海島災害及其防災減災策略*

陳 鵬，蔡曉瓊，廖連招

（1．國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005；2．國家海島規劃與保護研究中心 廈門 361005）

海島災害及其防災減災策略*

陳 鵬1，2，蔡曉瓊1，2，廖連招1，2

（1．國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005；2．國家海島規劃與保護研究中心 廈門 361005）

中國沿海地區一向是海洋災害最嚴重的地帶，海島更是一個災害頻發的典型的生態脆弱帶。隨著海洋經濟的飛速發展，海島作為特殊的海洋資源和環境的復合區域，成為海洋開發的重要依托。為了保障我國海島地區的經濟社會可持續發展和人民的生命財產安全，海島防災減災工作變得尤為重要。文章根據2000年以來中國海洋災害統計資料，對影響我國海島地區的災害特征做了類比分析，并對海島防災減災存在的問題進行了系統的探討，在此基礎上提出了海島防災減災策略與保障措施。

海島；災害特征；減災策略

中國沿海地區一向是海洋災害最嚴重的地帶，同時也是世界上最嚴重的災害帶之一［1］。海島作為海洋生態系統的重要組成部分，是全球變化和陸海各種動力作用最迅速最敏感的界面之一，更是一個災害頻發的典型的生態脆弱帶［2］。近年來，全球變化和經濟全球化、特別是中國東部沿海地區的經濟高速發展與快速城鎮化，已經使我國海洋災害的風險特征發生了明顯的改變。隨著海洋經濟的快速發展，海島作為特殊的海洋資源和環境的復合區域，是海洋開發的重要依托。為了保障我國海島地區的經濟可持續發展和人民的生命財產安全，海島防災減災工作變得尤為重要。

1 海島災害特征

1.1 災害種類多，發生頻繁

海島地區的災害種類多。根據主要的致災因子，海島地區的主要災害可以分為氣象災害、地質災害、海洋災害、生態災害等一級類型，又包括20多種二級類型［3］。各種海島災害中以海洋災害為主要影響類型。海島處于海陸相互作用的動力敏感地帶，災害種類多，表現為不同時空尺度。由于全球變暖和全球氣候異常，也導致海島地區的各類災害發生的頻次和強度大大增加，從時間和空間分布上看，海島地區每年都有災、無處不有災。

1.2 災害損失嚴重且呈增長態勢

進入21世紀以來，我國海島面臨更為嚴重的災害形式，主要災害呈不斷上升趨勢，強臺風、大暴雨、大風暴潮、海冰等巨災風險增多，各類災害給海島地區的國民經濟和人民生命財產造成嚴重損失。

目前我國還沒有關于海島災害的統計數據和資料，本節中所采用的數據資料來源于國家海洋局編纂的 《中國海洋災害公報》（2000—2010）資料［4］以及相關文獻，通過我國海洋災害的資料與數據進行類比分析。自20世紀80年代末以來，中國近海海域及海岸帶區域的海洋災害損失年均增長迅速，是各種自然災害造成經濟損失中增長最快的。2000年以來海洋災害的災次數據顯示 （圖1），中國海洋災害發生的次數總體呈上升趨勢。其中，上升最為明顯的是赤潮災害，其次則是海浪災害，風暴潮災害略有上升。從直接經濟損失來看 （圖2），在各種海洋災害造成的損失中，以風暴潮災害造成的直接經濟損失所占比重最大；死亡 （含失蹤）人數主要因風暴潮和海浪災害造成，但從2006年以后呈現明顯下降趨勢 （圖3）。

1.3 災害鏈現象突出

在海島眾多的災害鏈中，熱帶氣旋災害鏈（熱帶氣旋—巨浪—風暴潮—暴雨—滑坡—泥石流等）、暴雨災害鏈 （暴雨—滑坡—泥石流—水土流失等）、干旱災害鏈 （干旱—作物失收—病蟲—土地退化等）、地震災害鏈 （地震—火災—滑坡—水災—海嘯—疾病等）、寒潮災害鏈 （寒潮－凍害－海冰－寒潮大浪）是常見的災害鏈。災害鏈的危害性表現為：① 災害鏈輻射作用和社會沖擊波效應增強，群發性災害趨于嚴重，對社會造成巨大的危害；② 自然災害系統與資源、環境問題互為因果，相互誘發，成為社會經濟發展的嚴重障礙。

1.4 災害地域差異顯著

按照海洋災害空間分布特點，東海區域海洋災害最嚴重，風暴潮、海浪及赤潮災害所占比例均超過3個海洋災害區域總數的一半；渤、黃海區域災害種類比較齊全，除在其他兩海區也占一定比例的風暴潮、海浪及赤潮外，還有其獨有的海冰災害和溫帶風暴潮災害；南海區域遼闊，海洋災害主要分布在南海的北、中部海區，南部海域海區災害較少。統計數據表明：海洋災害損失最嚴重的省份是廣東、浙江和福建，其次是山東、江蘇和海南。

1.5 海島生態災害發展趨勢加快

近10年以來，我國沿岸海域赤潮頻發、危害嚴重，影響范圍也不斷擴大，東海海域為我國赤潮的高發區，中國東部幾乎所有的海灣都受到赤潮不同程度的影響。另外，由于近年來海上各類生產活動的增加，以及海上安全被忽視而使得海洋溢油事件呈上升趨勢。這些生態災害給沿海海島經濟造成了重大的經濟損失。

圖1 2000—2010年中國主要海洋災害頻次變化

圖2 2000年以來中國主要海洋災害直接經濟損失

圖3 2000年以來中國主要海洋災害造成的死亡人數

2 海島防災減災存在的問題

海島地理環境獨特，相對孤立地散布于海上，交通不便，基礎設施共享性差。與陸地相比，其土地資源、森林資源有限，淡水資源嚴重短缺，生態系統十分脆弱。這些不利因素導致海島發生災害時受災危害程度大。海島是自然災害較為嚴重的區域，但是，目前我國在海島災害的基礎調查研究、監測技術、預報警報、應急體系和重大災害的危急處理機制、減災服務等方面，仍然處于落后甚至空白局面，海島防災減災需要進一步加強［5－6］。我國海島防災減災工作存在以下問題。

2.1 管理體制和應急救援系統有待完善

海島防災減災是典型的社會行為，以人為本的科學發展觀要求全社會通力合作，從而最大限度地減輕災害的影響。但長期計劃經濟體制下造成的部門分割，使海島防災減災現行管理體制缺乏全方位、快速有效的工作機制，協調機制不夠完善。目前，海島地區應急指揮系統普遍沒有建立，缺少工作經費等問題比較突出。災害險情和災情報告渠道不夠暢通、應急反應不夠快，災害救援裝備比較落后；救災物資儲備制度需要進一步完善，關鍵防治技術相對落后，災害應急救援能力亟待提高。

2.2 基礎設施建設薄弱，災害綜合監測能力不強

由于客觀因素的制約，海島地區各項基礎設施建設滯后，醫療衛生條件、水、電、道路較差，經濟相對落后。相對于經濟發達的大城市來說，海島地區就是 “東部的西部”。作為一個經濟欠發達的地區，各種海島災害造成的損失又會加重這種落后的局面。海島防災減災基礎設施建設有待加強，一些災害多發地區的避災場所建設滯后，城鎮災害設防水平有待進一步提高，農村居民住房防災抗災標準普遍較低。

我國尚未建立較完善、廣覆蓋的海島災害監測預警預報系統。海島地區災害監測系統的現代化建設水平仍十分薄弱，綜合監測能力仍不能滿足提高災害預報準確性與時效性的需要。海島災害監視監測設備短缺落后，自動化程度低；監測技術、手段有待發展；海島災害監測站點稀缺，分布不甚合理；監測數據實時傳輸能力需進一步增強。這些都與海島地區多災的現狀不相適應，與現今信息時代的要求也不相適應，在一定程度上制約了海島防災減災工作的深入開展。

2.3 防災減災科技支撐能力不足，災害風險評估空白

海島防災減災的科技整體水平不高，科技研發支撐能力不足，專業人才匱乏。應急平臺、信息管理、資源管理、裝備配置、能力評估和災情評估等缺乏標準規范。尚未建立有效的海島減災科技支撐體系，海島災害的基礎理論研究落后，對海島災害發生機理和規律的認知水平不高；缺乏海島災害學與經濟學、社會學等相關學科的交叉領域的探討；科研工作者參與海島減災領域科學研究的程度不夠。

目前我國的海島災害區劃和災害風險評估尚屬空白。海島地區各種災害的評估標準還沒有完全建立，災害評估的技術手段還很有限，災害評估所依賴的監測技術方法還比較欠缺，災害的危險性評估、災害過程監測評估及災后綜合評估等許多方面還沒有建立多行業、多部門協調評估的工作機制，這種狀況不同程度地影響了政府的科學決策、減災預案的制定和防災減災效果。

2.4 防災減災宣傳教育需進一步加強

加強防災減災宣傳教育是提高民眾防災減災意識和技能的有效途徑，是防災減災系統工程中的一項重要內容，也是綜合防災減災的應對措施之一。由于歷史、政治、經濟、文化意識等多方面的原因，海島的災害文化建設存在許多 “滯后”現象，海島居民減災意識薄弱，將減災簡單視同于救災和賑災的片面觀念仍然不同程度地存在。災害教育措施不得力，防災減災的基本知識宣傳不足，海島居民對于災害的警覺性差，缺乏避災訓練，群眾缺乏自救、救護的防災意識和能力，是我國海島防災減災工作中存在的一個普遍問題。應該樹立居安思危、常備不懈的思想觀念，開展全民普及宣傳教育，提高防災意識和群眾的自護能力，保護廣大群眾的生命財產安全。

3 海島防災減災策略

3.1 加強海島災害風險評估和信息管理能力建設

全面調查我國重點海區海島各類災害風險和減災能力，查明主要的災害風險隱患，基本摸清我國海島減災能力底數，建立完善海島災害風險隱患數據庫，為增強海島防災減災能力提供依據。評估海島各類災害風險，編制省級（1∶25萬）及海島災害高風險區域（1∶10萬）風險圖。

完善災情統計標準，建立我國海島災害災情統計體系，建成國家、省 （自治區）、市、縣四級災情上報系統，健全災情信息快報、核報工作機制。建立相關部門的災害信息溝通、會商、通報制度。充分利用各有關部門的基礎地理信息、經濟社會專題信息和災害信息，建設海島災害信息共享及發布平臺，加強對災害信息的分析、處理和應用。

3.2 加強海島災害綜合防范能力建設

加強海島防災減災基礎設施建設，實施海島防風、防浪、防潮工程，重點加強避風港、漁港、防波堤、海堤、護岸等設施建設；加快沿海防護林體系建設，在海島地區基本建成生態功能穩定、防災減災效果顯著的生態防護林體系，以抵御海島地區重大自然災害，切實維護海島地區生態安全；加強海島城鎮排澇設施建設，重點做好城區防洪和排澇工程建設，提高抗洪減災能力；防治海島山洪和地質災害，以巡查、監控和避險為重點，做好防范工作。

統籌做好海島地區農業和農村減災，工業和城市減災以及重點地區的防災減災專項規劃編制與減災工程規劃，全面提高海島災害綜合防范能力。

3.3 加強海島災害監測預警預報能力建設

完善海島與陸地聯網的災害監測預警、預報系統，加強海上救援體系建設。減災工作應貫徹 “以防為主、防抗救相結合”的方針，有必要建立海島災害的監測、情報、預報、預警和防御信息網絡系統，以增強對災害的快速反應及科學決策能力，提高減災實效。一是加強監測體系建設。實行固定監測和流動監測相結合、傳統監測與現代監測相結合、專業監測與群眾監測相結合，對海島災害實施全方位、多角度、立體式監測。二是加強預報體系建設。建立完善的災害預報服務系統，面向社會公眾開展短時、短期、中期連續滾動災害預報。三是加強預警體系建設。各地要廣泛采用廣播、電視、互聯網、電話傳真、報紙雜志、高音喇叭、手機群呼、鳴鑼示警等有效形式，將重大災害性天氣、地質災害、防洪防汛等信息以最快的速度發送到公眾。

3.4 建立健全海島災害應急指揮救援機制

加強海島災害應急救援指揮體系建設，建立健全統一指揮、分級管理、反應靈敏、協調有序、運轉高效的管理體制和運行機制。加強中央和地方救災物資儲備網絡建設。加強減災救災裝備建設。加強海島減災救災工作隊伍和軍隊、武警、公安消防部隊等骨干救援隊伍及專業救援隊伍建設。建立完善社會動員機制，充分發揮群眾團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和公民在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、恢復重建、災后心理支持等方面的作用；制訂減災志愿服務的指導意見，全面提高減災志愿者的減災知識和技能，促進減災志愿者隊伍的發展壯大。

3.5 加強海島防災抗災科技能力建設

自然災害是一項綜合性、應用性很強的科學，它需要多學科、多部門的合作。加強各類自然災害特點、成因的研究，以及長、中、短期預測。同時也要加強海島災害綜合研究，對災害的成因、預防、救災、災后建設和各類災害之間的相互關系，以及規律性等全面研究，力求找出減輕災害的綜合對策，最大限度地減少災害帶來的損失。

依靠科技，發揮科技在海島防災減災工作中的巨大作用，高起點、高效率、高水平地推動海島防災減災體系建設。一是增加科技投入，提高防災減災體系建設中的科技含量。二是加強對外交流，引進和吸收國外先進的科技手段和科技設備，提高防災減災工程建設的水平，特別是在洪水預警體系、中尺度災害性天氣預警體系、防震減災體系建設中，要吸收國外先進技術、先進經驗，提高科技含量。三要加強防災減災重大技術的攻關，對重大科技攻關項目要發揮科研優勢，協同作戰，聯合攻關，力爭在關鍵項目上取得重大突破，加速科技成果的轉化應用。

3.6 加強海島防災減災規劃體系與技術標準規范建設

沿海省、自治區、直轄市各級政府應將海島防災減災規劃工作作為推進沿海社會經濟發展的一件大事，列入政府重要議事日程，納入國民經濟發展規劃。編制海島綜合減災應急預案，制訂適合中國國情的海島防災、抗災、救災應急計劃和措施，指導政府有關部門、廠礦企業及居民在災難發生后及時做出正確的應急反應，協調各方行動，減輕災害損失。重點開展海島災害監測、預報、預防技術、災害應急處理方法和程序、救災措施等領域標準與技術規范的制定，為我國海島防災減災工作提供標準化技術方法，為應急預案的正確實施提供科學依據，提高海島災害處理效率和水平，為我國海島經濟建設提供安全保障。

3.7 加強減災科普宣傳教育能力建設

強化各級政府的防災減災責任意識，建立政府部門、新聞媒體和社會團體協作開展減災宣傳教育合作機制。依托國家減災科普教育支撐網絡平臺，鼓勵群眾參加減災專業技術交互式遠程教育，培訓減災知識。結合海島災害特點，編制減災科普讀物、掛圖和音像制品，推廣先進減災經驗，宣傳成功減災案例，面向公眾宣傳減災知識。將減災知識納入中小學教育內容，開展減災的普及教育和專業教育，建成減災科普教育基地。開展面向減災工作者的教育培訓，提高減災隊伍的整體素質。

加強海島災害及防災減災知識的宣傳和普及教育，進一步增強廣大人民群眾的防災減災意識，提高緊急避險和自救互救的能力，由被動防災轉變為主動減災。開展多層次專業化教育，進一步增強防災減災管理人員大局意識和責任意識，切實提高海島防災減災的工作業務水平。結合各海島地區災情實際情況，通過廣播、電視、科普活動、預警演習等，廣泛深入地進行宣傳教育，使干部和群眾都明白，自覺采取各種防災措施，避免在經濟和社會發展過程中不自覺地加重災情的盲目性。

4 保障措施

4.1 建立健全防災減災管理機制

完善海島防災減災工作的管理體制和運行機制，組建國家級的全國海島防災減災管理中心，加強全國海島防災減災工作的協調聯動，建立全國海島防災減災管理中心與國務院各災害歸口管理成員單位、地方政府及相關部門和單位的協調機制，建立健全動員社會力量參與減災的制度和機制。加強海島災害應急體系建設，制訂和完善海島災害應急預案，并將其納入國民經濟和社會發展計劃。

4.2 加強防災減災制度化建設

逐步建立以防災減災有關法律法規為主體，由行政法規、地方性法規、地方政府規章、部門規章、規范性文件及各類技術標準、規范和規程組成的法律法規體系。逐步實現海島災害預報、預警、應急、救援、評估、投入的規范化與法制化，提高依法減災的水平。建立健全防災減災工作行政執法責任制，加強執法監督和檢查，使防災減災工作進一步規范化、制度化和法治化。

4.3 拓寬資金來源渠道，加大減災投入力度

堅持多渠道、多層次、多方位籌集建設資金，積極開拓其他投資渠道，爭取社會各方面對防災減災事業的投入和支持。逐步建立起以政府投入為主、社會投入為輔的投資機制。建立省 （自治區）、市、縣三級防災減災投入保障體系，將防災減災事業投入納入同級政府財政預算，并設立防災減災政府基金，專戶存儲，專款專用。鼓勵和引導企業、社會團體、個人等社會資金對防災減災事業的支持與投入。積極探索市場經濟條件下災害保險機制建設，鼓勵企業、個人參加災害保險，提高社會對災害的承受能力，逐步建立起政府主導、社會各方共同參與的海島災害救助和恢復重建的多元化補償機制。大力實施科技防災減災戰略，重視科技投入，加強學科交叉融合的災害科學技術研究，充分發揮科學技術在減災中的作用。

［1］ 科技部國家計委國家經貿委災害綜合研究組．災害、社會、減災、發展：中國百年自然災害態勢與21世紀減災策略分析［M］．北京：氣象出版社，2000．

［2］ 牛文元．生態環境脆弱帶（ECOTONE）的基礎判定［J］．生態學報，1989，9（2）：97－105．

［3］ 葉濤，郭衛平，史培軍．1990年以來中國海洋災害系統風險特征分析及其綜合風險管理［J］．自然災害學報，2005，4（6）：65－70．

［4］ 國家海洋局．中國海洋災害公報（2000－2010年）［EB／OL］．［2013－09－10］．http：／／www．coi．gov．cn／hygb．

［5］ 國家海洋局．中國海洋21世紀議程［M］．北京：海洋出版社，1996．

［6］ 高慶華，聶高眾，張業成，等．中國減災需求與綜合減災：國家綜合減災“十一五”規劃相關重大問題研究［M］．北京：氣象出版社，2007．

海洋公益性行業科研專項經費項目 （200905004－3）；國家海洋局第三海洋研究所基本科研業務費項目 （海三科2011029）．