澳門特區(qū)免費(fèi)幼兒教育政策研究

[摘要]澳門特區(qū)自2007-2008學(xué)年開始實(shí)施15年免費(fèi)教育，即9年義務(wù)教育、3年高中教育和3年學(xué)前教育免費(fèi)。研究者運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查及訪談法，對(duì)澳門特區(qū)免費(fèi)幼兒教育政策進(jìn)行研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）免費(fèi)幼兒教育政策只適用于6家公辦幼兒園和42家加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園。（2）7家未加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園需繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)和選擇性服務(wù)費(fèi)，但可獲政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)。家長很滿意這一政策，并表示愿意繼續(xù)送孩子上收費(fèi)的私立幼兒園。（3）受訪園（校）長、家長及教師對(duì)澳門的免費(fèi)幼兒教育政策都很滿意，教師特別滿意政府推出的幼兒園教師津貼。（4）免費(fèi)幼兒教育政策對(duì)私立園所的影響有所不同：有些私立園所為了生存而選擇加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，有些私立園所則為了校政自主而選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)。客觀上，高收費(fèi)門檻令不同階層家庭的幼兒自然分流。

[關(guān)鍵詞]澳門特區(qū)；幼兒教育；15年免費(fèi)教育；分流

[中圖分類號(hào)]G617[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-4604（2013）10-0005-05

為適應(yīng)澳門社會(huì)發(fā)展的需要，澳門特區(qū)教育當(dāng)局在2006年12月頒布了《非高等教育綱要法》（以下簡(jiǎn)稱《綱要法》），提出要全面落實(shí)15年免費(fèi)非高等教育，將3年幼兒園、6年小學(xué)、3年初中和3年高中教育納入免費(fèi)教育范圍。澳門由此成為整個(gè)大中華區(qū)首個(gè)推行15年免費(fèi)教育的地區(qū)。受澳門免費(fèi)教育政策影響，香港特區(qū)政府于2013年5月成立了免費(fèi)幼兒園教育研究委員會(huì)，研究如何將香港現(xiàn)有的12年免費(fèi)教育進(jìn)一步延長至15年的問題。為了解澳門的免費(fèi)幼兒教育政策具體情況，我們做了如下研究。

一、研究方法

為全面了解澳門免費(fèi)幼兒教育政策的真實(shí)情況，本研究綜合采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法和訪談法。

（一）網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法

研究者于2013年6月通過Google設(shè)于中國香港特別行政區(qū)的中文搜索引擎（www.google.com.hk），以繁體字“澳門”“15年免費(fèi)教育”為關(guān)鍵詞，對(duì)全球中文繁簡(jiǎn)體字網(wǎng)頁進(jìn)行搜索。研究者對(duì)排在前18位的有效新聞網(wǎng)頁及其相關(guān)鏈接進(jìn)行分析，其余網(wǎng)頁和鏈接忽略不計(jì)。其中，9篇出自中國內(nèi)地的人民網(wǎng)、新華網(wǎng)和中央電視臺(tái)等新聞媒體，3篇出自香港報(bào)紙，2篇出自澳門報(bào)紙，1篇出自中國國務(wù)院港澳辦，2篇出自香港立法會(huì)，1篇出自澳門政府。由此可見，澳門的15年免費(fèi)教育政策在中國內(nèi)地及香港受到廣泛關(guān)注。

為了和上述新聞報(bào)道進(jìn)行對(duì)比分析，研究者還對(duì)澳門教育事務(wù)主管部門——澳門教育及青年局（以下簡(jiǎn)稱“教青局”）的官方網(wǎng)頁（www.dsei.gov.mo）進(jìn)行重點(diǎn)搜索，一共下載了《15年免費(fèi)教育簡(jiǎn)介》《澳門幼兒、小學(xué)教育及中學(xué)教育一覽表》《2012-2013年學(xué)校學(xué)費(fèi)及補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)一覽表》《2012-2013年學(xué)校選擇性服務(wù)費(fèi)一覽表》《2012-2013年學(xué)校代收項(xiàng)目一覽表》等5份官方文件。如果新聞報(bào)道與官方文件有出入，則以澳門政府的官方文件為準(zhǔn)。

（二）訪談法

為詳細(xì)了解免費(fèi)幼兒教育政策對(duì)不同幼兒園及幼兒園教師和家長的影響，研究者于2013年6月在兩所澳門私立幼兒園進(jìn)行了訪談研究。其中一所是加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“入網(wǎng)”）的非營利私立幼兒園（以下簡(jiǎn)稱“甲園”），共有三個(gè)年齡段幼兒約120名，和附屬的小學(xué)共用一幢三層樓的校舍，幼兒與小學(xué)生一起上學(xué)、放學(xué)，小學(xué)校長統(tǒng)管幼兒園和小學(xué)，幼兒園的具體事務(wù)則由一名副校長主要負(fù)責(zé)。另一所是未加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“未入網(wǎng)”）的非營利私立幼兒園（以下簡(jiǎn)稱“乙園”），共有三個(gè)年齡段21個(gè)班，幼兒總數(shù)約600名。乙園雖然也是附設(shè)在小學(xué)的，但1999年經(jīng)政府安排重建后，獨(dú)立使用一幢七層樓的校舍。因?yàn)槭莻鹘y(tǒng)名校，沒有生源壓力，所以乙園選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)。

訪談大綱由研究團(tuán)隊(duì)預(yù)先擬訂，并由研究者根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)被訪者的答案靈活調(diào)整、補(bǔ)充。研究者在乙園隨機(jī)抽取每個(gè)年齡班一名教師進(jìn)行訪談，每人30分鐘，乙園園長因事未能接受訪談。對(duì)規(guī)模較小的甲園，研究者訪談了分管幼兒園的副校長和一名小班教師，各30分鐘。獲被訪者同意后，訪談全程錄音，并進(jìn)行文字轉(zhuǎn)錄和分析。

研究者還在乙園三個(gè)年齡班各抽取一名家長進(jìn)行訪談，在甲園則是抽取了小、中班各一名家長進(jìn)行訪談。對(duì)家長的訪談同樣也是全程錄音，并進(jìn)行文字轉(zhuǎn)錄和分析。

二、研究結(jié)果

（一）澳門的幼兒教育體制

澳門曾經(jīng)是葡萄牙的殖民地，其特殊的歷史背景令其成為中西（歐）文化交流、碰撞和融合的中心，其教育體制也頗為獨(dú)特。作為基礎(chǔ)教育組成部分的幼兒教育，同樣也是種類繁多，如中文幼兒園、葡文幼兒園、英文幼兒園、中葡幼兒園等，且大多是中小學(xué)的附屬幼兒園并沿用中小學(xué)的校名。1999年澳門回歸祖國之后，中文幼兒園在澳門越開越多，且大多數(shù)都是私立幼兒園。

澳門的學(xué)前教育分為托兒所和幼兒園兩個(gè)階段。托兒所招收年齡為3個(gè)月至3歲的嬰幼兒。帶有一定的福利性質(zhì)，由社會(huì)工作局管理。3歲以后的幼兒入讀幼兒園。幼兒園的教育性更加明顯，由教青局管理。幼兒園的學(xué)制為三年，新人園的幼兒必須在當(dāng)年12月31日之前滿3歲。入園幼兒必須具有澳門居民身份證或有效留澳的身份證明文件。

澳門的幼兒園分公辦和私立兩類，其中私立幼兒園占多數(shù)，公辦幼兒園不足10%。私立幼教機(jī)構(gòu)（包括營利和非營利）主要由私人、社團(tuán)或教會(huì)開辦。非營利幼教機(jī)構(gòu)必須在年度財(cái)務(wù)報(bào)告中說明其收入是如何運(yùn)用于機(jī)構(gòu)運(yùn)作的，據(jù)此可得到政府的津貼。可見，澳門的幼兒教育主要是由民間力量承擔(dān)的，但政府通過相關(guān)制度加以監(jiān)管和資助。

《綱要法》將澳門的教育機(jī)構(gòu)劃分為“正規(guī)教育”（formal education）和“持續(xù)教育”兩類。“正規(guī)教育”包括三年學(xué)制的幼兒教育（原為小學(xué)預(yù)備班）、六年學(xué)制的小學(xué)教育、三年學(xué)制的初中教育以及三年學(xué)制的高中教育（高中教育原為兩年或三年學(xué)制），共15年。實(shí)行這種為期15年的學(xué)制的教育機(jī)構(gòu)被稱為“本地學(xué)制學(xué)校”。不實(shí)行本地學(xué)制的教育機(jī)構(gòu)（如國際學(xué)校）即為“非本地學(xué)制學(xué)校”，不能接受政府的免費(fèi)教育補(bǔ)助。《綱要法》將幼兒教育視為正規(guī)教育的第一階段，這在很大程度上改變了人們一直以來認(rèn)為正規(guī)教育由小學(xué)開始的觀念，也為實(shí)施15年免費(fèi)教育奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

（二）澳門的免費(fèi)幼兒教育政策

1.免費(fèi)范圍

從2007-2008學(xué)年起，澳門政府對(duì)納入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的本地學(xué)制學(xué)校（俗稱“入網(wǎng)學(xué)校”，包括公辦學(xué)校和非營利的私立學(xué)校）實(shí)行15年免費(fèi)教育，學(xué)生可以免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)及其他與報(bào)名、就讀、證書有關(guān)的費(fèi)用。不過，澳門實(shí)施的免費(fèi)幼兒教育政策并不是對(duì)所有幼兒全免費(fèi)。對(duì)公辦幼兒園而言，幼兒可以免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)及其他與報(bào)名、就讀、證書有關(guān)的費(fèi)用。有的公辦幼兒園為搶生源，還會(huì)提供免費(fèi)午餐和書簿，甚至免除選擇性服務(wù)費(fèi)。對(duì)加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園而言，幼兒可以免繳學(xué)費(fèi)和補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)，但要繳納選擇性服務(wù)費(fèi)，不過可以申請(qǐng)免除其中的書簿費(fèi)。澳門政府目前宣布，從2013-2014學(xué)年起，所有在讀幼兒園（包括“未入網(wǎng)學(xué)校”）的澳門居民一律享受政府資助的書簿費(fèi)每人每年1500澳元。這些“入網(wǎng)學(xué)校”雖然都是私立的，但要接受政府的監(jiān)管。因此，如果不是自身生源情況太差，許多私立幼兒園并不愿意變成“入網(wǎng)學(xué)校”，以保持校政的相對(duì)獨(dú)立。尤其是那些傳統(tǒng)名校，因?yàn)樾ｏL(fēng)和口碑都很好，收生無憂，所以選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)。對(duì)這些不入網(wǎng)的私立幼兒園而言，幼兒不享受免費(fèi)幼兒教育政策，不過澳門政府會(huì)為幼兒家長發(fā)放一定的學(xué)費(fèi)津貼，家長只需補(bǔ)交學(xué)費(fèi)余額即可，所交費(fèi)用從幾百至幾千澳元不等。由此可以看出，澳門的免費(fèi)幼兒教育政策是針對(duì)公辦幼兒園和部分加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園的，并不是所有幼兒園都免費(fèi)。

教育局最新公布的《澳門幼兒、小學(xué)教育及中學(xué)教育一覽表》顯示，2013-2014學(xué)年，澳門有57家學(xué)校提供幼兒教育服務(wù)，其中有2家是國際學(xué)校，因?yàn)椴粚?shí)行本地學(xué)制，所以不享受免費(fèi)幼兒教育政策資助。在剩余的55家學(xué)校中，6家是公辦學(xué)校，49家是私立學(xué)校。在49家私立學(xué)校中，7家傳統(tǒng)名校選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，剩余42家都選擇入網(wǎng)。換句話說，2013-2014學(xué)年，澳門共有6家公辦幼兒園和42家私立幼兒園屬于免費(fèi)幼兒教育政策資助范圍。甲園即屬此列。入讀這些入網(wǎng)私立幼兒園的澳門居民可以免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)，但需繳納選擇性服務(wù)費(fèi)。入讀未入網(wǎng)的私立幼兒園，如乙園的澳門居民，則需繳納學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)以及選擇性服務(wù)費(fèi)，不過可以獲得澳門政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼（每生每年14000澳元）。

2.免費(fèi)程度

根據(jù)澳門政府規(guī)定，幼兒園每學(xué)年可收或代收取的費(fèi)用共分如下四類。

（1）學(xué)費(fèi)及留位費(fèi)：公辦幼兒園和入網(wǎng)的私立幼兒園免收學(xué)費(fèi)，但還是要收新生500至800澳元的留位費(fèi)的，不過該費(fèi)用于新生注冊(cè)入讀后第一學(xué)期內(nèi)退回。未入網(wǎng)的私立幼兒園每年的學(xué)費(fèi)一般在10000至30000澳元之間（國際學(xué)校未計(jì)）。

（2）補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)：包括各項(xiàng)雜費(fèi)，如冷氣費(fèi)（從0至1000澳元不等）、電腦（包括多媒體）/特別室費(fèi)（從0至800澳元不等）、補(bǔ)充練習(xí)費(fèi)/教學(xué)材料費(fèi)（從0至1450澳元不等）、補(bǔ)充教學(xué)活動(dòng)費(fèi)/生日會(huì)費(fèi)（從0至1760澳元不等），等等。

（3）選擇性服務(wù)費(fèi)：包括督課班費(fèi)（放學(xué)后服務(wù)費(fèi)）（從0至20000澳元不等）、膳食費(fèi)（從0至16400澳元不等）、校車費(fèi)（從0至6710澳元不等）、夏令班費(fèi)（從0至1780澳元不等）、畢業(yè)謝師宴費(fèi)（從0至300澳元不等）、畢業(yè)旅行費(fèi)（從O至1600澳元不等）和其他選擇性服務(wù)費(fèi)（從0至23415澳元不等）。

（4）代收項(xiàng)目費(fèi)：包括書費(fèi)（從0至1500澳元不等）、簿費(fèi)（從0至400澳元不等）、校服費(fèi)/運(yùn)動(dòng)服費(fèi)（從0至800澳元不等），等等。

根據(jù)澳門政府2013年的最新規(guī)定，入網(wǎng)的私立幼兒園可以免收上述第（1）（2）項(xiàng)費(fèi)用，可以征收第（3）（4）項(xiàng)費(fèi)用，而未入網(wǎng)的私立幼兒園則可征收上述四項(xiàng)費(fèi)用，不過入讀這類幼兒園的幼兒可以獲得政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)。那么，享受免費(fèi)幼兒教育政策或不享受該政策的幼兒家長每年實(shí)際需要繳納多少費(fèi)用呢？政府的補(bǔ)貼是否夠用？我們對(duì)甲、乙園進(jìn)行詳細(xì)分析。

加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的甲園經(jīng)官方核定的收費(fèi)項(xiàng)目包括：（1）第一年學(xué)費(fèi)：0；留位費(fèi)：580（會(huì)退回）。（2）冷氣費(fèi)：0；電腦（包括多媒體）/特別室費(fèi)：0；補(bǔ)充練習(xí)費(fèi)/教學(xué)材料費(fèi)：0；補(bǔ)充教學(xué)活動(dòng)費(fèi)/生目會(huì)費(fèi)：0；其他補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)（茶點(diǎn)及照片）：380。（3）督課班費(fèi)（放學(xué)后服務(wù)費(fèi)）：0；膳食費(fèi)：0；校車費(fèi)：0；夏令班費(fèi)：580。（4）書費(fèi)：966.7；簿費(fèi)：50；校服費(fèi)/運(yùn)動(dòng)服費(fèi)：自購。訪談甲園家長得知，每年的校服費(fèi)最多只需500澳元。因?yàn)槭茉L家長的孩子多是就近入園，幼兒回家吃午飯及放學(xué)后步行回家，所以不需支付校車費(fèi)及督課班費(fèi)。可見甲園幼兒第一年需支付2476.7澳元（包括校服費(fèi)），扣除政府發(fā)放的書簿費(fèi)（1500澳元），家長實(shí)際要承擔(dān)976.7澳元費(fèi)用（膳食費(fèi)未計(jì)），實(shí)際免費(fèi)程度約為61%。

相比而言，未加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的乙園的收費(fèi)則高了很多。乙園經(jīng)官方核定的收費(fèi)項(xiàng)目包括：（1）第一年學(xué)費(fèi)：15600；留位費(fèi)：580（會(huì)退回）。（2）冷氣費(fèi)：200；電腦（包括多媒體）/特別室費(fèi)：100；補(bǔ)充練習(xí)費(fèi)/教學(xué)材料費(fèi)：1300；補(bǔ)充教學(xué)活動(dòng)費(fèi)/生日會(huì)費(fèi)：1460。（3）督課班費(fèi)（放學(xué)后服務(wù)費(fèi)）：2000；膳食費(fèi)：0；校車費(fèi)：0；夏令班費(fèi)：1180。（4）書費(fèi)：708；簿費(fèi)：自購；校服費(fèi)/運(yùn)動(dòng)服費(fèi)：自購。訪談乙園家長得知，由于乙園不提供午餐，所以大多數(shù)家長選擇將孩子送往園所周邊的督課中心吃午飯及放學(xué)后托管，每年花費(fèi)約20000澳元。另據(jù)家長確認(rèn)，每年的校服費(fèi)約需500澳元。因?yàn)槭茉L家長或是就近入園，或是自行送子女入園，所以不清楚校車收費(fèi)情況。可見乙園幼兒第一年需支付43048澳元（包括校服費(fèi)），扣除政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)（共計(jì)15500澳元），家長實(shí)際要承擔(dān)27548澳元費(fèi)用，實(shí)際免費(fèi)程度約為36%。

3.家長及教師對(duì)政策的滿意度

研究者詢問受訪家長及教師對(duì)澳門免費(fèi)幼兒教育政策的滿意程度，大多數(shù)家長和教師都表示非常滿意。受訪者唯一不滿意的地方是免費(fèi)政策對(duì)入網(wǎng)的小規(guī)模私立園所不利，因?yàn)檎暝谔嵘赓M(fèi)教育津貼金額的同時(shí)，采用了包班的形式發(fā)放津貼。對(duì)于收生較少或班額不滿的小規(guī)模園所而言，津貼數(shù)額可能不足。甲園園長就一再反映，該校因?yàn)槭丈粷M而一直處于赤字狀態(tài)，希望政府能夠關(guān)注小規(guī)模幼兒園，并根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整津貼發(fā)放政策。

澳門公辦幼兒園教師的薪酬與公務(wù)員看齊，實(shí)際月薪近35000澳元，收入較高。而私立園所教師的平均月薪只有9500澳元左右，且私立園所無論是否加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，均不采用公辦幼兒園教師的薪級(jí)表。私立幼兒園教師是否滿意自己的薪酬？訪談發(fā)現(xiàn)，受訪教師特別滿意澳門政府直接向幼兒園教師發(fā)放津貼的政策。政府根據(jù)幼兒園教師的學(xué)歷及年資將其分為1至6等，每月直接向教師發(fā)放3000至9000澳元的津貼。據(jù)受訪教師反映，雖然私立園所教師與公辦園所教師薪酬相差較大，但加上幼兒園教師津貼及花紅后，私立園所教師每月實(shí)際收入大多在17000至25000澳元，薪酬令人滿意。對(duì)于“是否考慮去做公辦幼兒園教師以獲得更高薪酬”的問題，受訪教師均給予否定回答，表示滿意自己目前的工作及待遇。這一情況與香港和內(nèi)地不同。

4.免費(fèi)幼兒教育政策對(duì)私立園所的沖擊

在澳門，公辦幼兒園的辦園經(jīng)費(fèi)主要靠政府撥款，撥款數(shù)量依據(jù)幼兒園的需要和政府財(cái)政狀況而定，公辦幼兒園通常比一般私立園所設(shè)備更齊全，保教條件更優(yōu)越，不過公辦幼兒園數(shù)量比較少，只有6家。公辦幼兒園學(xué)位少，條件好，是否會(huì)引發(fā)家長爭(zhēng)搶公辦幼兒園學(xué)位呢？受訪家長和教師對(duì)此都給予否定回答。這是因?yàn)榘拈T的公辦幼兒園是真正普惠性質(zhì)的幼兒園，所收幼兒大多為菲律賓等東南亞地區(qū)少數(shù)族裔幼兒、貧困幼兒以及學(xué)習(xí)困難或有特殊需要的幼兒，所以中高收入華人家庭很少會(huì)選擇送孩子上這類公辦幼兒園。

事實(shí)上，公辦幼兒園完全免費(fèi)的政策確實(shí)對(duì)私立園所產(chǎn)生了一定的沖擊，不過入網(wǎng)和未入網(wǎng)的私立幼兒園受到的影響有所不同。

（1）入網(wǎng)私立幼兒園：根據(jù)受訪園（校）長、教師及家長的意見反饋，新建或規(guī)模較小的私立幼兒園受到免費(fèi)幼兒教育政策的沖擊較大，因?yàn)槭詹坏綄W(xué)生，所以為了生存只能選擇加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，接受政府規(guī)管。以甲園為例，未入網(wǎng)前只有5名在園幼兒，入網(wǎng)后經(jīng)過幾年的努力，目前已經(jīng)有近120名在園幼兒，基本解決了生存危機(jī)。不過，因?yàn)閳@所規(guī)模較小，政府資助也較少，所以甲園目前仍處于赤字狀態(tài)。

（2）未入網(wǎng)私立幼兒園：根據(jù)受訪教師及家長的意見反饋，這些不入網(wǎng)的私立園所大多屬于傳統(tǒng)名校，因?yàn)閺V受家長歡迎，所以他們選擇校政自主，不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，收費(fèi)更加靈活。以乙園為例，該園共有在園幼兒近600名，毫無生源壓力。政府為在園幼兒提供學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)達(dá)每生每年15500澳元，教師和家長對(duì)此都很滿意。雖然家長每年實(shí)際要自己承擔(dān)2萬多澳元的費(fèi)用，但他們?cè)偃龔?qiáng)調(diào)，不會(huì)把孩子送到完全免費(fèi)的幼兒園。我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，因?yàn)楦呤召M(fèi)而自然設(shè)置的高門檻，令中低收入家庭“自然”流向公辦幼兒園或入網(wǎng)的私立園所，中高收入家庭則“自然”集中到未入網(wǎng)的私立傳統(tǒng)名校。這樣促使不同階層的家庭各取所需，按需支付費(fèi)用的學(xué)位分配方法是比較理想的，值得香港借鑒。