論城市道路擁擠收費探析

張 嵐

（北京工大福田交通工程咨詢有限公司，北京 100124）

0 引言

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人們收入的提高，對汽車的消費需求也在不斷增加，這使我們面臨兩方面的問題。一方面，我們面臨日益擁擠的城市交通；另一方面，我們面臨不斷增長的交通需求。城市交通的供求矛盾及由此引發(fā)的交通擁擠問題，已成為我國城市化進程中迫切需要解決的難題之一。目前解決交通擁擠的方法可分為兩大類：一是交通供給管理，即通過增加道路供給來滿足日益增長的交通需求；二是交通需求管理，即在道路給定的條件下，采用其他辦法來解決。其中，道路擁擠收費就是一種較為有效的交通需求管理手段。城市道路擁擠收費理論多年以來一直是經(jīng)濟學(xué)家與交通工程專家學(xué)者的研究熱點。早在20世紀20年代Pigou［1］和Knight［2］就提出了擁擠定價的基本思想和原理，后來經(jīng)過不斷的發(fā)展，日趨完善。

1 國外城市擁擠收費的成功實踐

交通擁擠是世界大多數(shù)城市發(fā)展中面臨的普遍問題，一些城市曾嘗試實施擁擠收費，但在進行過程中由于各種原因而沒有付諸于實踐。真正意義上在城市道路范圍大規(guī)模成功實施擁擠收費的只有倫敦、新加坡和斯德哥爾摩。

1.1 倫敦擁擠收費的實踐

2003年倫敦擁擠收費初始區(qū)域面積21km2，邊界由內(nèi)環(huán)路圍成，覆蓋倫敦市中心區(qū)并涵蓋中心區(qū)的政治、法律、金融、商業(yè)和娛樂等設(shè)施，收費時間為周一至周五的7:00～18:30［3］。2007年2月，收費區(qū)域向西面擴展到40km2，收費時間調(diào)整為7:00-18:00，公共節(jié)假日及圣誕節(jié)到新年的三個工作日除外。

擁擠收費對象主要是私人機動車。收費金額最初為5英鎊/車次天，2005年7月后提高到8英鎊/車次天。收費一次在1d時間內(nèi)有效。如果按周、按月、按年提前付費可以獲得適當?shù)恼劭郏疃酁?5%。一些專用車輛無須交費即可通過，如正在執(zhí)行任務(wù)的緊急救援車輛、醫(yī)療器械及特殊藥品的運輸車、出租車、政府機構(gòu)的專用車、公共汽車等；殘疾人專用車，頻繁就醫(yī)的病人及危重病人乘坐的汽車也可免費通過。為照顧收費區(qū)域內(nèi)部居民的利益，區(qū)域內(nèi)市民可以享受90%的減免政策。

倫敦擁擠費用支付方式靈活多樣，可以從零售商店或便利店、自動售貨機、報攤、加油站等地購買，或采用電話、郵寄、登陸網(wǎng)站以及利用移動電話發(fā)短信等多種方式支付，也可一次性付清。2006年6月19日起，進入收費區(qū)域的車輛可以在次日零點之前繳納費用，繳納金額為10英鎊/車次·天；超過次日凌晨仍未繳納通行費用的車輛將會被處以100英鎊的罰款；在收費區(qū)域內(nèi)停車且不繳納費用者將受到50英鎊的罰款，并要求在14天之內(nèi)付清；如果28天后仍不繳納費用，罰款升至150英鎊。

倫敦擁擠收費實行期間定期發(fā)布的監(jiān)測報告表明，擁擠收費的實施效果非常明顯，達到了預(yù)期目的：有效緩解了交通擁堵；控制了市中心區(qū)的交通需求；優(yōu)化了交通結(jié)構(gòu)；提高了交通安全水平；改善了市中心區(qū)的空氣質(zhì)量和城市綜合交通服務(wù)體系。

1.2 新加坡?lián)頂D收費的實踐

1975年6月，新加坡開始在725hm2的城市中心商業(yè)區(qū)實行區(qū)域通行證系統(tǒng)（ALS）。具體做法是劃定覆蓋中心商業(yè)區(qū)的最擁擠區(qū)域作為交通控制區(qū)，在其邊界上設(shè)定27個車輛入口處，在早晚高峰期針對成員不足4人的車輛實施收費，出入該區(qū)域的上述車輛需要出示紙質(zhì)憑證［4］。

區(qū)域通行證實施以后，在控制時間、收費水平和收費車輛種類方面做了幾次變動。隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，新加坡從1998年5月開始實施動態(tài)電子收費系統(tǒng)（ERP）。與區(qū)域通行證方案相比，ERP更公平、方便、可靠。系統(tǒng)根據(jù)不同時間段采用不同收費標準，每3個月進行一次微調(diào)，高速公路的時速在45～65mph內(nèi)，城市主干道時速在20～30mph內(nèi)，費用不進行調(diào)整；如果高于或低于這個速度，收費標準就上下浮動，范圍在0.5新元以內(nèi)。同時周一至周五早上8:30～9:00是車輛進入中心商業(yè)區(qū)最多的時段，因此收費也最高，一輛小汽車要繳納3元新幣；而在車流量較少的12:00～12:30，每車次只要繳0.5元新幣，實現(xiàn)了一定程度上的動態(tài)收費。由于車輛每次進入控制區(qū)都會對擁擠產(chǎn)生影響，采用計次收費更能影響車輛的出行行為，準確反映出行的外部不經(jīng)濟，而ERP最大的優(yōu)點就是計次收費，鑒于此，新加坡政府在1998年8月把ERP系統(tǒng)擴充到整個中心商業(yè)區(qū)、高速公路和交通擁擠的區(qū)域。

新加坡?lián)頂D收費目的單一，就是為了控制交通擁擠現(xiàn)象，同時輔以高達130%的牌照稅進一步限制小汽車的保有，削弱了擁擠收費政策的負面影響，增強了擁擠收費實施的效果。調(diào)查結(jié)果表明，擁擠收費政策效果顯著：交通需求得以有效控制；運行效率顯著提升；交通結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，出行方式向公共交通轉(zhuǎn)移。

1.3 斯德哥爾摩擁擠收費的實踐

2006年9月，斯德哥爾摩市民公決批準了收取交通擁堵費的提議，并于當年試行了7個月。試行期間，斯德哥爾摩市中心交通流量減少了20%，空氣質(zhì)量明顯改善。2007年6月20日，斯德哥爾摩市議會正式批準了這一措施并于8月1日正式實施，對白天進入市中心的駕駛者收取擁堵費，具體金額根據(jù)不同時段確定。

斯德哥爾摩擁擠收費系統(tǒng)通過銀行自動收取，十分便利。收費時間是工作日的6:30-18:30，凡進城或出城的汽車每小時須支付10-20瑞典克朗的擁堵費，依據(jù)上下班高峰情況，采取遞增或遞減的方式：上午7:00-9:00為最高標準時段，每小時20瑞典克朗；之后逐漸遞減，收費標準基本為每小時10克朗或者15克朗；至下午15:30開始按每小時遞增5克朗標準執(zhí)行，17:30-18:30恢復(fù)到20克朗的最高標準，但每天最多不超過60瑞典克朗。自行車、緊急車輛、特定商用車包括公務(wù)用車等不在征收對象范圍內(nèi)［5］。

與倫敦和新加坡相同，斯德哥爾摩的擁擠收費系統(tǒng)也使城市交通與環(huán)境得到較大改善：交通擁堵有所緩解、環(huán)境有所改善、公共交通出行比率增大，市民出行觀念逐漸轉(zhuǎn)變。

國外城市擁擠收費政策的成功實施給了我們很多啟示：首先，擁擠收費在技術(shù)上已經(jīng)完全可以滿足要求；其次，擁擠收費能夠有效緩解城市交通擁堵，但效果依賴于宏觀經(jīng)濟與社會環(huán)境，需要完善的交通管理法規(guī)和信用體系作為支持，并且通達、快捷的公交網(wǎng)路與服務(wù)體系也必不可少；第三，擁擠收費從提出、論證到實施，有很多系統(tǒng)性、綜合性的工作要做，必須考慮民意和社會經(jīng)濟條件，政府推出擁擠收費政策須慎之又慎。

2 我國實行道路擁擠收費可行性分析

對于城市交通，擁擠收費的實施目標具有兩方面含義。一方面，擁擠收費能夠促進交通結(jié)構(gòu)與城市規(guī)劃、城市交通發(fā)展相適應(yīng)。雖然城市交通發(fā)展受各種主客觀因素的制約，但最為直接的因素是路網(wǎng)結(jié)構(gòu)與交通結(jié)構(gòu)，擁擠收費的目標就是通過對交通結(jié)構(gòu)的影響，促進其向有利于城市規(guī)劃實現(xiàn)以及城市交通可持續(xù)發(fā)展的方向前進。另一方面，擁擠收費能夠促進城市交通發(fā)展與城市可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)。任何城市發(fā)展都受其人口、資源和環(huán)境的約束，城市交通發(fā)展不僅要滿足目前居民生產(chǎn)生活對交通服務(wù)的客觀需求，還要在滿足未來各層次交通需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市交通與資源環(huán)境的和諧發(fā)展，緩解城市交通擁擠、改善城市生態(tài)環(huán)境和居民生活環(huán)境質(zhì)量。

對于城市交通的用戶，擁擠收費目標是為了給用戶提供高效、公平、多層次的交通服務(wù)。高效指在一定的交通供給條件下，控制交通需求總量，削減不合理的交通需求，通過對擁擠區(qū)域或擁擠路段征收一定的擁擠費用，使得交通需求在時間和空間上再分配，實現(xiàn)交通供給與交通需求在一定時間內(nèi)的平衡，保證城市交通系統(tǒng)有效運行，讓客貨出行迅速、安全地到達目的地。公平是指通過擁擠收費，使各種交通方式的用戶出行成本在一定程度上反映其真實的邊際成本，抑制個體化機動化的出行方式，并以各種形式鼓勵大眾化的公共交通出行。多層次是指交通方式的差別性。擁擠收費雖然具有一定的時間空間約束，但是它對各層次的交通方式都有顯著的影響。城市道路擁擠收費的目標就是實現(xiàn)各層次交通方式的銜接［6］。

我國大城市已經(jīng)進入擁擠時代，交通擁擠問題已經(jīng)成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的主要障礙之一，解決交通擁堵問題勢在必行。目前，在我國實施道路擁擠收費的可行性已經(jīng)具備，具體如下。

2.1 擁擠收費的技術(shù)可行性

信息技術(shù)的飛速發(fā)展使城市道路擁擠全自動收費有了技術(shù)保障。從技術(shù)發(fā)展的趨勢來看，擁擠收費可以采用以下三種技術(shù)模式。

一種是基于車輛身份識別的技術(shù)模式。這種模式是通過激光標簽、基于DSRC的射頻微波、紅外標簽（工作方式與射頻微波方式類似）識別車輛身份，實現(xiàn)收費交易的數(shù)據(jù)通訊，其中基于DSRC技術(shù)的ETC系統(tǒng)以其成熟的技術(shù)、相對低廉的價格成為城市道路擁擠收費主流技術(shù)之一。

一種是車牌識別技術(shù)模式。目前車牌識別技術(shù)主要是通過圖像識別技術(shù)實現(xiàn)。

還有一種技術(shù)模式是基于GPS（全球定位系統(tǒng)）、VPS（車輛定位系統(tǒng)）和GSM（基于蜂窩移動通信技術(shù)的全球移動系統(tǒng)）技術(shù)結(jié)合的電子收費技術(shù)，這種技術(shù)在系統(tǒng)功能上顯現(xiàn)一定的優(yōu)勢，但是由于成本與穩(wěn)定性等方面的原因限制了其產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持

經(jīng)過多年來大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國大城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)與管理水平都實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為道路擁擠收費提供強了有力的設(shè)施支持。

2.3 社會環(huán)境的保障

新加坡、倫敦擁擠收費系統(tǒng)的成功實施，使得我國一些城市也開始重視擁擠收費并將其納入了城市交通發(fā)展戰(zhàn)略。雖然目前還沒有城市實行擁擠收費，但是國外的實踐已經(jīng)證明，這是一項可以有效地在短期內(nèi)將私人小汽車交通方式轉(zhuǎn)移到公共交通上的政策體系。

2004年，上海啟動了“交通擁擠收費可行性研究”，提出了上海市擁擠收費的實施方案。2005年新一輪《上海市城市交通白皮書》近期政策實施要點中明確提出：對中心城擁擠道路或擁擠橋隧實施道路收費，控制進入擁擠區(qū)域的交通流量，均衡越江通道和射線通道的流量分布。

《深圳市整體交通規(guī)劃（2005）》提出：研究中心城區(qū)等擁擠區(qū)域道路收費，在中心城區(qū)等擁擠區(qū)域建設(shè)不停車道路電子收費系統(tǒng)，根據(jù)道路的擁擠程度決定收費的范圍和費率，調(diào)節(jié)車流量的空間和時間分布，改善擁擠區(qū)域的交通狀況。

《北京交通發(fā)展綱要（2004-2020）》提出：針對城區(qū)不同地區(qū)的資源條件、不同出行時段的交通特性和不同目的的出行需求，將對小汽車實行分時分區(qū)彈性管理；必要時在交通特別擁擠區(qū)域有選擇地實施通行收費制度。

2009年7月下旬，《廣州市城市交通改善實施方案》歷時三年規(guī)劃，終于獲得全國專家評審?fù)ㄟ^。目前這項方案正在抓緊形成最終報告，一旦被廣州市政府批準，廣州將成為全國第一個收取道路擁擠費的城市。

蘇州、杭州等城市也相繼提出了實施擁擠收費的設(shè)想，并在相關(guān)規(guī)劃和戰(zhàn)略制定過程中開展論證研究。

3 結(jié)語

交通擁擠問題已經(jīng)成為制約我國城市可持續(xù)發(fā)展的主要障礙之一。實施擁擠收費是被城市交通管理部門和經(jīng)濟學(xué)家普遍看好的一項城市交通調(diào)控手段，同時也是交通需求管理的重要內(nèi)容。但城市道路擁擠收費問題涉及交通工程、運輸經(jīng)濟、決策博弈等多個研究領(lǐng)域，實施擁擠收費措施的新加坡、倫敦在前期研究與論證工作中都投入了巨大的人力、物力與財力，從概念的提出到方案的制定、論證前后都經(jīng)歷了幾十年的時間。因此，我國實施道路擁擠收費也將是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

［1］Pigou A C.Wealth and Welfare［M］.London:Mac-Milla, 1920.

［2］F.H.Knight.Some fallacies in the interpretation of social cost［J］.Quarterly Journal of Economics, 1924,38（4）：582-606.

［3］劉鈞.解決大城市交通問題的又一良方——評析倫敦實施道路擁擠收費［J］.上海綜合經(jīng)濟，2002，（5）：47-49.

［4］李斌，黃海軍.新加坡道路收費系統(tǒng)的實踐和經(jīng)驗［J］.公路交通科技，2000，（6）：64-67.

［5］Maria B?rjesson1, Jonas Eliasson1, Muriel B.Hugsson1, et al.The Stockholm Congestion Charges—5 Years on Effects, Acceptability and Lessons Learnt［J］.Transport Policy, 2012, 20（1）：1-12.

［6］陳來榮.道路擁擠收費研究［D］.北京：北京工業(yè)大學(xué)，2006.