普通高中教育經費投入保障機制研究

徐創洲 儲誠煒

高中教育在整個國民教育體系中處于一個十分特殊的位置，它是義務教育與高等教育的銜接口，在整個教育結構中起著承上啟下的作用?；诮逃洕鷮W的觀察視角，從公共財政學分析路徑出發，高中階段的教育經費問題，一直是深刻影響高中教育發展的一個關鍵性問題，尤其是在義務教育和高等教育發展均處于歷史上較好態勢的情況下，探求高中教育處于尷尬發展境地的深層次原因，教育經費投入機制的確是一個極為重要的觀察視角。迫于國際慣例、歷史傳統、民眾需求、輿論壓力和政策剛性等因素，在基礎教育領域，義務教育也比普通高中教育更受政府重視，而在高等教育大眾化的趨勢里，政府對高等教育的投資熱情高于基礎教育。高中階段教育經費投入不足、籌措渠道單一、保障機制不健全等系列問題，已經成為制約高中教育發展的一個瓶頸問題。

一、 普通高中教育經費投入現狀

不可否認，隨著國家政策對教育支持力度的加大和國家財政實力的增強，各級政府加大了對普通高中的教育投入，教育經費實現了快速增長。按照基本的教育規律要求，一般來說，特定時間段內的教育投入應與在校生規模保持同步增長，這樣才能保證教育的可持續發展。如果考慮到教育質量要求、物價上漲等因素，則教育投入的增長應高于在校生規模的增長，才能保證教育教學的順利進行。2009年，我國普通高中教育經費總投入達到1779.4億元，比2000年增長2.9倍。各級政府預算內教育撥款的增速更快，2009年達到985.3億元，相比同期在校生規模，教育經費投入的增速明顯快于在校生規模的增長。與此同時，普通高中生均教育經費快速增加，普通高中生均預算內事業費用支出為3757.60元，比上年的3208.84元增長17.10%[1]。

但是，目前高中教育仍然存在經費總量投入不足、家庭和個人分擔比例偏高、學費負擔地區差異明顯和非政府資金投資規模偏小等現實問題。

1.經費投入總量不足

教育經費投入不足是個老生常談的問題，涉及到財政實力、政策偏斜、發展策略和操作程序等諸多方面。多年來，教育經費財政性支出占國民生產總值4%的目標，一直是教育界和社會各界努力追求的方向。而1991年世界公共教育經費支出占國民生產總值的比重平均為5.1%，發展中國家為4.1%，印度為3.5%，就連最不發達國家也有3.3%，更不用說發達國家的5.3%[2]。即便在有限的財政投入里，在各級各類教育“利益均沾”的份額劃分時，在與義務教育、高等教育和其他類型教育的利益博弈中，高中教育所占比例不大，經費總量與高中教育發展需求仍有很大差距。以2009年為例，我國普通高中預算內教育撥款為985.3億元，當年國家預算內教育撥款為12231億元，所占份額只有12.4%，而普通高校預算內教育撥款達2191億元，普通高中不及普通高校的一半[1]。

2.家庭和個人分擔教育經費的比例偏高

隸屬于基礎教育范疇的普通高中教育實行“在中央政府領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的體制，這種財政分擔主體過低的財政投入制度，在實踐中易受制于地方財力厚薄影響且無剛性制度約束，必然導致政府財政投入不足現象在一定程度上普遍存在。雖然同屬于基礎教育，但高中教育是非義務教育，從法理上說應該實行成本分擔的財政投入機制，這就導致了學生家庭和個人在教育經費分擔上的天然合理性。但是，教育成本加大、農民收入增長緩慢、收費制度不合理等諸多要素導致普通高中教育經費個人分擔比例過高，導致一系列家庭問題、社會問題和教育問題大量存在，卻是不爭的事實。據有關學者統計，以縣域城鎮為計算對象，扣除物價等因素，學費再加上在校生活費、交通費、資料費和補課費等，普通高中生一年的花費大概在5000～6000元左右[4]。而且，高中階段教育收費制度和教育費用支出占家庭開支比例不斷加大的事實直接影響到家庭對高中教育投資的信心，伴隨著高等教育就業難現狀的普遍存在，導致部分家庭在完成義務教育之后，就停止了對子女繼續接受高中教育的支持。

3.學費負擔的地區差異比較明顯

上?？茖W教育研究院的沈百福研究員按照京津滬、東部、中部和西部四個等級，對全國31個省、市、區普通高中的生均教育經費、生均學費及學費占教育經費比例、生均教育撥款、普通高中教育經費中政府撥款所占比例等數據進行分析。結果顯示：我國普通高中生均學費基本是發達地區高，欠發達地區低；普通高中教育成本個人分擔比例與城鄉居民的收入、支出沒有顯著的相關性；中部地區政府對普通高中教育經費分擔比例最低，導致了其普通高中經費總量中個人分擔比例最高，中部地區的農民家庭在高中學費方面負擔最重；財政投入力度與普通高中經費個人分擔比例是此消彼長的關系。而且，運用SPSS軟件，根據影響學費的回歸模型進行測算，得出山西、內蒙古、安徽、湖北、湖南幾地普通高中生均學費偏高，個人負擔過重[4]。

4.非政府資金的投資規模偏小

單純依靠政府投入進行普通高中教育辦學，顯然也是不現實的，而目前民間資金和外資囿于制度安排和政策約束，對投資高中教育的意愿也不強。資本天生具有逐利性，而高中教育投資具有資金回報周期長、風險大、平均收益率低等特點，更為重要的是對于投資高中教育與辦學盈利之間關系上的爭論，導致民間資本望而卻步，不愿投資，或者是僅僅停留在資本的試探階段，不愿意開展大規模資本投入和進行深度的教育開發。2000年左右，私人資本投資包括高中教育在內的基礎教育比較活躍，但這十幾年的實踐經歷證明，其辦學效果差強人意，資本的回收效益也與預期有不小的差距。利益誘致下的民間資本如何與高中教育的市場需求有機結合，仍是一個需要借力于體制改革和環境改善的系統性課題。

二、 普通高中經費投入問題的原因分析

普通高中發展受制于教育經費投入，既有深層次的體制性因素，也有政府財力不足的原因；既有國家政策層面上的管理漏洞因素，也有監管者認識上的誤區原因。

1.定性層面：高中教育的性質定位不夠明確

關于高中教育性質的爭論是與教育作為服務業態的產品屬性如何進行界定息息相關的。根據薩繆爾森給公共產品進行的特征界定，判定是否是公共產品，一般有兩個基本依據，即是否存在消費的非排他性和非競爭性。同時具有這兩個特征的產品，則為公共產品；完全不具有這兩個特征的產品，則為私人產品；具有消費上的部分競爭性及排他性的產品，也就是說，介于公共產品與私人產品之間的產品，則稱之為準公共產品[5]。按照這個標準，高中教育具有私人和社會兩方面的屬性，應該定位為“準公共產品”，一方面，普通高中教育具有排他性和競爭性，有私人產品的屬性，接受普通高中教育獲得的知識技能，可以增加受教育者的收益；另一方面，高中教育又具有公共產品的一些屬性，個人在接受高中教育后，素質得到提高，有利于整個社會的進步[6] 。長期以來，一直糾結于教育在市場經濟條件下的性質判斷和高中教育的特殊性討論，沒有形成統一的認識，導致在理論界和社會各界存在一些認識上的偏差，這也是責任主體出現缺位、錯位等現象的源頭性因素之一。

2.認識層面：高中教育的地位沒有引起重視

在整個教育體系中，高中教育處于承上啟下的紐帶位置，但與此同時，也導致部分人士把高中教育僅僅看成是“紐帶”，忽視了其作為一種教育層次的階段性特征和內在發展要求。義務教育涉及到千家萬戶，社會輿論關注度高，而且，基于重視基礎教育的慣性沿襲和政府對義務教育承擔根本責任的國際慣例，也由于地方教育行政主管部門受制于義務教育完成率的政績考核需要，所以不論在政策傾斜，還是資金投入上，義務教育均處于優先發展位置。1999年高校大擴招，掀開了中國高等教育大眾化發展的序幕，基于市場經濟發展對人才的需求、國民素質提升的內在需要和平衡市場與教育之間關系的諸多考量，政府投資高等教育的韌性和內驅力要遠遠強于包括義務教育在內的基礎教育。在沒有總量增加的前提下，既有的教育利益格局不能合理進行調整，這就導致在這十幾年的利益博弈過程中，在教育投資的份額分配中，高中教育一直處于被忽視和冷落的境地，“不上不下”、“不高不低”成為相當長一段時間內社會對高中教育的形容。

3.經濟層面：各級政府財力的確有限

改革開放三十幾年，各級政府財政實力有著大幅度增強，但總體來說，與教育和高中教育的內在發展需要相比較，有限的投資的確讓高中教育發展捉襟見肘。有關數據表明，2002～2007年，我國人均財政收入從1472元提高到3884元，財政收入大大改善，普通高中生均預算內教育經費與人均財政收入比值卻從2002年的1.16∶1，降到2007年的0.71∶1[7]。導致政府財政投入不足的一個重要因素的確是財力有限，而且，在“發展就是硬道理”的政績觀和GDP考核制度驅動下，政府投資經濟發展既有應有之義，也是理所當然。排除急功近利的畸形發展觀和唯政績論的情緒化評論，地方政府把有限財力用于經濟發展上，的確無可厚非，只是在處理經濟發展和教育發展以及各種類型教育發展的關系上有所偏失罷了。

4.體制層面：教育經費投入機制不健全

教育經費投入機制存在著政策設計和操作程序上的漏洞，具體表現為教育經費預算上的隨意性和經費劃撥使用時的貫徹不力，這與地方行政性因素干擾和人為力量的介入有很大關系。也就是說，在高中教育經費投入機制運轉中，經常存在無錢可用、移作他用、用不到位和利用效果極差等系列現象。

三、 構建普通高中教育經費投入保障機制的政策建議

為促進普通高中的可持續發展，有效解決普通高中教育經費投入的相關問題，政府需要履行教育投入責任，不斷加大經費投入力度；鼓勵民間投資和社會投資，構建多元化投資體系；擴大資助對象范圍，完善普通高中學生資助體系；加大教育轉移支付制度，平衡高中教育發展的地區差距。

1.政府需要履行教育投入責任，加大高中教育經費投入額度和力度

近年來，盡管各級政府加大了對普通高中的教育投入，但政府的主要責任并沒有得到充分體現。在下一步發展中，應該加大政府的投入責任，保證普通高中預算內教育撥款占總投入的比例達到50%以上。參照國外部分國家高中教育免費和廣東珠海等地12年基礎教育全部免費的做法，隨著經濟實力的逐步增強，可以考慮實行高中階段義務教育免費制度的推行，這是責任政府在教育擔當上最根本的要求。

2.鼓勵民間投資和社會投資，構建多元化投資體系

普通高中教育屬于基礎教育，是地方性準公共產品，具有極大的外部正效應，政府投資具有天然的正當性，這也是參考發達國家發展普通高中教育的有效做法得出的結論。目前，我國的普通高中教育屬于非義務教育的范疇，應該努力構建形成以政府財政投入為主，政府、居民和社會組織共同投資的多元化投資體制。鼓勵民間投資和社會投資，需要教育體制的創新、保障政策的完善和社會環境的改善，創設資本流動和投入的體制環境，空間廣闊，前景遠大。

3.擴大資助對象范圍，完善普通高中學生資助體系

雖然不少地區關于高中教育階段貧困學生的資助政策有不少的實踐探索，但國家政策層面把高中階段的資助政策依然排除在國家資助政策體系之外，國家制訂了義務教育、職業教育和高等教育等較為完善的資助政策，但在普通高中貧困家庭學生的資助政策上仍處于空白。在教育發展依托項目進行運轉的態勢中，高中教育在專項工程依托方面也處于空白狀態。義務教育國家設有寄宿制學校工程、危改工程、“普九”工程等，高等教育國家設有“985工程”、“211工程”等，而普通高中教育國家沒有一項支持事業發展的工程項目，無疑，在教育大發展格局中，也處于被動的弱勢地位。

4.加大教育轉移支付力度，平衡高中教育發展地區差距

區域間經濟水平與財政發展的不均衡是教育區域發展不平衡的根本原因，為縮小區域間教育發展的差別，促進教育公平，應加大中央和省級教育財政轉移支付力度，規范教育財政轉移支付制度，使地方政府有能力增加對普通高中的教育投入，縮小其與全國平均水平和經濟發達地區的差距，促進普通高中教育的均衡協調發展[8]。

參考文獻

[1] 教育部發展規劃司.中國教育統計年鑒（2010）.北京：人民教育出版社，2011.

[2] 國家教育發展中心.2000年中國教育綠皮書.北京：教育科學出版社，2001.

[3] 唐麗靜.從財政學角度分析我國普通高中教育.教育財會研究，2008（6）.

[4] 沈百福.我國普通高中學費的地區差異分析.當代教育論壇，2006（5）.

[5] Samuelson，Paul A.The Pure Theory of Public Expenditure.Review of Economics and Statistics.36（November），1954.

[6] 陳文嬌.高中教育成本分擔的理論與實證分析.江西教育科研，2007（7）.

[7] 沈百福.我國普通高中教育投入評價.上海教育科研，2009（1）.

[8] 李芙蓉.我國普通高中教育投入現狀分析.教育發展研究，2008（11）.