論海洋經濟法治化區域性聯動之必要性與可行性

胡軼木

（華東政法大學，上海200042）

一、海洋經濟立法與執法中區域性聯動的必要性

（一）海洋經濟發展與管理的特殊性

1.海洋的流動性與行政區劃邊界的不確定性

海洋的流動性會造成海洋經濟活動本身的不確定性，對其進行的法律規制自然也有別于普通法律。海洋行政區劃的邊界劃分也是難點之一。根據1997年由國務院頒布的《中華人民共和國香港特別行政區行政區域圖》，我國有沿海省級行政區14個（包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省），而目前僅在香港特別行政區與廣東省之間的海域進行了劃界[1]。沒有邊界范圍的區劃是不可思議的。在《聯合國海洋法公約》中，在第一部分用語和適用范圍之后，緊跟著的就是關于領海和毗連區范圍確定和劃分方法的規定。確定毗連區的范圍直接關系到主體確定、責任承擔等一系列產生于海洋活動中的法律問題。但在我國的海洋上，要確定一條完整明確的經濟區劃邊界，現在還沒有可能[2]。這為各地方政府有效管轄海洋經濟活動帶來困難。

2.海洋經濟活動的跨界性

除了海洋存在的流動性與劃界的不確定性，海洋經濟管理還會受制于海洋經濟活動的跨界性。例如海洋漁業的跨界捕撈，海洋油氣、礦產的跨界開發和利用、海洋生態環境的跨界保護等。海洋經濟活動無論是行為的主體、客體或是行為后果的跨界性都會對法律調整和規制造成影響。如海事糾紛管轄中連接點的確定就會因邊界劃分的模糊性和不確定性造成困難。海洋經濟活動的管理也可能會因不同利益驅動出現爭相管理或相互推諉的情況。

3.海洋污染的跨界性

在所有因跨界引起的海洋經濟管理的特殊性中，跨界海洋污染是最急需管理和規制的。由于海洋本身的流動以及季節、氣候等的影響，海洋污染的損害會隨著海水的流動擴散開來。這也就意味著雖然污染發生在某一行政區域，而損害往往會波及相鄰水域，甚至隨著上下游水體流動擴散得更廣，影響更大。對此，會出現不同行政主管部門對同一污染行為都有處罰權的可能，進一步還會出現交叉管理、重疊管理的情況。

4.經濟活動與生態保護的區域錯位

在海洋經濟發展中，可能會出現甲地區開發海洋資源的行為造成乙地區生態環境惡化。看似符合甲地管理法規的經濟活動實則給乙地造成重大損害。經濟活動與生態保護的區域性錯位需要中央立法和行政管理協調，更需要相鄰地區之間照顧彼此利益。

（二）各地區法規、管理規章中存在諸多不協調之處

我國目前并沒有處理地方橫向法規沖突的法律適用原則，除國務院可以協調行政管理沖突外，并無統一協調地方立法沖突的機構；對于地方性法規和管理規章之間的沖突少有中央立法界定。通常情況下，地方性法規、地方政府規章以及其他地方性規范文件的適用有著嚴格的地域性。但這種地域性并不是絕對的，各個特定主體之間在立法上的差異以及跨行政區域的法規適用，就會構成地方性法規的區域沖突[3]。根據《中國海事局關于開展海事法律、行政法規、部門規章和海事規范文件清理工作的通知》，各省市內部都進行了海事法規的清理工作。例如2010年，浙江海事局就發布了浙江省海事規范性文件清理結果的通知。然而省際行政法規、規章的協調性審查卻是一個漏洞。這樣的漏洞會導致在遇到省際法規沖突時無據可循、無規則可依。

（三）立法不一致與執法尺度的差異造成適用法律、執行法律的沖突

省際行政法規、管理規章存在規定不一致，因而在實踐中會因主體流動、行為地與結果地處于不同行政區劃等造成適用法律、執行法律的沖突。我國《立法法》規定了各省可以根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同上位法相抵觸的前提下，制定地方性法規。該規定只界定了上下位階之間的立法沖突與協調原則，既沒有規定地方性立法的邊界效力，也沒有規范不同地方立法之間可能產生的沖突。各省市的經濟發展水平因歷史、地理及國家戰略等因素有著不小的差異。各地的執法標準和執法尺度也有著較大的靈活性、自治性，這更加劇了不同地區法律沖突的發生。

執法尺度的差異是法律適用沖突產生的又一重要原因。執法尺度是法律賦予各地行政執法部門根據自身情況在法律所規定范圍內選擇適用的工具，是為了更好地服務于各地的不同情況和需求，然而在實踐中，它卻在一定程度上加劇了法律的不確定性，造成了適用法律的混亂。根據《海洋環境保護法》第73條的規定：“未取得海洋傾倒許可證，向海洋傾倒廢棄物的行為，除責令限期改正之外，還要并處三萬元以上二十萬元以下的罰款。”三萬與二十萬的幅度給執法機關六倍有余的自由裁量權，容易出現執法不公、地區寬嚴失度的現象。

要協調上述差異無非通過三種途徑：或通過專門立法建立一套省際法律沖突的適用規則；或展開全面省際規范性法律文件協調性審查；或通過聯動立法和聯動執法來預防法律沖突、解決實際問題。建立省際法律沖突適用規則是最根本的解決辦法，但前兩者都將耗費大量時間與立法資源，而后者無疑是最便捷、最靈活的方法。

二、區域性立法與執法聯動的可行性

（一）區域性合作立法的可行性

通過區域性聯動立法，明確各方利益、協商確定統一內容和標準，不但解決了法律沖突，同時也節省了立法資源。如果說立法聯動是積極主動地預防適用法律的沖突，那么各地在對相同或相類似問題各自已有立法后，解決法律沖突，則是一種被動的、消極的方法。對于后者而言，遇到具體問題各方相持不下的根本原因在于各自利益的博弈。此時，各方所依據并堅守的是各自現有的法律、法規，而不會過多考慮他方利益。但是，多方若能在立法初期就充分交換意見、平衡利益，最終制定的法律相較于各自分別立法勢必更易為各方接受，出現法律適用沖突的可能也會小得多。

地區間開展合作立法并非全新的設想，某些地區早已有類似的嘗試。東北遼吉黑三省政府就曾于2006年7月達成了立法協作框架協議，共同確定了開展立法協作的領域[4]。省級政府立法協作、制定適用于某一區域的行政法規是一個值得借鑒的嘗試，但尚有不少法律問題需要解決，應通過修改《立法法》和其他相關法律，使區域立法合作法制化，并明確立法的主體、可協作的權限和范圍，解決法律淵源和位階問題，理順立法審查監督機制等[5]。如此，區域性合作立法引入海洋經濟地方法規和管理規章的制定將更具可操作性。

（二）區域性聯動執法與行政管理的可行性

執法尺度與標準相比較成文法而言，更新的周期快，需要不斷與現實情況接軌。若能很好地利用其特點，反倒可以作為解決各地法律適用沖突的工具。可以將區域性執法尺度聯動視為“小立法”，通過“小立法”最大限度地協調各方利益，縮小尺度差異，彌補立法本身存在的差異和沖突。

區域行政管理要求各地區行政機關聯動地進行管理。以生態環境行政管理為例，我國目前城市環境管理主要措施是實行“環境保護目標責任制”，即地方各級人民政府對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量[6]。因生態環境問題具有的特殊性，各級地方政府僅保證在本轄區內從事的經濟活動不對本地區環境造成影響是不夠的。有些環境污染是由相鄰區域各地方的數個行為共同造成的，這就要求各地方政府及有關部門聯動地進行行政管理。泛珠三角區域合作行政首長聯席會議的模式可以引入區域行政管理①2004年6月1至3日，廣東省聯同香港和澳門，以及泛珠所包含的其他省份，分別在香港、澳門和廣州舉行了第一屆“泛珠三角區域合作與發展論壇”。與會各方代表在廣州簽訂《泛珠三角區域合作框架協定》。該協定規定建立“泛珠三角區域合作行政首長聯席會議”制度。，通過定期舉行“行政首長聯席會議”明確各方目標和任務的做法也是可行的。

（三）可資借鑒的國外經驗

北美五大湖跨越美國和加拿大兩國邊境，其相關水系與美加兩國約10個地方政府的經濟發展與居民生活環境息息相關，但五大湖流域的傳統制造業造成的工業污染破壞了五大湖的水資源環境。早在1909年，美國和加拿大就簽署了《1909年邊界水域條約》。之后，五大湖州長委員會美國方面的成員與加拿大兩省成員于1985年簽署了《五大湖憲章》（Great LakesCharter）。該委員會還以1986年美國制定的《聯邦水資源發展行動綱領》（FederalWater Resources Development Act）為主要法則，共同協調湖區內外的水資源關系。1986年，委員會內的州長們在保護水質的問題上達成《持久性有害物質控制協議》（TSCA），該協議直接促成了“大湖區保護基金會”在1989年正式設立，這是第一個跨州（省）界的環保基金會。在兩國政府、非政府組織和相關企業的共同努力下，五大湖的環境得到極大改善。

此外，《聯合國海洋法公約》同樣也在海洋污染防治方面規定了合作機制，其中包括了損害的及時告知、共同協作研究、相互交換信息和數據等要求。

總體來看，國外成功治理水域污染的經驗有：跨界綜合管理模式、水資源綜合規劃等[7]。不難發現，“綜合”二字是跨界污染防治的重要武器。“綜合”要求各地方充分聯動，建立一套統籌兼顧的解決方案以應對因跨界引發的種種問題。

三、對海洋經濟立法與執法聯動的具體構想

（一）組建“區域協調委員會”

借鑒近年來國際社會對跨界問題的成功實踐，如“阿爾泰區域合作國際協調委員會”、“五大湖州長委員會”等，沿海各省可以海洋經濟區為單位建立區域協調委員會，如“長三角區域協調委員會”、“珠三角區域協調委員會”等，統籌區域合作立法、開展行政管理聯席會議。

區域協調委員會工作開展應以合作、互讓、促進達成區域共識為基本理念。具體而言：首先是省級地方政府間，它包括行政管理協調以及合作立法協調。其組成人員主要是省級人民政府以及省級人民代表大會的人員。其次可以根據需求建立數個行業分會，如經濟發展委員會、環境保護委員會等分管具體協調工作。另外，區域協調委員會還可以在縱向上建立省級、市級、區級協調委員會，從而真正將區域性聯動從口號落實到解決實際問題中去。

在遇到區域性海洋經濟活動中需要協調的具體事項時，應由協調委員會協同各方的行政主管部門，就個案或個案背后可能存在的普遍性問題進行協調，促進達成區域共識，化解矛盾，保證區域經濟的健康發展。

（二）舉辦跨地區研討會

就專門問題舉行的研討會是各方充分交換意見、明確各方利益的平臺。各省目前已有通過舉辦研討會，促進區域協調發展的實踐。2007年，寧波市就曾召開“長三角區域經濟社會協調發展理論研討會”，以促進長三角區域經濟社會協調發展，加快區域一體化進程[8]。這樣的模式同樣可以應用到聯動立法、執法中去，在研討會上聘請有關專家進行多角度、全方位的論證和分析，各方代表在會上充分闡明自身需求，明確各方利益，并最終通過磋商確定統一立法理念和執法標準。由此從源頭上解決法律沖突。

當其他地區對相關事項已有立法，而本地區準備制定法律彌補立法空白時，也可以通過舉行研討會邀請已有相關實踐的地方立法、執法機關，吸取經驗，了解其他地區法律制定后在實踐中出現的問題，從而在自己立法時避免出現相同的漏洞；而其他地區也可以利用此次研討會的契機，修改和完善現有立法，這樣從客觀上也通過立法聯動實現了地方性法律、法規的協調和統一。

（三）設立合作基金

區域性聯動還可以通過設立專項合作基金的方式進行。基金的使用范圍包括生態保護、生態補償、共同開發等方面。合作基金的設立是對于海洋污染治理費用分擔的一種嘗試，治理海洋污染需要巨大的資金投入，有時僅通過某地區單方面的努力很難完全解決問題，其結果將是污染得不到徹底根治，最終仍會引起更大范圍的損害。

區域合作基金既可以是常設的，也可以是根據個案專項設立。基金的收繳對象應采用“以政府為主、相關責任企業參與”的模式。通過協商，綜合考慮各地經濟發展狀況、企業自身情況、不同地區生態環境保護任務的嚴峻性、上下游經濟活動的整體性等因素來確定各方主體的應繳數額。此外，設立專門的基金監督機構也必不可少。設置由各方主體共同組成的基金監督機構，監督基金的日常管理、防止基金的不當使用，維護基金設立的初衷，為區域海洋經濟的協調發展保駕護航。

另一方面，在共同開發問題上，由于地域經濟發展的不同步性，可能會出現有些地區有資源可供開發卻無財力與技術支持，而其他地區有財力、技術而缺乏可供開發的資源。合作基金設立后，正可以起到統籌兼顧，互相取長補短的效果，以達到區域經濟總體向著更快、更好方向發展的目標。

五、結語

面對海洋經濟法治化進程中存在的許多現實問題，區域性立法與執法聯動以其自身具有的優勢，在解決地方法規與管理規章沖突、促進區域經濟共同發展中具有積極意義。海洋經濟法治化中的區域性聯動在當前條件下具有現實必要性和可操作性，應當引起學術界和我國關聯地區政府的足夠重視，盡快在實踐中建立和運行起來。

［1］賈宇.21世紀沿海呼喚法定海域界線——沿海省份行政管理海域劃界的法律原則和方法初探［J］.海洋開發與管理，1999，（4）.

［2］俞樹彪，陽立君.海洋區劃與規劃導論［M］.北京：知識產權出版社，2008.

［3］徐功勛.我國地方性法規區域沖突問題初探［J］.當代法學，1989，（3）.

［4］徐元鋒.東北三省首推政府立法協作體現優勢互補［N］.人民日報，2006－07－18（10）.

［5］王春業.論區域性行政立法協作［J］.當代法學，2007，（3）.

［6］劉秋生.ISO 14001標準的環境目標方案在區域性行政管理工作中的應用探討［C］//第十四屆年會暨“綠色奧運清潔發展”主題論壇論文集.2007.

［7］黃德春，陳思萌，張昊馳.國外跨界水污染治理的經驗與啟示［J］.水資源保護，2009，（4）.

［8］胡曉立.長三角區域經濟社會協調發展理論研討會綜述［J］.浙江社會科學，2008，（1）.