天津中新生態城建設與管理過程中的多中心治理模式探析

文/紀澤民

天津中新生態城建設與管理過程中的多中心治理模式探析

文/紀澤民

紀澤民，北京航空航天大學公共管理學院博士生

生態城市作為對以工業文明為核心的傳統城市化運動的反思、揚棄，體現了工業化、城市化與現代文明的交融與協調，它在本質上適應了城市可持續發展的內在要求，標志著城市由傳統的唯經濟增長模式向經濟、社會、生態有機融合的復合發展模式的轉變。正如自然界的生態系統是一個有機、多元的系統一樣，生態城市的建設與管理也不是一種單向度的政府治理行為，而是多種力量相互作用下的多中心治理模式。本文擬以天津中新生態城的開發建設為例，對多中心治理框架下的生態城市建設路徑進行分析。

一、生態城市概念的提出與實踐

生態城市（Eco-city ）概念是在上世紀70年代聯合國教科文組織發起的“人與生物圈(MAB)”計劃研究過程中提出來的，一經出現即受到全球的廣泛關注。目前學術界關于生態城市的概念較多，尚無一致定義。著名學者顏京松、王如松認為，生態城市是指在生態系統承載能力范圍內，運用生態經濟學原理和系統工程方法，調整生產和消費方式、決策和管理方法，去改造傳統經濟建設和城市發展的模式。①黃光宇教授認為，生態城市是根據生態學原理，綜合研究社會-經濟-自然復合生態系統，并應用生態工程、社會工程、系統工程等現代科學與技術手段而建設的社會、經濟、自然可持續發展，居民滿意、經濟高效、生態良性循環的人類住區。②王發曾認為，生態城市是以現代生態學的科學理論為指導，以生態系統的科學調控為手段，建立起來的一種能夠促使城市人口、自然、資源和諧共處，社會、經濟、環境協調發展，物質、能量、信息高效利用的城鎮型人類聚落地。③綜合上述觀點，筆者認為，生態城市是指經濟、社會、自然協調發展，物質、能量、信息高效利用，技術、文化與景觀充分融合，人與自然的潛力充分發揮，居民身心健康，生態持續和諧的集約型人類聚居地。廣義的生態城市，應該是建立在對人與自然關系更深刻認識基礎上的一種新文化觀，是按照生態學原則建立起來的經濟、社會、自然協調發展的新型社會關系，是有效利用環境資源實現可持續發展的新型生產和生活方式。

生態城市概念的提出與實踐表明，判斷一個城市是否先進的標準，已經由“唯技術論”逐步轉變為“環境、資源、社會、經濟的四維平衡”。④生態城市在內涵上主要表現為“三化”，即社會生態化，人們擁有自覺的生態意識和環境價值觀，生活質量、健康水平、社會進步與經濟發展相適應；經濟生態化，采用可持續發展的生產、消費、交通和住居發展模式，實現清潔生產和文明消費，推廣生態產業和生態工程技術；環境生態化，發展以保護自然為基礎，與環境的承載能力相協調，自然環境及其演進過程得到最大限度保護，合理利用一切自然資源和保護生命支持系統，開發建設活動始終保持在環境承載能力之內。具體來講，生態城市具有如下特征：（1）和諧性。這種和諧性不僅僅反映在人與自然的關系上，人與自然共生共榮，自然融于城市，更重要的是反映在人與人的關系上，生態城市充滿人情味，文化氣息濃郁，擁有強有力的互幫互助的群體，富有生機與活力。（2）高效性。改變傳統工業城市“高能耗”、“非循環”的運行機制，提高一切資源的利用率，物質、能量得到多層次的分級利用，物流暢通有序，廢棄物循環再生，各行業各部門之間通過共生關系進行協調。（3）持續性。以可持續發展思想為指導，兼顧不同時期、不同空間的資源合理配置，不因眼前的利益而“掠奪”式地促進城市暫時“繁榮”，公平地滿足現代人及后代人在發展和環境方面的需要，保證城市經濟社會健康、持續、協調發展。（4）整體性。不僅僅追求環境優美和自身繁榮，而是兼顧經濟、社會、環境三者的效益，既重視經濟發展與生態環境相協調，更重視對居民生活質量的提高，在整體協調的新秩序下尋求發展。（5）區域性。作為城鄉的統一體，生態城市建立在區域平衡基礎上，城鄉之間互相聯系、相互制約，實現區域內與區域之間的平衡協調。

近年來，天津、廣州、上海、寧波、昆明、成都等20多座城市先后提出建設生態城市，并進行了積極探索。綜觀上述城市建設生態城市的實踐，創建生態城市，主要是從社會生態、自然生態、經濟生態三個方面來進行，內容包括：（1）城市生命。包括區域生態基礎設施（光、熱、水、氣候、土壤、生物等）的承載力、生態服務功能的強弱、物質代謝鏈的閉合與滯竭程度，以及景觀生態的時、空、量等的整合性。（2）人居環境。在生態城市規劃中強調社區建設，創造和諧優美的人居環境。（3）生態產業。基于生態系統承載能力，發展具有高效經濟效益及和諧生態功能的產業，通過兩個或兩個以上的生產體系之間的系統耦合，使物質、能量實現多級利用、高效產出，資源環境得到系統開發、持續利用。（4）社會參與。“低碳是一種生活習慣，是一種自然而然地節約各種資源的習慣，對于普通人來說，是一種態度而不是能力。”④生態城市建設尤其強調人人參與，通過深入宣傳生態理念和各種制度設計，把生態城市建設的目標轉化為每個人日常生活中的切實行動。

二、多中心治理理論與生態城市建設的契合

多中心治理理論由美國學者埃莉諾.奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)與文森特.奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)夫婦共同創立。該理論認為在私有化和國有化兩個極端之間，存在著其它多種可能的治理方式，并且能有效率地運行。與政府強加各項規章以及純粹的市場化方式相比，社區可以獨自更好地管理公共資源。其核心思想包括：

1、多中心意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理主體。“多中心治理試圖在保持公共事務公共性的同時，通過多種參與者提供性質相似、特征相近的物品，從而在傳統的由單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或準競爭機制。”⑤通過各個生產主體之間的競爭，實現各生產者的自我約束，降低成本，提高質量和增強回應性。

2、多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應用。多中心治理模式跳出傳統的非此即彼的思維局限，主張政府和市場既是公共事務處理的主體，又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制，主張在公共事務的處理中，既要充分保證政府公共性、集中性的優勢，又要利用市場的回應性強、效率高的特點，綜合兩個主體、兩種手段的優勢，提供一種合作共治的公共事務治理新范式。

3、多中心治理要求政府轉變自身的角色與任務。多中心治理既反對政府的壟斷，也反對所謂的私營化。政府轉變自身角色并不意味著政府從公共事務領域的退出和責任的讓渡，而是政府、責任與管理方式的變化。多中心治理中的政府不再是單一主體，而只是其中一個主體。政府的管理方式從以往的直接管理變為間接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一個中介者的角色，即制定多中心治理中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。

多中心治理理論為上世紀90年代初期形成的治理思潮提供了重要思想淵源，并構成其核心內涵。根據治理理論，政府并不是唯一的權力中心，各種社會的、私人的機構只要得到公眾的認可，都可能成為各個不同層面上的社會權力中心。多中心治理理論有助于解答什么制度才能促進公共資源的有效共享、促進社會的可持續發展。

生態城市建設和管理在本質上與多中心治理理論具有共同之處，存在著多方面的契合，生態城市治理就是要使城市治理從“單中心”走向“多中心”。在現代城市社會中,存在許多單純的政府行為所不能干預的領域,如企業、社區以及俱樂部、職業社團等民間組織等,這些都不在政府限制的范圍之內，要建設生態城市，就要把這些團體和資源有效地利用和整合起來,使其在城市建設與管理中發揮作用并形成一個自主網絡。多中心治理論證了在城市實行多中心自主治理的必要性和可行性，它打破了傳統單中心治理方式中最高權威只有一個的權力格局,形成了一個由多個權力中心組成的治理網絡,以承擔特定范圍內的城市公共管理與公共服務職責。與傳統的單中心城市治理相比,多中心的城市治理優點在于: (1)治理主體多元。城市治理主體既可以是公共機構也可以是私人機構,還可以是公共機構和私人機構的合作。城市治理并不只是政府一個公共權力中心,除政府以外,社會上還有一些志愿性的或屬于第三部門的所謂非政府組織以及其他社會組織，他們共同負責維持秩序、參與政治、經濟與城市事務的管理和調節。(2)治理權力非壟斷。無論政府官員、普通公眾、企業家,還是政府以及其他組織,在決策上都只享有有限的且相對自主的決策權。每一個治理主體在法律的允許范圍內擁有平等的決策權力,擁有在城市事務中自主作出決定的自由。(3)治理方式民主。多中心強調決策中心下移,以制度化、協商、適度競爭為治理方式,以自主為治理基礎,治理范圍可大可小,事務多樣。多元性的治理主體提供了表達不同組織與公眾利益偏好的機會，在競爭與合作、沖突與協調過程中共同發揮管理城市公共事務的重要作用。

三、天津中新生態城建設中的多中心治理實踐

中新天津生態城是中新兩國政府的重大合作項目，也是世界上第一個國家間合作開發的生態城市。按照中新兩國政府要求，生態城的選址要凸顯在資源約束條件下建設生態城的示范意義，符合國家保護耕地的基本國策，不占用耕地，區域內資源相對短缺，把治理歷史遺留污染與建設新型生態城市相結合，實現城市發展方式的轉變，為全國類似地區提供示范。2007年9月生態城選址于天津濱海新區北部，該區域土地鹽漬化、淡水缺乏，且常年積留的污染嚴重，能夠凸顯建設生態城市的重要意義。2008年9月，中新生態城正式開工建設。

中新生態城規劃面積30平方公里,人口規模35萬，計劃10年內基本建成。其發展定位是：致力于建設成為“資源節約、環境友好、經濟蓬勃、社會和諧”的新型城市，成為綜合性的生態環保、節能減排、綠色建筑、循環經濟等技術創新和應用推廣的平臺，國家級生態環保培訓推廣中心，現代高科技生態型產業基地，參與國際生態環境建設的交流展示窗口，“資源節約型、環境友好型”的宜居示范新城。生態城將建設目標確定為“三和三能”，即人與人和諧共存、人與經濟活動和諧共存、人與環境和諧共存，能實行、能復制、能推廣，成為中國其他城市可持續發展的典范。⑥在城市建設與治理中，中新生態城很好地體現了多中心治理理論的內涵。

1、構建政府主導的治理框架。在生態城的建設中，中新雙方在城市規劃、環境保護、資源節約、循環經濟、生態建設、可再生能源利用、中水回用、可持續發展以及促進社會和諧等方面進行全面合作，建立中新雙方共同促進產業發展的有效機制。為支持和加強對生態城建設的指導，在中新兩國政府成立副總理級別的生態城聯合協調理事會，負責協調開發建設相關的所有重大事項；由中國住房和城鄉建設部和新加坡發展部牽頭，兩國有關部委參加組成中新聯合工作委員會，具體研究解決開發建設中的相關問題。制定中新天津生態城指標體系，包括生態環境健康、社會和諧進步、經濟蓬勃發展三個方面22條控制性指標和自然生態協調、區域協調融合、社會文化協調、區域經濟協調4條引導性指標等共26項指標，作為管理生態城發展建設的量化標準。⑦營造高效率的行政環境，規范行政行為，減少審批環節，提升行政效率。

2、形成政企分開基礎上的共建機制。按照政企分開、市場化運作的要求，天津市政府成立了生態城管理委員會，代表市政府行使相關行政管理職能。中方成立生態城投資公司，負責土地整理，生態環境建設和公益性公共設施建設，并與新方企業成立合資公司，負責商業化項目和產業建設與招商。提升公共服務能力，完善基礎設施建設、拓展優質服務內容、構建利于城市健康和諧發展的新機制。

3、堅持市場化運作，形成市場提供機制。發揮市場機制在要素資源配置中的積極作用，推進生態城建設的社會化、市場化、產業化。通過授予企業特許經營權和延長項目經營期限，以及采取BOT、DBO等市場化的手段，推進能源、市政、環保和環衛設施建設和運營的市場化運作，提供社會化、專業化服務。建立多元化的投融資機制。生態城管委會確立專項財政資金，切實保證生態環境保護與建設的投入；支持企業發行債券和上市融資，探索實行排放權交易、建立區域環境補償機制，鼓勵各類投資主體參與生態城項目建設。

4、實現政府管理與公眾參與相結合。“在多中心治理中，不同政府單位行使權力的本質差異極大，其中一些具有一般目的的權力向一個社群提供內容廣泛的公共服務，另一些是特殊目的的職權，可能僅只提供例如灌溉或道路系統的運營和維護這類服務。”⑧中心生態城市建設上借助多樣化的權力和政府單位，以解決建設中不同范圍的公共治理問題。一是創新決策監管機制。按照科學化、民主化目標完善綜合決策機制，保證市民參與重大項目建設、發展規劃和政策制定的權利，建立合理有效的公眾參與決策機制。逐步建立覆蓋全社會的實施評價體系，嚴格執行涉及重要資源開發項目的環境影響評價；建立信息公開制度、社會和媒體監督制度，健全實施監管機制。二是創新社區管理服務機制，強化公共服務和保障職能。以社區為單位建立政府主導、居民參與的基層管理機構——社區委員會，使居民依法直接參與管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。三是探索跨區域的協作機制。以區域大氣、流域海域水環境、區域生態、能源供應、固體廢物處理處置為重點，加強跨區域生態保護、污染控制與治理；促進區域產業聯動發展，形成信息互通、設施相連，環境共建、產業互動、成果共享的合作模式。

四、多中心治理格局下的生態城市建設路徑

當前，世界正處于城市化進程中的關鍵時期，全球城鎮化水平已由1950年的不到30%提高到了目前的50%,農村人口大量涌入城市，能源消費行為發生巨大變化。據法國科學院Guy Laval院士估計，到2030年世界人口將達到80多億，城市能源消耗量將高達73%。⑨中國改革開放以來保持了持續較快的城鎮化速度，全國城鎮化水平由1978年的17.92%提高到了2012年的51.27%。⑩構建生態城市已經成為應對快速城市化的客觀需要。要使生態城市由規劃建設變成現實形態，就要轉變政府為主的單中心治理，形成政府、企業、社會、公眾相協調的多中心治理格局。

1、政府層面：實現規劃建設與政策協同。在傳統城市治理結構中，既有的政策和體制決定了政府職能部門在大多數情況下只能顧及到自己職能領域內的工作內容，缺乏對生態城市構建需求的整體思考。在規劃建設生態城市的過程中，除了生態技術上的更新整合以外，更具有挑戰性的是政治、社會、文化等多方面問題的解決，這就要求在生態城市的規劃過程中對這些問題進行整體考量，因此，生態城市的規劃建設首先需要政府在價值觀上對生態城市理念的認同。同時，政府應加強政策之間的協同，促進各職能部門的協調，使政府各職能部門對構建生態城市認識統一、實踐同步，從個體到全局，形成各職能部門之間的協調聯動機制。

2、企業層面：落實社會責任與技術實踐。企業作為城市的社會公民代表，對資源和環境的可持續發展有著不可推卸的責任和義務。在生態城市的建設過程中，企業一方面可以通過執行政府的各種政策，進行技術創新實踐，完成城市發展中的各類項目并保障其低碳運行；另一方面可以通過技術的創新發展減少生產活動各個環節對環境可能造成的污染，履行社會責任保護資源和環境，實現可持續發展。此外，企業還要積極投身各種與公益、環保相關的事業，與社區共同建設環保設施，凈化環境，保護社區及其他公民的利益。

3、社區層面：搭建市民自治與參與的平臺。社區在城市治理結構中居于重要地位和關鍵環節，是居民社會生活的共同體、居民的自治體，也是政府行政管理和社會自我管理、政府依法行政和居民依法自治的橋梁和紐帶。要通過政策扶持、多渠道籌措資金、資源共享、共助共建等多種辦法，改善社區基礎條件和服務設施，在社區形成居民廣泛參與的機制，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區。各類社團、行業協會、專業組織、中介機構等非營利社會組織，是公民參與城市治理的有效途徑，在創新城市治理模式中，尤其應該發展各類社會組織的作用，鼓勵其在各自領域內創新性地開展社會服務工作，有效化解社會矛盾，建立城市市民、社會組織與政府部門之間上情下達、下情上達的信息交流機制，實行城市治理從決策、實施到監督的全過程參與，發揮居民和社會組織在城市管理中的作用。

4、公眾層面：促進低碳行為方式的轉變與養成。公眾作為城市的使用者和建設的參與者，對城市發展目標的達成起著重要的作用。在生態城市建設過程中，公眾行為方式轉變是很重要的一個方面，它包括在道德觀的指引下，人們生活方式、消費方式、行為方式向低碳和可持續的健康方向轉變。低碳化的公眾出行方式、消費方式和居住方式，會對社會公共生活的低碳化產生重要影響，要動員全社會力量，充分發揮公眾在生態城市建設中的積極性、主動性和創造性，推動樹立節約能源理念，鼓勵人們多多使用公共交通，更多消費低碳產品，引導選擇居住在公共集約住宅，使低碳的生活內容融入生態城市社會之中。▲

注釋：

① 顏京松，王如松．生態市與生態城市建設的內涵、目的和目標．現代城市研究．2004（03）

② 黃光宇,陳勇．生態城市概念及其規劃設計方法研究．城市規劃．1997（06）

③ 王發曾．我國生態城市建設的時代意義、科學理念和準則．地理科學進展．2006（03）

④ 林汐主編．低碳經濟與可持續發展．北京：人民出版社．2010,165．

⑤ 劉 峰，孔新峰．多中心治理理論的啟迪與警示:埃莉諾．奧斯特羅姆獲諾貝爾經濟學獎的政治學思考．行政管理改革．2010(01)

⑥ 李沛林．中新天津生態城：探索綠色低碳新城發展之路．低碳經濟．2011(09)

⑦ 中新天津生態城指標體系課題組著．導航生態城市:中新天津生態城指標體系實施模式．北京：中國建筑工業出版社．2010，57．

⑧ [美]埃莉諾．奧斯特羅姆．制度激勵與可持續發展．北京：三聯書店．2000,205．

⑨ 付允,陳亮．國外低碳城市發展現狀與經驗借鑒．節能減排標準化．2011(02)

⑩ 中國城市科學研究會等編．中國城市規劃發展報告（2010-2011）．北京：中國建筑工業出版社．2011,16．