河北省高速公路養護管理體系探析

高建國

（河北省高速公路管理局，河北 石家莊 050031）

1 研究背景

高速公路作為河北省公路網的重要組成部分，在資源集約、促進地方經濟社會發展等多方面具有顯著優勢。近年來，河北省公路建設事業飛速發展，有力的支撐了河北省經濟社會的快速增長。至2011年底，全省高速公路達到4755km，預計到2015年，高速公路通車里程將突破7000 km。隨著通車里程的不斷增長，高速公路的養護管理問題備受關注，進行高速公路管理體系研究具有特別重要的意義。合理、科學的開展高速公路現代化管理體系研究，對維護高速公路建設項目的可持續健康發展具有重要的理論指導意義。

2 國外高速公路管理模式現狀

通過對日本、法國、英國等國家的高速公路養護管理體制進行分析，不難發現：這些國家的高速公路路網己經形成，高速公路建設任務減輕，養護管理成了高速公路管理的主要內容，國家統籌制定了養護管理體制；高速公路所有權與經營權分離，高速公路的特許經營為養護的社會化奠定了基礎；高速公路養護的標準、法規、條例、保險制度日趨完善，使高速公路養護管理有法可依，有章可循，風險承擔有保障；養護市場競爭機制完備；養護企業成熟，具有獨立法人資格的專業養護公司、工程咨詢隊伍眾多，且具有政府部門審定的資質，具有機械化養護施工的能力。

這些國家的養護管理體制具備了如下特點：

a）政府主管部門主要負責高速公路養護標準、法規的制定，承包商資質的審查以及對承包商的監督管理和法律訴訟；

b）養護工作的機械化、專業化、社會化程度高；

c）養護管理部門的管理職能突出；

d）養護工作市場化率較高，競爭機制較成熟。

3 國內高速公路養護管理模式現狀[1]

隨著我國高速公路的迅猛發展，受投資主體不同、建設方式迥異等影響，養護管理體制也不盡相同，主要體現在以下幾個方面：

a）行政事業型 在省級成立高速公路管理局，統一管理全省高速公路，每條高速公路成立一個管理處承擔具體的管理、養護任務；

b）企業化管理方式 在省級成立高速公路管理集團，每條路又成立公司或分公司，各高速公路公司或分公司設養護部門或養護工區，擁有自己的養護設備和養護人員，負責本路的養護維修工作；

c）事、企結合的管理方式在高速公路管理局、高速公路集團同時存在，一套人馬，兩塊牌子，養護管理單位既要執行行政管理職能，又要負責實施養護生產；

d）一路一公司管理模式 公司為項目法人，對該路的建設資金籌集、工程建設、運營管理全過程負責。

4 河北省高速公路養護管理體制現狀

自2003年以來，河北省交通廳大力推行了“三個多元化”。一個是業主多元化，除省廳三個項目法人承擔業主外，鼓勵地方各市承擔業主，目前新建項目中，有35%左右的項目屬于地方承擔業主；二是投資主體多元化，除省廳三個項目法人作為投資主體及設區市政府在省廳的支持下逐步形成投資主體外，國營、民營企業也開始進入了高速公路建設投資領域，如保滄高速；三是籌資方式多元化，如轉讓部分路段收費權、服務區經營權提前轉讓、發行短期債券等。尤其是2011年以來，河北省高速公路管理局合作移交的一些地市高速公路，采用服務區經營權提前轉讓、發行短期債券等方式融資，較為普遍。

2009年初，為了適應高速公路快速發展和網絡化需要，經省政府批準，原高速公路三家法人（高管局、項目辦、道路開發中心）和引資辦四家單位整合，組建了河北省高速公路管理局（集團）。主要負責省管高速公路建設、投融資、養護、通行費征收、服務設施管理、科技研發及智能交通建設、路政管理等工作。截至目前，高管局共轄運營省管高速公路16條，合資合作6條，在建14條，計劃開工和處于前期工作階段7條。

高管局所屬管理處（公司）根據養護工程的分類，對不同的養護工程采取不同的管理方式。高速公路的大中修工程采用公開招標制度，養護科（工程部）負責養護項目的招標、項目實施過程中的監督、檢查、支付及交工驗收等工作。日常養護工作則不盡相同，有的實施對外承包制度，一般由外包的養護公司具體實施，養護科（工程部）只負責合同簽訂、質量檢查、計量支付等工作，需要的人力、物力較少，缺點是處置突發事件的能力較差；另一種方式是養護工區負責日常的養護工作，優點是處置突發事件能力較強，缺點是需要大量的人力、物力支持。

5 河北省高速公路現狀管理模式分析

養護管理體制是指養護管理機構設置、管理層級結構、人員配置和一系列管理規則、秩序及規范所構成的制度體系。河北省高速公路管理體制是在普通公路基礎上發展過來的，因而具有一些計劃經濟的色彩，具有一定的局限性。目前，各管理處（公司）仍采用事業型的管理體制，養護工作實行統一管理、統一規劃、分級負責、分類實施。這種管理模式能很好協調各方面關系，保障養護作業的有序進行，但不能很好的適應高速公路管理市場化的要求。主要表現在以下幾個方面。

5.1 管養分離的體制改革不夠徹底

管養分離的模式內涵即養護工作的管理、監督職能和工程施工徹底分開，養護施工部門、養護工區成為獨立核算或具有獨立法人主體的施工企業。而現行的“管養分離”模式中，養護科（工程部）和養護工區是基層的養護單位，在行政上仍隸屬于各管理處（公司），生產靠計劃安排，經費按人頭劃撥，設備靠上級調配。某些高速公路雖然組建了養護公司，但是公司仍由高速公路管理機構主管，不具備獨立法人資格，養護工作仍按上級指令計劃完成，企業自身缺乏自主權，造成養護管理部門既是裁判員，又是運動員，缺乏競爭，效益不高，難以適應市場經濟體制的要求，養護水平得不到提高。

5.2 養護市場不完善

近幾年，河北省根據自身特點逐漸開放養護市場，高速公路的大、中修項目、專項工程均采用招投標制度，但在實施過程中存在養護市場化進程緩慢、招標文件不統一、無序競爭等因素，往往達不到預期效果。

5.3 養護體系不夠健全，很難實現“預防性養護”[2]

高速公路養護在很大程度上屬于被動養護，主要表現在疲于應付各種病害，缺乏運營過程中的病害預測以及養護決策和養護規劃，只有變被動養護為預防養護，才能延長道路的使用壽命，降低養護成本。

6 河北省高速公路現狀管理模式探索

針對河北省高速公路養護工作的現狀，各級高速公路管理部門在養護人員、養護設備、養護資質、養護體制管理等方面做了大量有益的嘗試和探索。

6.1 提高養護人員專業技術水平

隨著省管高速公路通車里程的增長，運營年限的增加，一些路面、橋梁的病害逐年增加，尤其是橋梁病害的出現，嚴重影響行車安全。為此，各管理處（公司）加大了對道橋類專業人員的引進力度，充實到養護工區一線；加強了對專業人員的培訓，提高專業人員的技術素質；提高專業人員待遇，各管理處（公司）采取崗位工資的方法，增加橋梁工程師的工資待遇。

6.2 推行養護作業機械化

養護機械化是高速公路養護走向專業化、社會化的重要條件。由于高速公路的特殊性，可以成立養護設備租賃公司，集中大中型養護設備，向不同的養護公司提供有償服務，提高設備利用率和養護機械化程度。

6.3 加強施工單位養護資質管理

為培養養護市場的有序競爭，保證更多有生產資質的養護單位參與到養護項目招標工作中，省交通運輸廳積極鼓勵符合條件的施工單位進行養護資質的申請工作。同時，為有效監督取得養護資質的企業，交通運輸廳規定，對養護公司的人員、機械、業績等方面定期進行年檢工作，對不符合養護資質申請條件的企業進行除名或降級處理。

6.4 規范養護工程管理制度

為規范管理，省高速公路管理管理局計劃和養護部門聯合制定了《局屬高速公路養護工程招標文件范本》，并以紅頭文件的形式下發各管理處（公司）執行。各管理處（公司）上報招標文件時，局計劃和養護部門首先對招標文件進行商務條款和技術條款進行審核，符合要求后再上報上級有關部門備案。

局屬各管理處（公司）根據各條高速公路的現狀，并參考交通行業招投標管理規定，分別制定了養護工程招標管理規定。一般日常類養護工程由各路所轄養護工區獨立完成，養護資金按照年初報計劃、年底報總結的形式，由各管理處（公司）列支；50萬元以上的單項工程和30萬元以上的咨詢合同，采取公開招標的方式選擇中標人；50萬元以下的單項工程和30萬元以下的咨詢合同，采取邀請招標的方式選擇中標人[3]。這樣既有利于應急事件的處置，還能保證招到專業的養護隊伍進行施工。

養護工程實施期間，各管理處（公司）成立專門的管理部門負責項目的實施，并通過招標的方式選擇監理單位，形成一套“施工單位自檢、社會監理、政府監督”的質量保證制度。

6.5 科學決策養護工程方案

隨著高科技路面、橋梁檢測儀器的發展，數據采集系統的不斷完善，計算機水平的不斷提高，路面、橋梁養護決策將逐漸普及專家決策系統，即采用計算機對大量的監測數據進行綜合評價與分析處理，提供養護方案和養護費用等，供養護管理人員決策，提高養護管理的科學化和自動化。

[1]劉婷，關宏信.高速公路養護管理新模式應用探討[J].中外公路，2011，（1）：272-276.

[2]陳傳德.高速公路養護管理[M].北京：人民交通出版社，2005.

[3]中華人民共和國交通運輸部.公路工程標準施工招標文件[M].北京：人民交通出版社，2009.