右，導致蘑菇種植成本上升，更重要的是當地的生態環境遭到破壞，甚至引發了山體滑坡、泥石流等自然災害。

事實上，類似的占補平衡政策并不只是在浙江一地出現，而是全國各省市都存在，只不過各地表現形式不一。由于城市化的推進要占用耕地，但《土地管理法》上又有“占用耕地補償制度”這個金箍棒，怎么辦？各個部門都在小心翼翼地推進各種形式的“占補平衡”，國土資源部于2008年頒布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，號召在全國范圍內實行城鄉建設用地“增減掛鉤”，華北等地農民的“撤村改居”就是在這一大背景下產生。而浙江由于“七山二水一分田”的資源稟賦，無法從農民手中獲得更多的建設用地，于是把腦子動在山上，通過將林地開辟為耕地獲得更多的建設用地指標。

當然，你可以說這種“占補平衡”是一種自欺欺人的游戲，但問題是，在法律上存在“占用耕地補償制度”的前提，且有大量的人口從農村涌入城市的大背景下，地方政府還有比這個更好的辦法嗎？從這個意義而言，要解決在山上造耕地的問題，歸根結底要通過土地市場的價格機制改革才能夠完成。