論殘疾人就業相關法律法規的效用有限性

趙斌 張明平

（西南大學教育學部 重慶北碚 400715）

在倡導和諧社會的背景下，殘疾人的就業問題受到了研究者的關注和重視，許多研究者從不同的角度強調了立法及相關法律法規在殘疾人就業中的重要性[1][2][3]，似乎法律法規是解決殘疾人就業痼疾的靈丹妙藥。近二十年來，我國與殘疾人就業相關的主要法律法規共5部，但其產生的實際效果并不理想。正如美國法理學家博登海默所言，“盡管法律是一種必不可少的高度裨益的社會生活制度，它像人類創建的大多數社會制度一樣存在著某些弊端，如果我們對這些弊端不引起足夠的重視或者完全視而不見，那么它就會發展成為嚴重的操作困難。”[4]本文論述殘疾人就業相關法律法規效用的有限性，并不是反對法律法規在保障和促進殘疾人就業中的作用，而是從另外一個角度提醒我們：僅通過法律法規來保障殘疾人就業是不夠的，我們還需要從加速社會文明程度，提高殘疾人自身素質等方面努力，才能有效解決殘疾人就業問題。

一、殘疾人就業相關法律法規及其效用的有限性

（一）法律法規本身所具有的有限性

目前，與我國殘疾人就業相關的法律法規主要有：《中華人民共和國憲法》(2004)、《中華人民共和國勞動法》（1995）、《中華人民共和國殘疾人保障法》（1991）、《殘疾人就業條例》（2007）、《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》（2011）等，通過分析發現其效用的有限性主要體現在以下三個方面：

1.涵蓋內容的有限性眾所周知，法律法規無論如何細致，也不可能涵蓋社會生活的各個方面，殘疾人就業相關法律法規涵蓋的殘疾人類型、殘疾人就業相關內容方面都具有有限性。

（1）涵蓋殘疾人類型的有限性

《中華人民共和國憲法》第二章第45條規定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民勞動、生活和教育。”[5]該條款明確包括了視力、聽力和言語殘疾，而對于“其他有殘疾”的表述卻非常模糊，這種語言表述的模糊性模糊了法律對其他類型殘疾人的保護作用。

《中華人民共和國殘疾人保障法》第一章第2條規定“殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。”[6]這一條款對“殘疾人”進行了界定，我們從這個定義可以看出，其包含的殘疾人類型是較廣的，然而緊隨這一定義之后，又給出了“殘疾人”所包含的類型，同《中華人民共和國憲法》一樣，它對“其他有殘疾”的表述還是很模糊，并且還是側重于“狹義上的殘疾人”，不包含目前學術界所認定的“廣義上的殘疾人”。

（2）涵蓋殘疾人就業相關內容的有限性

《中華人民共和國勞動法》第二章第十四條規定“殘疾人，少數民族人員，退役的軍人的就業，法律，法規有特別規定的，從其規定。”[7]雖然目前我國的《殘疾人就業條例》、《殘疾人保障法》都單獨就殘疾人的就業進行了規定，但是他們的內容不夠細化具體。

例如《殘疾人就業條例》、《中華人民共和國殘疾人保障法》以及《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》，它們都只規定要給殘疾人提供就業保障，然而用人單位條件不同，提供保障的程度也會不同，因此對于具體要提供什么樣的保障，相關的法律條文并沒有進行規定。由于缺乏這些具體的規定，殘疾人就業相關的法律有時只能成為空洞的口號。

《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》的就業任務方面，其第四點政策措施中詳細地說明了《盲人醫療按摩管理辦法》，[8]但對其他類型“殘疾人”的就業政策措施卻未作規定。

2.相關法律法規對殘疾人就業生活反映的時滯性

法律具有穩定性，它不可能朝令夕改，然而社會生活卻處于不斷的變化中，這就導致法律延遲反映社會生活。而這些就業法律對生活反映的時滯性，使得它們在捍衛既定秩序的同時，也會對社會的發展造成不利的影響。

隨著人們對特殊教育認識的加深，人們也認識到“殘疾人”范圍的擴大，例如，現在社會普遍關心的自閉癥患者，他們的就業需要得到相關法律的保護。但是由于制定殘疾人就業相關的法律時，自閉癥并沒有受到重視，這就導致已有的法律中并沒有將自閉癥認定為“殘疾人”，所以他們得不到相應的保護。

“徒法不足以自行”，無論多么完備的法律都需要人來執行，由于人類主觀認識世界的有限性，法律法規的體系和概念本身的不周延性，加之各種社會環境的影響，法律法規在執行過程中往往缺乏可操作性。

《殘疾人就業條例》第二章第八條規定“用人單位安排殘疾人就業的比例不得低于本單位在職職工總數的1.5%。具體比例由省、自治區、直轄市人民政府根據本地區的實際情況規定。”第二章第九條規定“用人單位安排殘疾人就業達不到其所在地省、自治區、直轄市人民政府規定比例的，應當繳納殘疾人就業保障金。”[9]第二章第八條規定了殘疾人就業的比例，但隨之又規定根據實際情況來定，這種法律自身規定的妥協性將直接導致執行者的不作為。而第二章第九條的規定會導致有些企業，寧愿繳納殘疾人就業保障金，也不愿接收殘疾人，這種法律自身的非強制性規定，導致其在執行過程中缺乏可操作性。

《中華人民共和國殘疾人保障法》及《殘疾人就業條例》中規定了，在職工的招用、聘用、轉正、晉級、職稱評定、勞動報酬、生活福利、勞動保險等方面，不得歧視殘疾人。但是《中華人民共和國勞動法》第三章第二十五條卻規定“勞動者有下列情形之一的，用人單位可以解除勞動合同：

（一）在試用期間被證明不符合錄用條件的；”[7]這就給用人單位解聘殘疾人提供了很好的借口，他們可以說自己沒有歧視殘疾人，只是這些勞動者不符合他們的錄用條件而已。這些都是法律在執行過程中缺乏操作性的表現。

（二）殘疾人利用法律合理申訴和有效防御的能力的有限性

殘疾人由于生理上的殘疾、較低的文化程度、較差的心理素質等自身原因，導致其達不到社會就業的要求，從而讓企業以“不符合錄用條件”的理由拒絕。殘疾人自身缺陷，受教育程度不高等問題，導致其通過法律手段合理申訴或者利用法律有效防御等能力較弱，不能有效地利用法律來維護自己的合法權益，這樣，與就業相關的法律的效用就不能有效地使他們受益，殘疾人自身的內部原因導致了法律效用發揮得不充分。

（三）社會文明程度不高影響相關法律法規實施的有效性

法律既是社會現實的反映，也是人類主觀認識的產物，是人類文化和社會文明的表現形式。從歷史長河來看，人類認識客觀世界的能力是無限的，但在特定社會發展階段，其認識能力和水平又是有限的。正是人類認識能力的這種無限性和有限性的矛盾，成為了法律局限性產生的認識論根源，法律的局限性來源于人類認識的局限性。

殘疾人就業相關法律效用的產生，依賴于人們的執行。社會文明程度的發展水平影響人的認識能力。目前，社會上對于殘疾人的認識不夠，還存在著對殘疾人的排斥思想，認為正常人的就業都存在著問題，沒有時間、精力和資源來照顧殘疾人就業。

法律法規是保障殘疾人就業的有效手段，但是殘疾人自身的內部限度，以及殘疾人就業相關法律法規本身所存在的一些限度，帶來了殘疾人就業相關法律法規的效用有限性。這些內部和外部限度只能盡量減少，不能完全避免，因此，我們不僅需要提高殘疾人自身的素質，加強法律的解釋和執行，更要從慈善文化、人道主義等社會文明程度的加速發展來促進和解決殘疾人的就業問題。

二、探索彌補殘疾人就業相關法律法規的效用有限性的措施

（一）弘揚慈善文化、人道主義，加速社會文明發展

法律法規規定給予招收殘疾人的單位必要的稅收減免，但是從現實可以看到，許多企業寧愿繳納殘疾人保障金也不愿招收殘疾人，這就是所謂的“徒法不足以自行”，有行的外在的法律制度只是提供一種社會控制的外在條件，它要真的去調整社會生活，真的發揮作用，還需要帶動這些制度正確、穩定運行的軟件即社會公眾的道德觀和道德建設[10]。就殘疾人就業而言，主要是要弘揚慈善文化和人道主義。

慈善文化的核心是利他主義價值觀，弘揚慈善文化所要達到的境界就是要在全社會造成濃郁的“人文關懷”的氛圍，減少沖突，調和矛盾，使社會呈現一種穩定和諧的狀態。

“企業公民”是慈善文化的一個重要理念，“企業家”是經濟發展的重要標志，“慈善家”是社會文明進步的重要標志。一個成功的企業家必然是一個名副其實的慈善家。“企業公民理念”表明，企業是國家的法定公民，企業有權利也有責任為建設一個和諧穩定的社會作出貢獻。評價一個企業的成功，不單是實現超額的利潤，理所當然還要包括企業對社會的貢獻，解決殘疾人就業問題是企業為社會做出貢獻的一大體現，企業招收殘疾人，給予殘疾人就業相關的保障和服務，一方面是慈善文化的要求，另一方面有可以推動相關法律法規的執行。

慈善文化更多的是對企業的一種影響，而人道主義則可以推廣到整個社會。弘揚人道主義情懷，轉變人們對“殘疾人”的偏見，祛除人們在社會生活中對殘疾人的排斥心理，從而使我們的社會更寬容，文化更包容。[11]每個人都應該有一個“常態社會”觀，“常態社會”指正常狀態社會，是社會進程中自然形成的社會。常態社會包含的要素有：社會制度、社會形態、社會規約、社會經濟、政治、文化、社會成員構成等，殘疾人是社會成員的構成部分，因此一個沒有殘疾人平等參與的社區是殘疾的社區。常態社會的所有社會成員，應該是相互平等，且相互支持的，每個社會成員都有生產、發展的理由和方式，權利與價值，都要有人的生活。現代社會的人們應該具有人道主義的精神，正確地看待殘疾人，真正地關心殘疾人，加速社會文明的發展。

（二）加強法律法規的解釋說明和執行力度

法律法規對于殘疾人就業能夠起到相應的保護作用，但是其自身對社會生活內容涵蓋的有限性，對社會生活反映的時滯性，以及其執行時缺乏可操作性，導致了其效用有限性。要充分發揮法律法規的效用，必須實時地根據社會發展的情況，在廣泛征求社會意見，以及對社會情況進行考察的前提下，對立法部分制定相關法律法規的解釋說明、執行細節補充，并要求各地指定詳細的操作細則、保證措施，最大限度地避免其滯后性，增強其執行的力度。從殘疾人就業相關法律法規自身的完善上來確保其效用，將其效用有限性降至最低水平。

（三）提高殘疾人自身的素質

殘疾人要獲得自立，在社會生活中實現自己的人生價值，光靠法律法規的保障，社會的支持還是不夠的，他們必須提高自身的職業素質和職業技能。積極地接受各種職業教育使自己獲得一技之長，為參加就業做好準備；在就業過程中，殘疾人要積極參加各種職業康復活動，為自己的就業提升、再就業和轉業等做好充分的準備。

[1]張家偉.論我國殘疾人就業權的法律保障[D].山東大學，2010.

[2]閆加友，申仁洪.論殘疾人就業生態化支持系統的建構[J].中國特殊教育，2008（2）:3-7.

[3]就業促進法是殘疾人就業的法律保障[J].現代特殊教育，2008（2）：42.

[4]博登海默著，鄧正來譯，法理學—法律哲學與法律方法[M].中國政法大學出版社，2004：388.

[5]中華人民共和國憲法，人民網法律法規數據庫網站，2004.3.14.http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

[6]中華人民共和國殘疾人保障法，中國新聞網站，2008.4.24.http://www.chinanews.com/gj/kong/news/2008/04-24/1231112.shtml.

[7]中華人民共和國勞動法，人民網法律法規數據庫網站，1994.7.5.http://www.people.com.cn/item/flfgk/rdlf/1994/111801199431.html.

[8]中國殘疾人事業“十二五”發展綱要，中華人民共和國中央人民政府網站，2011.6.8.http://www.gov.cn/jrzg/2011-06/08/content1879697.htm.

[9]殘疾人就業條例，中華人民共和國中央人民政府網站，2007.3.5.http://www.gov.cn/zwgk/2007-03/05/content542647.htm.

[10]楊挺.論高校管理法治化的限度[J].高等教育研究，2010（10）:13-18.

[11]趙斌，王琳琳.論特殊教育從人文關懷到行動支持走向[J].中國特殊教育，2013（1）：7-10.