小產權房該不該合法化

蔡繼明

小產權房該不該合法化？國務院整治小產權房領導小組辦公室官員的回答當然是否定的，因為在他們看來，小產權房是“三違建筑”，即違法占地、違童建設、違規銷售。但真的是這樣嗎？

何為違法占地？

《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！彼^小產權房恰恰是指村民在農村集體土地上建設并向城市居民銷售的商品房。從這點來看，小產權房的確違反了中國的土地管理法。

但是我們首先要問，土地管理法上述規定符合《中華人民共和國憲法》嗎？中國憲法雖然規定城市的土地歸國家所有。農村的土地歸農民集體所有，但國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農民的土地，這就意味著諸如住宅建設等非公共利益用地不必通過政府征收而轉變為國有土地，從這點來看。農民在自己的土地上興建商品房并不違反中國憲法，倒是現行的土地管理法的上述規定不符合憲法的精神而應該修改。

當然，無論是城市國有土地還是農村集體土地的使用，都應符合國家的城鄉統一規劃和土地用途管制，那些占用耕地建設的小產權房的確違法了國家的耕地保護法，但據有關部門介紹，占用耕地建設的小產權房只占20%，而80%原本就是在農村集體建設用地上建設的小產權房似乎不存在非法占用耕地的嫌疑。問題在于，現行的土地管理法規定，農村集體建設用地只能用于建設農民自住的房子、公共設施和鄉鎮村辦企業。不得用于商品房等房地產開發。

這里我們要指出，土地管理法的上述規定有諸多不合理之處。

首先，農民個人或集體通過舊村改造、新村建設或提高容積率，可以節省出大量宅基地，如果禁止將其中至少一部分用于商品房開發，不僅不利于農村集體建設用地的集約和節約使用，而且也堵塞了新村建設的資金來源，因為很多新村建設和農民居住環境的改善都是以這些商品房的出租出售來彌補建設資金缺口的。

其次，國家在法律上之所以設置農村集體建設用地，除了前述為了滿足農民居住和公共設施的需要外，無非是想讓農民通過發展非農產業增加收入。既然農村集體建設用地可以用來建鄉鎮企業，如果鄉鎮企業破產倒閉或兼并重組，或經營狀況惡化，為什么不能允許通過房地產（包括小產權房）開發使農民增加更多的收入呢？

至于說小產權房沒有經過規劃部門批準，那恰恰是因為小產權房是建設在農村集體土地上的，政府有關部門是不可能批準的——而一旦由政府把相關的土地征收為國有，規劃自然就會被批準，當然，小產權房也就變成大產權房了。

由此可見，現行的土地管理法明顯存在著對農村集體土地所有權的歧視，相關條款必須修改。

何為違章建設？

從調查中了解，許多小產權房的建設在容積率、綠地、樓間距、消防等方面不符合國家建筑標準，存在著很多“握手樓”“擁抱樓”“親吻樓”。這固然屬于違章行為。但之所以長時間存在大量違章建筑，恐怕和政府監管不力或根本不作為直接相關。比如，深圳“國有土地”上之所以近50%的住房都是“違童建筑”，顯然在一定程度上是地方政府“報建不批、違建不究”造成的。

千百年來，農民世世代代在自己的土地上和村落里建造住宅，絕大多數都是中規中矩的，之所以出現如此多的“違章建造”，恰恰是在他們的建設行為不被官方認可而私搭濫建又無人追究的情況下發生的。如果法律承認農民擁有在集體建設用地上從事房地產開發（包括小產權房）的權利，并將小產權房的開發納入城鄉統一規劃，同時加大政府對土地用途管制的力度，上述大量的違童建筑自然就會建設。

何為違規銷售？

所謂“違規銷售”是指農民把集體土地上建設的商品房賣（或租）給了集體所有制以外的成員。從而違反了國務院三令五申禁止城鎮居民到農村買房或租地建房的規定。其實，筆者理解國務院之所以做出那些規定，主要是擔心城鎮居民到農村購房會助長非法占用耕地的行為，但保護耕地不能因噎廢食，禁止農村集體建設用地上的小產權房進入市場。特別是農民住房只允許賣給本集體土地所有制成員，禁止城鎮居民到農村買房或購買宅基地建房，這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也不利于城鄉融合與城鄉一體化的發展。

不僅如此，禁止城鎮居民到農村買房，也堵塞了農民增收的一條渠道，這不符合中共增加農民財產收入的惠農政策。

小產權房利大于弊、功大于過，應該合法化

小產權房的買賣，既是農民對城鄉二元土地產權的積極抵制，又是城市居民對城市住房價格居高不下的無奈選擇。

首先，建設小產權房的村鎮集體和村民都可以通過小產權房的建設在房地產市場的發展和城市化進程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進入市場流轉起來，創造了更大的收益。

其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。甚至許多公務員、領導干部和社會名流都購置了高檔小產權房（其中許多是大宅院和別墅），大大改善了住房條件。

再次，在政府保障性住房供給嚴重不足的情況下，對大量進城務工農民以及外地務工人員來說，小產權房實際上發揮了保障性房的作用，這無疑有助于加快中國的城市化進程。

當然，小產權房的存在無疑會減少了地方政府土地出讓金收入，但隨著小產權房進入市場，城市大產權房的價格會趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買得起或租得起，這就會減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財政支出，同時會降低農民工進城落戶的住房門檻，有助于提升真實的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。

總之，小產權房利大于弊、功大于過，應該使其合法化。

（文童來源于共識網，作者系清華大學政治經濟學研究中心主任、教授）