海砂區海域使用管理措施探討

谷 穎,劉艷云,李金鐸

(1.中國海洋大學 青島 266071;2.國家海洋局寧波海洋環境監測中心站 寧波 315010)

海砂區海域使用管理措施探討

谷 穎1,2,劉艷云2,李金鐸2

(1.中國海洋大學 青島 266071;2.國家海洋局寧波海洋環境監測中心站 寧波 315010)

文章從海域使用管理角度,針對浙江海域非海砂開采區和海砂開采區的現狀及存在的問題,提出了海域使用管理措施及建議。

非海砂開采區;海砂開采區;現狀;存在的問題;海域使用管理措施

海域使用管理是指國家根據國民經濟和社會發展的需要,依據海域的資源與環境條件,對海域的分配、使用、整治和保護等過程和行為所進行的一系列決策、組織、控制和監督等工作的總稱。海砂區海域使用管理應與所有海域一樣根據 《海域使用管理法》,通過海域使用權屬管理、海洋功能區劃管理、海域有償使用管理、監督檢查管理等制度來實現。海砂區的海洋開發活動可分為兩大類:一類是將海砂用作礦產資源而開采;另一類是非海砂開采區,是利用海砂資源所形成的生態和景觀,用作養殖、旅游、自然保護區等,以及并不利用海砂資源,只是在海砂區從事海上活動 (航道、錨地)和建造海上設施 (碼頭、橋梁、電纜管道、航標等)。以下就海域使用管理角度,對上述兩大類用海方式提出管理措施。

1 非海砂開采區的海域使用管理措施

1.1 管理現狀及存在的問題

非海砂開采區的開發利用方式包括:生態利用類、海上活動類和海上設施類。

1.1.1 生態利用類

海砂是沙質底床生態環境的重要組成部分。雖然沙灘位于開敞海灣,動力作用強,生物種類較貧乏,但海砂是沙生生物賴以生存的條件,但由于近年來環境改變而逐漸退化,目前浙江省僅蒼南、象山鐵港等少數沙灘還能用于養殖,這樣迫使養殖漁民利用養殖塘填沙,營造人工沙質底床用于養殖文蛤等貝類生物。

海砂形成的景觀是濱海旅游的重要組成部分,浙江省有許多濱海旅游地管理較好,如普陀山、朱家尖等地,也有一些濱海旅游地管理缺位,基本上未納入海域使用管理范圍。有些旅游點在沙灘旁建農 (漁)家樂,垃圾和污水流入沙灘,影響沙灘環境。個別地方未經海洋等部門批準就構筑堤壩。

1.1.2 海上活動類

浙江海砂富集區與海洋動力作用的強弱直接相關[1]。在潮汐通道區域,由于潮流強勁,細顆粒物質被帶走,而剩下顆粒較粗的砂。而潮汐通道往往是較好的航道。開辟港口航道,保障海上交通對國民經濟的健康、可持續發展至關重要,尤其是對深水航道及重要港口的主要進出港航道的保護尤為關鍵,因此在海洋功能區劃和海洋開發規劃中總是優先考慮[2]。浙江海域航道四通八達,縱橫交叉,數量比較多,且航道寬度定得很寬,如舟山海域幾乎已為航道、錨地所覆蓋,這主要是為適應當年航行技術的要求。在目前航行技術大大提高的條件下,航道設計規范規定的人工航道寬度要小得多,該差距在用海交叉不大的海域尚無多大關注,但在用海十分頻繁的海域,則顯得矛盾較為突出[]。

1.1.3 海上設施類

主要指在海砂區鋪設電纜管道、架設橋梁、建造碼頭、航標以及水利設施等重要建筑。建設這些設施是發展沿海經濟的重要途徑。因此相關法律法規都要求對上述設施加以保護。隨著海洋經濟的發展,這些設施越來越多,特別是電纜管道在海島區海域縱橫交叉,數量多,占用海域大,從而導致其他海洋資源不能充分開發利用。

1.2 管理措施及建議

1.2.1 將非海砂開采區納入海域使用管理目標

根據 《海域使用管理法》的規定,海域歸國家所有,任何單位和個人在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域3個月以上的排他性用海活動,可向海洋行政主管部門提出申請,依法使用海域。但在非海砂開采區的海域使用中,除海上設施類外,其余大多還未列入海域使用管理目標。濱海風景旅游休閑度假等基本上尚未列入海域使用范圍,航道、錨地大多在海域使用管理法出臺前就已公布或實施,但隨著航海技術的大幅提高及兼顧其他行業的用海需求,在不改變原來航道等級的情況下,明確主要深水航道及主要海港進出港航道的寬度,有利于海洋主管部門切實加以保護。

海洋行政主管部門應依法對尚未納入管理目標的海上開發活動加強管理,可與相關部門,如港航、海事、旅游等聯合制訂管理辦法。

1.2.2 加強環境監管力度,控制環境污染

對沙灘周邊的農 (漁)家樂及沙灘游樂場制訂環境保護措施,嚴格執行。主管部門應加強監督管理,以改善農 (漁)家樂及沙灘游樂場的環境和生態,使沙灘開發處于可持續利用狀態。同時維護良好生態系統,維護沙生生物的正常繁殖生長,將更能增加濱海旅游、休閑度假的樂趣。

1.2.3 各部門加強溝通,嚴格控制沙灘圍填海

浙江省沙灘數量不多,面積不大,除著名風景名勝旅游區,如普陀山、朱家尖等處海灘面積稍大外,其余沙灘面積均不大,應注意避免使不多的沙灘資源因不當圍填海而消失。各部門應通力合作,對沙灘區的圍填海項目審批時,從嚴把關。

1.2.4 嚴格執行海域使用金征收制度

單位和個人使用海域,必須依法交納海域使用金。應根據財政部,國家海洋局頒布的《關于加強海域使用金征收管理的通知》,嚴格執行海域使用金征收制度。這也體現了海域歸國家所有及有償使用的原則。

1.2.5 認真修編海洋功能區劃及相關規劃

海域使用必須符合海洋功能區劃,嚴格執行海洋功能區劃制度是實現海域資源科學、優化配置的有效手段。因此,在修編海洋功能區劃時,在尊重各海域自然屬性的基礎上,要充分考慮當地未來社會經濟發展的需求,加強與各涉海部門之間的協作與配合,科學設置海洋功能區,真正實現海域資源的集約使用和優化配置。

2 海砂開采區的海域使用管理措施

2.1 管理現狀及存在的問題

隨著經濟發展速度的加快,基礎設施建設規模的加大,需要建筑用砂越來越多,而陸域提供的河砂卻越來越少,因此擅自去海域采砂的企業和個人日益增多。由于盲目開采,造成海砂資源浪費、生態環境惡化、海洋設施破壞。1999年浙江省按照國土資源部 《關于加強海砂開采管理的通知》和國家海洋局 《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》,制訂了 《關于加強海砂開采海域使用管理工作的實施意見》,明確了海砂開采需經申請、勘察、論證、審核、發證許可等程序,使海砂開采開始走上正規渠道。自2004年國務院下發 《關于進一步加強海洋管理工作若干問題的通知》后,省 (直轄市、自治區)、市 、縣政府及其海洋、國土等部門按照國務院 “從嚴控制圍填海和開采海砂”的指示精神,對海砂開采加強管理,并進行執法檢查,使海砂開采逐漸走上規范,盲目開采的現象逐漸減少,但目前仍存在幾下幾個問題:① 無證非法采砂活動依然存在;② 已獲批準的采砂船存在越界超量違規開采;③ 部分地區未采取嚴格生態保護措施,海洋生態環境損害嚴重;④ 海上采砂安全問題比較突出,事故隱患明顯存在,采砂船的抗風浪能力較弱,但在大風浪天氣仍繼續作業。

2.2 管理措施

2.2.1 依法加強管理,整頓市場秩序

海砂是重要的礦產資源。合理開發利用海砂礦產資源對沿海經濟社會發展有重要意義。自20世紀80年代以來,浙江省海砂開采的速度發展很快,同時由于海砂開采而引發的社會環境和海上安全問題層出不窮。針對我國沿海海砂開采的問題,國務院及相關部門曾出臺 《關于加強海砂開采管理的通知》和 《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》,并在 《關于進一步加強海洋管理工作若干問題的通知》中明確指出:“從嚴控制圍填海和開采海砂。圍填海和開采海砂是改變海域自然屬性的行為,必須嚴格管理”;“自本通知下發之日起,距海岸線12海里以內的海域限制采砂,軍事用海區、海底電纜管道保護范圍、航道、錨地、船舶定線制海區和重要海洋生物的產卵場、索餌場、越冬場及棲息地禁止采砂。”

省 (直轄市、自治區)、市、縣政府及相關部門依法加強管理,業主 (單位或個人)亦依法申請采礦許可證和海域使用權證,使海砂開采初步走上了有償使用、有法可依的軌道。但執法檢查發現,部分海域還存在非法采砂活動,造成海砂資源非法流失,還對海洋生態環境、海上航行、港口安全及漁業資源等造成了嚴重影響和危害。因此應繼續依法加強海砂開采管理、整頓海砂開采秩序,嚴厲打擊違法違規開采海砂的行為,并將航道疏浚而采挖的海砂用于銷售或海洋工程吹填用砂納入海砂開采管理范疇,規范海砂開采活動,建立海砂開采管理的長效機制,以保護和合理開發利用海洋資源,保護海洋生態環境。

2.2.2 海砂區海域管理要堅持疏堵結合、綜合管理的理念

海砂所處海洋環境決定了它具有兩重性。它既是礦產資源可以開發利用,為經濟服務;同時又是海洋生態環境中的一項重要要素,它的變化會引起生態環境的變化。所以海砂區海域使用管理必須堅持疏堵結合的理念,既要滿足國民經濟發展必須的海砂供應,提供采砂業者必須的場所,又要保持良好的生態環境、海上設施和海洋活動,兩者必須兼顧,不可偏廢。為此,應根據海洋產業發展需求,采用不同涉海部門綜合管理的原則,協調好不同產業的用海需求。

2.2.3 組織海砂資源的調查與規劃工作

海砂資源的調查規劃和海域生態環境影響論證是合理開采海砂資源、規范海砂開采活動的重要前提和基礎。我們要進一步進行調查研究,摸清海砂分布情況和資源儲量,在科學論證的基礎上進行合理規劃。在完成海砂資源勘查,海域使用論證確定可進行海砂開采的區塊,在明確開采范圍、開采規模、時限及評估標價(包括勘查費、論證費、海域使用金及資源補償費等)的基礎上,報上級主管部門批準后,可由省政府通過招標拍賣,出讓海域使用權和海砂開采權。

2.2.4 進行海砂開采的動態觀測

要按照國家海洋局印發的 《海砂開采動態監測簡明規范 (試行)》加強對海砂開采活動的動態監測,根據監測資料,對照 《海砂開采海域使用論證報告書》,給出海砂開采對海洋資源、生態環境及其他海洋開發活動的影響程度,提出減輕有害影響的對策建議,提請采砂業主采取相應措施;對海砂開采加劇海岸侵蝕或嚴重影響附近海域生態環境的檢測結果及時報告主管部門,以便要求業主立即停止開采或停止下年度開采審批,必要時還要求業主采取生態修復措施,防止惡化海洋生態環境。

2.2.5 實行公司制管理,探索市場化運作之路

借鑒陸地上國有礦產資源開發和管理模式,海砂開采也可以實行公司制管理、市場化運作。① 由具有相關資質的公司通過公開招標的方式,成立專門的海砂經營管理公司。在辦理礦產資源勘察證、海砂開采海域使用證、海砂開采許可證等相關手續后,取得海砂開采和經營權。② 將轄區所有零散的采砂船納入公司管理,編制規范和工作流程,統一生產作業,克服不容易全面監管的問題。③ 海監機構重點抓好對公司的監管,依據有關的法律法規,運用市場經濟管理規則和手段。著力建立全過程控制體系,如對采砂船只安裝GPS定位跟蹤監視,提高對海砂開采與使用的管理能力。

2.2.6 開展海砂資源開采秩序的專項整治

(1)堅決取締無證開采等違法違規行為。要針對已有開采海砂的船只進行全面清理,堅決取締無證和未納入政府計劃管理的開采船只,堅決取締證照不全的開采船只,堅決取締以假借疏浚航道、海洋工程建設為名開采海砂的船只。

(2)清理超限、超量開采等違法違規行為。對目前持有國土資源部批準的采礦許可證和國家海洋局核準的海域使用權證的企業,應全面檢查是否存在超越海域使用權證開采范圍或采礦許可證開采總量進行開采等違法違規行為,發現問題及時依法查處。

(3)依法清查逃、漏國家稅費違法違規行為。全面清查海砂開采企業依法交納各種稅費的情況,發現問題按國家有關政策及法律法規進行補交和處罰。

(4)全面清理越權審批海域使用權或海砂開采權的行為。堅決取消未經依法批準的海域使用權和海砂開采權,堅決糾正違反法定權限和程序審批的海域使用權和海砂開采權,同時清理不符合現行法律法規的地方規范性文件。

2.3 保障措施

2.3.1 加強對海砂開采工作的領導

成立由政府領導任組長,發改委、國土、海洋、交通海事、公安和監察等行政管理相關部門參加的海砂開采工作領導小組,組織協調各有關部門開展海砂開采的申請、審批、監督及整治,建立長效管理機制。相關部門應就加強海砂開采有關問題溝通協調,定期通報交流有關情況,及時研究解決有關問題。

2.3.2 建立海砂開采聯合執法機制

在各級海砂開采工作領導小組領導下,整合相關部門的執法力量,組織聯合執法隊伍,建立聯合執法的各項制度,形成強有力的聯合執法機制,加強對海砂開采的執法監察工作。嚴格按照有關法律法規,及時查處海砂開采的各類違法違規行為。要加大對非法開采海砂活動的打擊力度,對暴力抗法者依法移送司法機關追究刑事責任。對監管不到位,有案不查或查處不力的,要追究有關人員的責任。

2.3.3 確保海砂開采執法監管工作經費

各級政府要根據海砂開采專項整治、執法監管和建立長效管理機制的實際需要,落實必需的財政專項資金,同時配置必要的行政執法裝備。要從出讓海砂采礦權和海域使用金所得的價款中提取一部分資金用于海砂開采的監督管理工作。

2.3.4 強化依法開采海砂資源的宣傳教育

要結合海砂開采專項整治工作,利用各種新聞媒體,大力加強海砂開采相關法律法規的宣傳教育。在專項整治中,要對海砂開采企業、采砂船主進行有關法規政策的集中培訓教育。要在一定的范圍公告開展海砂開采專項整治的信息,公布舉報電話或者投訴網站,暢通舉報投訴渠道。通過宣傳教育,形成依法開采海砂的良好社會氛圍。

3 結束語

本文對浙江海域非海砂開采區和海砂開采區的現狀及存在問題進行了深入的調查,為海洋行政主管部門對海砂區的海域使用管理工作提出了有針對性的管理措施及建議,這些措施的實施將有助于保護和改善海砂區的生態環境,協調與周邊海洋開發活動的關系,保障海域可持續利用,促進海洋經濟的發展。

[1] 國家海洋局第二海洋研究所.舟山海域港口資源圖集[M].北京:海洋出版社,2005.

[2] 馮應俊,朱家立,任迪康.浙江沿海海砂資源分布研究報告[R].2003.

[3] 何易培,池方慶.浙江沿海及主要港口航行指南[M].大連:大連海事大學出版社,2008.