“五個用海”在區域建設用海規劃中的應用實踐
——以 《晉江市區域建設用海規劃》為例

姚鑫悅,黃發明,陳秋明,官寶聰,林 杰

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

“五個用海”在區域建設用海規劃中的應用實踐
——以 《晉江市區域建設用海規劃》為例

姚鑫悅,黃發明,陳秋明,官寶聰,林 杰

(國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005)

面對當前海洋經濟發展和海洋開發的熱潮,國家海洋局提出開發利用海洋資源必須堅持 “五個用海”的原則。區域建設用海,作為大規模、集中、連片式的開發海洋資源,更應切實貫徹落實 “五個用海”的理念。文章以 《晉江市圍頭灣區域建設用海規劃》為例,通過區域經濟發展的現狀,界定用海需求,科學確定用海范圍、面積、功能和分區,分別探討了規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海和依法用海在區域建設用海中的應用。

“五個用海”;區域建設用海;晉江;合理開發;海域資源

1 “五個用海”與區域建設用海規劃

國家海洋局局長劉賜貴在2011年12月召開的全國海洋工作會議中,提出了 “五個用海”的重要方針,并指出開發利用海洋資源,必須堅持 “五個用海”。“五個用海”,即規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海和依法用海[1]。

區域建設用海是指在同一圍填海形成的區域內建設多個建設項目的用海方式,用海面積一般不少于50 hm2。主要體現為大規模、集中、連片式開發的圍填海工程。與一般的建設項目不同,區域建設用海具有涉海空間范圍大、規劃實施時間長、綜合性、整體性、系統性和連續性等特點[2]。

“五個用海”的方針,致力于推動海洋經濟又好又快發展,實現合理開發利用海洋資源,同時有效保護海洋生態環境;對開展區域建設用海規劃工作,引導區域建設用海合理規劃,促進科學、有序使用海域以及實現海域資源的可持續發展具有重要意義。

本研究以 《晉江市圍頭灣區域建設用海規劃》為例,探討了 “五個用海”原則在區域建設用海規劃中的應用實踐。

2 晉江市社會經濟發展現狀與區域建設用海的必要性

2.1 晉江市社會經濟發展的優勢和不足

晉江市集閩南金三角經濟開放區、全國著名僑鄉、臺灣同胞主要祖籍地于一體,地緣優勢明顯。改革開放以來,晉江經濟一直保持著高速增長的發展態勢,經濟實力多年來名列全國百強縣第7名,逐步走出了一條依靠民營經濟和產業集聚形成產業集群,提升工業化、帶動城市化的路子,開創了獨具特色的 “晉江模式”,是全國聞名的 “品牌之都”。

隨著 《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》以及 《海峽西岸經濟區發展規劃》 (以下簡稱 《海西規劃》)的頒布,兩岸實現直接 “三通”,并簽署兩岸經濟合作框架協議,兩岸關系發展迎來了難得的歷史機遇。福建省人民政府制定了 《加快推進廈漳泉大都市區同城化工作方案》,構建祖國大陸對臺交往合作的平臺和門戶。晉江市位于泉州灣南翼,為 《海西規劃》的環泉州灣發展重點,迎來了良好的發展機遇。

與晉江市社會經濟發展突飛猛進相比,晉江市的人才、土地、勞動力等生產要素瓶頸趨緊,發展速度和發展空間矛盾日益顯現。目前,晉江市的人地矛盾十分突出,產業發展空間受限,甚至不斷有晉江品牌企業因用地不足而紛紛外遷,產業空心化現象嚴重,極大地制約了晉江市社會經濟和企業的可持續發展,使得向圍頭灣外拓展建設用地的需求日益緊迫。

晉江目前的產業結構仍然存在很多不合理現象:① 傳統產業方面,五大傳統產業仍然是支柱產業,以勞動密集型為主,自主創新力度不大,產品同質化現象嚴重,且存在產業空心化現象;② 新興產業方面,機械裝備業初見成效,但并未形成規模化經營;③ 高新技術產業發展滯后,高新技術企業數量仍然很少。

2.2 晉江市海洋產業發展需求與產業調整方向

晉江市產業結構調整方向:一是發展第三產業,改變二、三產業比例;二是第二產業內部效率和競爭力的提升。而要實現第二產業內部效率和競爭力的提升,一方面要發展新興行業,實現產業類型升級;另一方面要提升傳統產業的效率和競爭力,促使傳統產業轉型。

晉江市 “十二五”城市發展定位為:“海西現代產業基地、濱海園林體育城市”。根據 《晉江市城鎮體系規劃(2006—2020)》,圍頭灣區將成為晉江的海上門戶,是晉江建設中國體育名城的重要平臺。根據 《晉江市推動產業經濟轉型升級工作方案》,未來幾年,晉江市將致力于促進產業向創新驅動型,技術密集型,以研發設計和市場營銷兩端延伸為產業鏈重心,集約發展、精細管理,產品具有高技術含量、高附加值的方向轉變,帶動提升產業持續創新能力和核心競爭實力,構筑產業經濟發展新優勢,為晉江經濟繼續在全省保持走前列、實現新突破提供有力產業支撐。

2.3 晉江市圍頭灣區域建設用海的必要性及合理性

為把握推進晉江市新一輪發展的重大戰略機遇,發揮獨特的對臺優勢和綜合優勢,改善發展受土地資源制約的現狀,推動傳統產業結構的轉型升級,經過多方位的分析論證,晉江市人民政府在 《福建省灣外圍填海規劃》的基礎上,提出了晉江市圍頭灣區域建設用海規劃(以下簡稱 “本規劃”)。

本規劃將晉江市圍頭灣區域規劃為 “一心一軸三區”的結構,即以中部海洋生態為核心,以水域、綠地等開放空間組成的藍綠景觀軸,由西向東依次布置西部濱海綜合生產區、中部海洋公園生態區、東部濱海休閑生活區 (圖1)。

圖1 晉江市區域建設用海規劃用地結構

本規劃擬通過適度填海造地,打造ECFA產業對接試驗區、海洋公園生態區和晉江次中心城區,既依托ECFA協定、本地傳統產業,發展先進制造業,將工業由大變強,又發揮濱海優勢,把握港口開發建設的契機,打造港口物流、濱海休閑旅游等現代服務業,提升第三產業比重,發展 “現代產業”;本規劃區內擬設置港口物流加工區、傳統產業升級區、臺灣高新技術產業區以及科技研發等多種功能區,滿足晉江市產業轉移、升級和城市發展的需求。因此,本規劃的建設和用海是必要且合理的。

3 堅持 “五個用海”,合理開發利用晉江市圍頭灣海洋資源

3.1 堅持 “規劃用海”,統籌協調海洋空間開發格局

為進一步推動科學用海,規范海洋開發活動和秩序,鼓勵和引導投資者從海灣內轉向海灣外填海造地,保障加快海西建設需要的土地資源,科學有序做好填海造地工作,福建省人民政府于2010年5月出臺了 《福建省人民政府關于科學有序做好填海造地工作的若干意見》,鼓勵發揮福建省灣外海域自然區位優勢,選擇對海洋環境影響小、相鄰陸域基礎設施條件好的區域,優先規劃,鼓勵投資;隨后啟動了《福建省灣外圍填海規劃》的研究和編制工作,提出省內13個灣外圍填海的選址,本規劃所屬的 “廈門大嶝-圍頭灣部分”也被列入其中。晉江市根據 《福建省灣外圍填海規劃》和 《泉州市城市總體規劃(2008—2030)》,結合當地發展需求,啟動了圍頭灣區域建設用海規劃。規劃用海區位于 《海西規劃》空間布局中的“東部沿海臨港產業發展區”,擬建ECFA產業對接試驗區、海洋公園生態區和晉江次中心城區,是有效提高臺商投資環境的重要舉措,是銜接海峽兩岸經貿發展的現實需求,與 《海西規劃》相協調;圍頭灣區腹地的東石是泉州南翼新城和晉西組團的重要組成部分,英林、東石屬于晉南組團,其中金井為組團中心鎮,則規劃與《泉州市城市總體規劃(2008—2030)》相協調;同時,規劃用海符合 《福建省海洋環境保護規劃》(2011—2020)的指導思想和《福建省 “十二五”建設海峽西岸先進制造業基地專項規劃》中 “三灣引領、兩帶支撐、十區承載”的 “3210”海峽西岸先進制造業基地空間架構。因此,本規劃的功能定位符合晉江市城市發展定位和晉江市產業結構調整方向,規劃的空間布局是依托區域優勢、腹地特點及外部條件等分析得出,有利于推動傳統產業結構轉型、升級,延伸傳統產業價值鏈,推進海洋產業集聚,形成特色鮮明的濱海新城。即本用海規劃是在科學規劃的基礎上提出的,通過省域范圍內整體性、長遠性、戰略性的布局,體現了規劃先行。

“規劃用海”還體現在規劃對區域建設用海布置方案的優化上,包括兩個層面:軸線布置的優化、平面布置的優化。軸線布置上,最初,當地政府計劃以裁彎取直、順岸平推的方式,圍填東石鎮至圍頭角近50 km2海域。但填海應盡量延長人工岸線,增加親水面積,才能保護好海洋景觀和生態環境。圍頭灣用海項目上報后,專家通過海灣數模,將用海范圍調整為東石至塘東沙嘴,縮小填海面積10 km2余,但用海的效益更高了。隨后,規劃又針對調整后的方案,進行了兩個軸線方案的必選,最終選擇了圍填面積較小,對海洋生態環境、海洋資源以及灘涂濕地等海洋生態系統影響均較小的方案作為推薦的軸線布置方案。本規劃在明確外圍堤軸線布置的基礎上,結合區域用海需求,提出兩個總平面布置方案 (圖2)。通過工程可行性、功能布局合理性,土地集約利用度、道路系統完善性、城市安全性和規劃實施對海洋生態環境、海洋資源以及灘涂濕地等海洋生態系統影響等方面對兩個方案進行比較分析,最終推薦方案一,推薦方案體現了 “保護自然岸線、延長人工岸線、提升景觀效果” “離岸式”“人工島式”平面設計、 “在保護中開發、在開發中保護”等原則,功能定位合理,功能分區布局合理。

圖2 平面布置方案優化

本規劃的用地規模較大,根據 《晉江市2011年政府工作報告》和 《晉江市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》,推算晉江市“十二五”期間將需要的用地面積,以確定規劃的用地規模;規劃實施后將提供建設用地面積約34 km2,將較大程度上緩解晉江市城鎮建設用地緊張和產業集聚用地不足的矛盾;可提供一定的后備建設用地,供新興產業規模化、集群化發展。

因此,本規劃堅持 “規劃用海”,通過區域圍填海規劃和海域功能區劃,實行海域功能管制;以現有用地規劃以及國民經濟和社會發展規劃為指導,進行規模控制;做到了功能管制和規模控制雙管齊下,并在產業選擇上充分考慮了當地的要素稟賦,發揮區位、資源和環境優勢,以發展主導產業和建設產業鏈體系為目標,促進海域資源的有序利用和有效開發,充分發揮了規劃和區劃的統籌協調作用。

3.2 堅持“集約用海”,實現海域資源的合理配置

海域及岸線資源是有限和寶貴的,按照建設節約型社會的要求,海域及岸線的使用應當厲行節約[3]。本規劃選擇在自然條件適宜、區位優勢明顯的晉江市圍頭灣灣外海域,滿足區域發展需求的同時,對環境和生態影響也較小;且作為區域建設用海規劃,由晉江市人民政府統一組織實施,通過集中連片開發,對區域用海實行整體規劃、整體論證和整體實施管理,體現了集中適度規模開發的原則。本規劃結合區位特征、自然資源、生態環境、腹地經濟和產業規劃等,將規劃區分成不同的用海功能分區,并分別進行功能定位,采取區塊組團的形式開發建設,為區內產業的規模化集群化發展奠定了基礎,為產業提升提供了依托,通過強化園區載體對產業升級項目的承載保障和示范帶動作用,構筑產業升級支撐平臺;有利于推動各類要素向優勢企業集中、向行業龍頭企業集聚;結合片區南拓,臨海發展及兩岸經濟合作發展的深入,對接金井總體規劃和 “ECFA”服務業試驗基地,積極創造條件引導總部匯聚,發展總部經濟。

國家海洋局發布的 《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》(2008年37號文),提出圍填海應以保護自然岸線、延長人工岸線、提升景觀效果為基本原則,平面設計以人工島式、多突堤式和區塊組團為主要方式。從 “保護自然岸線,延長人工岸線”的角度來看,本規劃平面布置采用了離岸式和 “人工島”式的平面設計思路,以最大限度地減小對原有依托岸線開發活動的影響,保護原有岸線;規劃占用海岸線長度約19.5 km,可形成人工岸線約40 km,盡量少占或不占自然岸線,并延長了人工岸線長度。從 “提升景觀效果”的角度來看,《規劃》在填海區周邊留有豐富的水域空間,同時采用綠化帶、水帶 (水網)作為各功能區之間的隔離,增加了大量親水岸線,增加了岸線的曲折度,通過不同功能岸段的布置,形成曲折有致、結構明晰的用地布局,以無居民海島白嶼和現有入海河流水系為景觀帶,形成不同功能分區,有助于營造良好的人工水岸環境,形成獨特的濱海景資源,同時也提升了新形成土地的價值。

其次,本規劃是在 《福建省灣外圍填海規劃》的基礎上提出,嚴格執行了圍填海計劃管理制度;且從海域利用效率、岸線利用效率、水域比率、開發退讓距離及平均投資強度等區域建設用海規劃指標考慮,符合適度從緊、節約集約利用海域資源的原則,可滿足一段時期當地經濟發展的用地需求。

再次,本規劃擬在實施階段加強監督管理,對引進項目進行嚴格控制,以大、中型企業為主,小型企業為輔,選擇污染小、效益高的企業入園。同時,參照 《產業結構調整指導目錄(2011年本)》,禁止所有限制類和淘汰類的項目入園;鼓勵類產業中,高能耗高污染的項目也應限制入園。目前,規劃區內已落實入駐建設項目58個,總用地面積約20.36 km2,總投資金額約517億,包括九牧王(福建)服飾發展有限公司、香港金保利能源 (國際)有限公司等大型企業。總之,加強對入園企業的篩選,嚴格控制過剩產能項目的用海供給,限制落后的用海方式,杜絕高耗能、高污染、低水平重復建設的項目用海入園,是晉江市圍頭灣區域打造濱海新城,實現經濟和環境雙贏的前提。

因此,本規劃堅持 “集約用海”原則,以加快轉變海洋經濟發展方式為目標,處理好保障發展與保護資源的關系,優化用海布局,調整用海結構,改變用海方式,實行集中適度規模開發,提高單位岸線和用海面積的投資強度,實現了海域資源的合理配置。

3.3 堅持“生態用海”,維護海洋生態平衡和海域可持續利用

規劃在平面布置上堅持堅持 “三生統一”和 “在保護中開發、在開發中保護”的原則,根據海域資源的綜合價值、再生能力和海洋環境的承載能力等自然稟賦,以及海域使用現狀、區域社會經濟發展的用海需求等社會特性,開發利用海洋自然資源。

規劃區及其周邊海域分布有較多島礁,其中,區內澎鞍擔礁、五嶼礁是干出礁,張塔屬于明礁,內白嶼屬于無居民海島。規劃在設計過程中已經考慮了對無居民海島的保護,對內白嶼、張塔嶼和五嶼礁進行充分保留,在其周邊形成保護海域,減少對島嶼等自然環境產生破壞,無居民海島周邊的保護海域可作為規劃區形成之后的蓄洪水域,并提升區域景觀效果。

本規劃最初的方案為東石鎮至圍頭角連線范圍內海域,專家對區域建設用海規劃審查時,考慮到圍頭角附近海域的塘東沙咀這一特殊地貌,要求將塘東沙咀納入規劃范圍,并在規劃的同時加以保護。為此,規劃依據專家審查意見及時進行調整,將塘東沙咀周邊陸域和海域布置為濱海濕地公園區,對規劃區內的塘東沙咀進行保留,在其北側泥灘種植紅樹林,保護和美化該區海岸與海洋景觀,構建 “海水—河流—濕地—綠地—沙灘”復合生態系統,同時保留了規劃區西側的白沙頭沙灘,以保護濱海沙灘旅游資源,并提升其景觀價值。

本規劃屬于大規模圍填海工程,規劃實施將大大減少所在海域的納潮量,以至影響到整個海域的環境容量,為此,在規劃實施的同時考慮開展安海灣清淤整治工作,以增強區域的水動力條件,部分增加該海域的納潮量和環境容量,減緩由于大規模的圍填海造成的圍頭灣納潮量和環境容量損失。

可以看出,本規劃在設計及實施過程中,最大限度地減少對海岸自然岸線、海域功能和海洋生態環境造成的損害,以實現科學利用岸線和近岸海域資源,堅持在開發中保護,在保護中開發,科學處理好開發利用與保護的關系,實現可持續開發利用,實現生產、生活、生態的統一協調。

3.4 堅持 “科技用海”,促進海洋經濟發展方式的轉變

晉江市有關部門委托相關單位開展了規劃用海區的巖土工程勘察、水文泥沙調查、水深地形測量、海洋環境現狀、海洋生態現狀、養殖現狀調查、波浪推算、填海造地工程可行性研究報告、物理模型試驗、數學模型試驗等專項調查或專題研究,為規劃提供了科學基礎,并根據物模和數模的結果,對規劃方案層層比選,最終確定了對資源、環境影響均較小的方案作為推薦方案。

規劃根據上述海洋基礎調查工作的結果,結合當地海域環境特征、資源優勢、社會發展現狀以及當地實際的經濟發展需求,對規劃區進行合理的功能分區和產業布局,規劃既依托ECFA協定,以及本土龍頭企業嫁接引進中國百強企業、臺資企業,投資大項目、好項目的良好契機,發展先進制造業,提升產業發展層次,推動傳統支柱產業的高端化發展,圍繞培育新興產業,改造落后產業,促進晉江制造向晉江創造跨越提升,將工業由大變強;又發揮濱海優勢,把握港口開發建設的契機,打造港口物流、濱海休閑旅游等現代服務業,提升第三產業比重,發展 “現代產業”。通過 “科技用海”,推動傳統產業轉型升級、加快培育做大新興產業,促進海洋經濟發展方式的轉變,使海洋開發利用的規模、強度與海洋資源環境承載力相適應。

因此,本規劃是在綜合分析晉江市圍頭灣的自然環境、生態環境、自然資源、社會經濟狀況的基礎上,合理界定了區域海洋產業的發展需求,科學確定了規劃用海的范圍及面積、平面布局和功能分區。并在此基礎上對規劃用海方案進行了優化,在規劃的全過程中都體現了科技用海的原則。

3.5 堅持“依法用海”,嚴格執行用海審批程序

依法用海,就是要切實遵守國家關于區域建設用海的相關政策,嚴格執行用海審批手續,做到有法必依;就是要切實維護各類用海者的合法權益。

國家海洋局2006年4月下發了 《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》,出臺了編制區域建設用海總體規劃的一系列指導性意見,試圖通過對區域建設用海的總體規劃管理,實現區域內建設項目的合理布局,確保科學開發和有效利用海域資源。2009年年底,國家發展改革委員會、國家海洋局按照國務院領導批示精神,聯合下發了 《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》,確定從2010年開始,將圍填海正式納入國民經濟和社會發展的年度計劃,對圍填海年度總量計劃管理。2011年4月,國家海洋局制定的 《區域用海規劃編制技術要求》開始執行,規定了區域建設用海總體規劃報告編寫大綱和技術要求。區域建設用海規劃的編制,本身就是對區域建設用海實行總體規劃管理,符合 《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》的要求;本規劃是在 《福建省灣外圍填海規劃》的基礎上提出,嚴格執行了圍填海計劃管理制度;規劃依據 《區域用海規劃編制技術要求》進行編制;因此,本規劃與國家關于區域建設用海相關政策的要求相符合。

依法用海即要求依法執行用海規劃的申請、審查、審批程序,并依法開展海域使用論證等用海前期工作,為用海項目的審批提供科學基礎和依據。2010年9月,福建省海洋與漁業廳在福州市主持召開 《晉江市圍頭灣生態城區域建設用海規劃》審查會,通過了規劃審查;并上報國家海洋局;2012年6月,國家海洋局對晉江市區域建設用海規劃進行了批復,原則同意該規劃,并明確了首期實施方案的填海控制規模。可以看出,本規劃在用海審批程序上符合 《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》的相關要求,做到了依法用海。

考慮到各類海域開發利用活動,都可能涉及一個或多個利益相關者,依法用海,還要切實落實對各涉及的各利益相關者的協調補償。本規劃編制完成后,依照 《海洋聽證辦法》等有關規定,就該規劃組織進行聽證,認真研究吸取了聽證會上反映的各項意見,并提出對聽證會意見的處理辦法及理由;在論證前期,晉江市人民政府已根據相關法律法規,頒布了《晉江市圍頭灣填海造地工程海域使用補償實施方案》,制定了退養區內灘涂養殖、淺海養殖,包括永久性建筑、簡易搭蓋以及沙場等固定設施的補償標準。論證審查前已基本完成與養殖戶的補償協議簽訂工作,并著手研究制訂方案,拓寬轉產轉業,對失業漁民進行勞動力轉移培訓;制訂了征地拆遷安置補償工作實施方案,分別與規劃區內的東石鎮、英林鎮和金井鎮簽訂了 《晉江市圍頭灣填海造地工程海域使用補償市鎮實施協議》;并于2011年9月召開協調會,就本規劃區內海域征用后,漁船靠泊及漁船碼頭建設等相關問題達成一致意見,同意對漁船停靠碼頭進行整合建設:擴建石菌漁港和湖尾漁港,以供東石鎮、英林鎮和金井鎮的漁船停靠;也完成了與其他各利益相關者的賠償協議或達成協調意向。

4 結束語

區域建設用海,作為大規模、集中連片式的開發海洋資源的一種方式,更應切實貫徹落實 “五個用海”的理念。合理開發利用海洋資源,就要在區域建設用海規劃的全過程中,始終堅持 “五個用海”,以有效保護海洋生態環境、實現海域資源的合理配置、提高海域資源利用效率、統籌協調行業用海、優化海洋開發空間布局,促進沿海地區經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。

[1] 劉賜貴.開發利用海洋資源必須堅持“五個用海”[N].人民日報,2011-09-28(11).

[2] 王平,趙明利,謝健.區域建設用海規劃工作的幾點體會[J].海洋開發與管理,2009,26(5):11-15.

[3] 趙澤斌.建立科學的海域使用管理新機制推動海洋經濟可持續發展[J].海洋開發與管理,2005,22 (6).