淺談如何加強鄉鎮內部審計監督

洪紅

摘要：隨著國家對“三農”的關注和新農村建設的不斷深入，為了彌補現有國家審計監督力量的不足，緩解基層審計機關的工作負荷，迫切需要發展鄉鎮內部審計并有效發揮其功能。文章首先對鄉鎮內部審計工作實踐中普遍存在的問題進行了說明，然后按照“規范—發展—提高”的總體思路，積極探索“監審合一”鄉鎮內部審計管理新模式。

關鍵詞：鄉鎮；內部審計；監審合一

鄉鎮是我國農村及城鄉結合部最為基層的一級政府，是一定地域范圍內兼有發展經濟、社會管理、文化教育等多種功能的社區綜合體，在我國國民經濟、社會發展和政權建設中均居于十分重要的位置。發展農業和農村經濟，做好農村工作，解決農民問題，村級是基礎，鄉鎮是關鍵。隨著國家對“三農”的關注和新農村建設的不斷深入，為了彌補現有國家審計監督力量的不足，緩解基層審計機關的工作負荷，迫切需要發展鄉鎮內部審計并有效發揮其功能。下面筆者結合所處區域近年來鄉鎮內部審計發展情況作一點分析，談一點建議。

一、鄉鎮內部審計工作實踐中普遍存在的問題

（一）鄉鎮內審法律地位不明確

目前，我國關于內部審計的相關法律法規主要包括：《中華人民共和國審計法》及實施條例、《審計署關于內部審計工作的規定》及《中國內部審計準則》等，而對于鄉鎮內部審計尚無統一的法律法規。實際操作中各地因地制宜，自行決定機構名稱、性質、職責范圍、隸屬關系、人員編制、經費來源，以致各地鄉鎮內部審計模式各異，而且普遍在規范性、可操作性和權威性上存在問題。以筆者所處區域為例，各鄉鎮審計的具體操作基本參照由內審協會制定的《鄉鎮審計操作指南》執行，但許多方面迥然不同于國家審計，又缺乏法律法規的支撐，使得審計的威信大打折扣， 嚴重影響了審計的效率和效果，起不到應有的監督和懲戒作用，不能有效地開展工作。

（二）鄉鎮內審工作發展不平衡

發展不平衡這個問題與地方政府領導重視程度、認識到位等有莫大關聯。如機構設置方面，如果領導重視，則鄉鎮內審機構在行政上受一把手直接領導，業務上積極與基層國家審計機關互動，有獨立的辦公地點、專業的審計人員和充分的經費保障；反之，可能為非獨立的內設機構，常見的形式有與鎮紀委或財政所合署辦公，實行“一套班子兩塊牌子”，審計人員不固定，由紀委、財政、經管辦等部門抽調，操作上更多體現鄉鎮領導的意志。再如業務開展方面，如果單位領導重視、認識到位，年初會制定詳細的審計計劃，提出詳盡的審計要求，內部審計工作起點高，發展速度快，成效明顯；如果領導對審計工作不夠重視，審計無主動性，只有當出現上級部門交辦、群眾反映問題時才去審計，且就事論事，隨意性較大，收效甚微。

（三）鄉鎮內審人員業務水平參差不齊

鄉鎮內審工作起步并不早，加之缺乏引導、規范，尚處在“探索——實踐”的過程。大多數鄉鎮的內審人員年齡結構老化、知識結構陳舊單一，工作手段以傳統的手工查賬方式為主，工作內容流于形式，不夠深入細致，有的只是簡單查看收支帳目，對審計內容、范圍和重點掌握不到位，對于法規、政策的運用還不能與鄉鎮經濟活動的實際相結合，無法滿足地方領導決策、服務地方經濟發展的需要。而發展較快的鄉鎮已充分認識到審計的重要性，開始著手培養或招聘不僅是財務、審計方面的專業人才，還有法律、經營管理、工程造價、計算機操作等方面的專業人才，除了開展常規的經濟責任、財務收支等審計項目外，逐步向專項資金績效審計、工程建設領域發展，在審計程序和質量上以國家審計機關的標準加以約束。

（四）鄉鎮內審審計力度不夠

隨著近年來財政改革的不斷深入，各鄉鎮逐步實行“會計集中核算”、“村賬鎮管”等管理模式。由于鄉鎮內審機構的法律地位不明確、機構設置的不獨立等因素，造成了財務核算和審計監督在一定程度上有重合，既是管理者，又是監督者，久而久之讓他人誤以為“審不審無所謂，審計只是走過場”的錯誤思想，不僅影響了審計工作的開展和審計質量的提高，也存在著較大的審計風險。此外，即使發現鎮村干部存在貪污、挪用等重大違法違規失職行為問題，地方領導更多地是從人情角度出發寬容處理，基本采取“內部消化”的方式，最終便“大事化小、小事化了”，久而久之影響審計人員的積極性，也直接影響了審計威信。

二、鄉鎮內部審計實行“監審合一”管理模式新探索

由于紀檢監察工作與審計工作在維護國家財經紀律執行方面有其相通性，執法對象都包括鄉鎮行政事業單位、村、社區、集體企業等，而紀檢監察部門在鄉鎮享有較高的政治地位和威懾力，實行“監審合一”新模式，可以將黨內監督、行政監督與審計監督充分結合，可以彌補原有模式下審計效果弱化等缺陷，更利于保持審計工作的獨立性，擴大審計覆蓋面，強化審計工作力度。而且實行“監審合一”新模式，能夠使部門優勢、人力資源、信息資源等方面進一步優化配置，促進廉政工作力量有效整合。鑒于此，筆者所在審計部門緊緊圍繞“務實創新、加快轉型、以民為本、服務大局”的審計理念，通過前期大量的對所轄各鄉鎮內審工作開展情況進行調研、赴鄰省市先進內審單位學習考察，按照“規范—發展—提高”的總體思路，積極探索“監審合一”管理新模式。

（一）搭建“監審合一”機構基本框架

通過地方政府部門出臺《關于加強基層審計監督有關事項的通知》等文件，以文件形式對“監審合一”模式下鄉鎮內審機構的設立和職能定位加以明確。先是在區農村紀檢監察工作室增掛“農村監察審計室”牌子，作為監察部門和審計部門的聯合派駐機構，負責監督檢查各鄉鎮審計工作開展情況并進行業務指導和幫助；各鄉鎮監察室增掛“審計室”牌子，負責組織本鄉鎮內部審計工作的組織實施。經過幾年的摸索和發展，本著“精簡、務實、高效”的原則，決定各鄉鎮不再保留監察室和審計室牌子，而是統一成立監察審計室，履行監察和審計兩項職能，以放大監察審計在機構、職能、人員、業務上的資源整合優勢，提升監察審計聯動監督的實效。

（二）建立“監審合一”工作規范

統一的規章制度是鄉鎮內部審計工作制度化、規范化的保證。監察部門制定了《關于進一步加強‘監審合一工作的實施意見》，對鄉鎮監察審計目標任務、機構設置和人員配備、工作職責和工作要求等加以規范；審計部門制定了《內部審計工作指導意見》、《內部審計工作暫行規定》等文件，對鄉鎮監察審計的范圍、內容、權限、程序等加以明確；此外，還制定了《內部審計工作考核細則》并不斷完善，從機構設置和人員配置、計劃任務完成情況、審計項目質量、審計成果利用、其他工作等方面進行年度考核，旨在規范鄉鎮內部審計工作，提高內部審計工作的質量和水平。

（三）強化“監審合一”工作措施

建立區“監審合一”工作協調小組，負責全區監察審計工作重大問題和查辦基層腐敗案件的組織協調，研究部署、協調指導、督促檢查全區監察審計工作中的重大事項；定期召開例會，研究解決基層監察審計工作難題，從工作力量、執法權力、業務指導等方面加大支持和配合力度，實現上下聯動，協調推進；建立健全行為規范、工作程序、工作考核、安全保密等管理制度，完善各類業務臺賬資料，強化內部管理；健全完善學習培訓制度，不斷提高基層監察審計人員思想政治、職業道德、理論知識、業務水平等綜合素質。

三、鄉鎮內部審計實行“監審合一”效果更大化的建議

（一）齊抓共管，優勢互補，強化工作協調性

監察與審計，各有側重，各有所長，共同構筑了國家和社會經濟健康發展的防火墻。鄉鎮實現“監審合一”效果最大化，需要區級監察與審計兩個部門之間加強溝通、密切配合、相互協調。對鄉鎮監審機構的日常管理，應在各自職責范圍內加以指導；對聯合開展的項目，應明確主、次關系，便于指揮和運作。審計部門利用專業優勢，通過對鄉鎮經濟活動的監督，抓線索、查問題、提建議、促規范；監察部門充分利用審計結果，實現對基層領導干部經濟權力的制約和監督，共同促進地方經濟發展，維護政紀、財經紀律秩序，促進廉政建設健康發展，提高依法行政的效能。

（二）健全制度，形成合力，提高監審服務能力

一是以相應法律法規為依據，結合鄉鎮實際，制定一套切實可行、操作性強的規章制度，對鄉鎮監察審計的工作程序、重點、內容、范圍、文書格式、立卷歸檔、考核評比等進行統一，實現制度化、規范化，在嚴肅財經紀律、維護財經秩序、節省行政成本和行政開支、促進公信力的提高和反腐倡廉建設等方面形成合力；二是把監審工作的發展目標與新農村建設有機結合，擺正服務新農村建設與履行鄉鎮監察審計的關系，樹立以服務為主、寓服務于監督之中的工作理念，堅持“一審、二幫、三促進”相結合，明確監督是手段，服務是大局，促進發展才是根本目的。

（三）強化學習培訓，提高人員綜合素質

打造一支作風過硬、經得起考驗、高素質的監察審計隊伍，是提高監審質量降低監審風險的切實保證，而崗位培訓、后續教育、學習交流等則是保證監審人員具備上述綜合素質的關鍵措施。支持和鼓勵鄉鎮監審人員參加各類崗位資格考試，夯實理論基礎；定期組織財經法規、廉政教育、業務知識等培訓學習，赴先進地區、先進單位聆聽經驗介紹，進行現場交流觀摩，增強感性認識；結合工作實際，實行審訓結合，堅持崗前培訓、集中培訓、以審代訓等措施，及時解決具體工作中遇到的實際問題，豐富實踐經驗。

鄉鎮審計的模式是在實踐中不斷創新和發展的，而“監審合一”也只是一種嘗試和探索，無論采取何種模式，都必須合理、規范、有效，符合農村經濟和社會發展的要求，從而保障新農村建設的順利進行和集體經濟的健康發展。

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（作者單位：江蘇省常州市新北區審計局）