城市流浪乞討兒童救助保護的非政府組織參與*

湯秀娟

(廣州大學，廣東 廣州 510006)

政社共治是我國社會管理的發展方向。對城市生活無著流浪乞討兒童進行救助保護不僅是政府的責任，也離不開社會的自治與公民的參與。非政府組織(NGO)參與城市流浪乞討兒童救助保護，不僅意味著政府職能的公開、開放，而且意味著政社關系重構下政府對社會力量的尊重與支持，是政府善治能力提升的重要體現。

一、NGO參與流浪乞討兒童救助保護的現實要求及優勢

2003年施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(下簡稱《救助管理辦法》)，與《中華人民共和國未成年人保護法》一起，為保障城市流浪乞討兒童的權益提供了嶄新的理念。但因救助管理政策出臺的倉促以及救助能力的不足，流浪乞討兒童權益保障失效，直接挑戰現行的社會公共安全制度，這些客觀上為非政府組織參與救助管理提供了必要的空間和條件。

(一)NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護的現實要求

“市場缺陷”與“政府失靈”為非政府組織介入公共管理領域提供了現實基礎。城市流浪乞討兒童的救助有著非常明顯的非營利性、公益性，是強調社會安全與公平條件下的公共服務及公共物品的再分配，其本身是對以“優勝劣汰”機制實現資源優化配置，強調效率的市場經濟缺陷的彌補。為此，提供公共產品實現社會救助管理的主體是政府，但是對流浪乞討兒童救助需求的多元化滿足政府自身是無法提供或完全提供的。此時，非政府組織便以其非營利性、公益性、自愿性等特點，參與社會救助，提供高質量、多樣化、高水平的公共服務以對政府的失靈進行補充，實現政府救助管理水平的提升。所以在城市流浪乞討兒童的救助保護過程中，政府發揮主導的作用，同時還需要引入非政府組織的力量以提高救助的效能，降低社會管理的成本。

(二)NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護的優勢

城市流浪乞討是一個綜合經濟、政治、文化等多重因素的長期社會問題，對城市流浪乞討兒童進行救助管理保護是一個復雜的系統工程，需要形成政府主導社會協同的參與機制共同發揮作用。其中，非政府組織以其獨特的組織特性和結構特征參與救助管理有其明顯的優勢。

1.角色優勢。非政府組織中立的系統角色和志愿的組織定位為救助管理提供信任環境。非政府組織參與救助管理，因其非官方、民間的性質，其成員比政府公務人員更容易深入流浪乞討群體，在溝通中建立互信關系，從而準確了解求助者的需要，為及時救助流浪乞討者，并為保護兒童權益提供了前提，也提高了救助保護的效度。另外，因非政府組織的公益性與自愿性特點，成員有著強烈的社會責任感和貢獻社會的愿望，在參與救助時，本著利他主義和人道主義的價值觀對流浪乞討人員進行人道主義救助，為救助保護流浪乞討兒童帶來契機。

2.籌資優勢。資金是對流浪乞討兒童實施救助保護行動的根本保證。非政府組織有開放的系統網絡和靈活的組織運作機制，具有有效拓寬救助資金的籌集渠道。其籌集資源的模式總體可分為三類:民間捐贈、政府支持或公共部門支付、私人付費。［1］P22如接受來自個人、企業、基金和社團等的海內外民間捐贈，為流浪乞討兒童的救助積累資金;接收來自政府轉變職能，推行福利社會化過程中以補助或支付形式轉移的資金，為救助服務實現有效的補給;有償提供某些私人服務所獲得的資源等進行統籌整合，按需投入救助，提高救助的能力等，相對政府僅靠財政支出的渠道更為寬廣。

3.專業優勢。兒童流浪乞討的原因及方式是多元的。有因家庭及學校教育缺失或失當、不完整家庭的拋棄、家庭貧困等原因離家出走，之后流浪街頭或被成年人組織、操控乞討的;有被拐、騙、買、租等原因被成年人操控乞討的;有被親人倫為示弱工具而乞討的。在方式上有示弱、欺詐、強討、賣藝、賣花、撿垃圾、偷盜等。［2］P103以多原因多方式存在的城市流浪乞討兒童，身染壞習、心理扭曲、教育缺失、滿身疾病、溫飽堪憂等。行為糾正、心理輔導、法律援助、學習教育、疾病醫治、日后就業等均需要多元的救助保護以實現其生活、生存、發展的正常化。非政府組織成員來自于社會各個行業，大多是各行業中的精英分子，在專業性救助中非政府組織及其成員積累了豐富的經驗，借助其專業優勢與涵蓋面廣的特點，能滿足城市流浪乞討兒童的多元需要，而且更全面照顧到救助過程中不同階段受助者的潛在需求，僅依賴政府行為難以實現有效的分類救助。

4.溝通優勢。非政府組織因其自愿性特點，在施行救助行動過程中往往需要通過多方互動、協調以實現目標，客觀上使其產生比官方的權威性救助更高的附加效益。一方面，作為生于民間長于民間立于民間的非政府組織，它與不同的社會力量緊密聯系，在參與救助的過程中，既能面向社會爭取更多救助資源，也在無形中引導社會各方更進一步了解這類特殊人群，激發人們關注和參與社會事務的熱情，增強普通公民的社會責任感。另一方面，非政府組織在長期的第一線工作中，能收集到大量數據信息，透過信息反饋機制，達成與政府組織的互動溝通，將收集到信息提供給政府，這些信息將成為政府制定相關社會保障政策制度的基礎之一，輔助政府科學決策，設置兜底的社會安全網。

二、制約NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護的因素

盡管非政府組織在參與城市流浪乞討兒童救助保護上具有明顯的優勢，但現實中，制度環境的未盡優化，行業自律互律機制的不全等因素，致使非政府組織的先天優勢未能顯露，也束縛其參與的能動性。

(一)政策法規缺漏，NGO參與救助保護的聚集優勢不強

權威的法律支持是非政府組織順利參與救助保護的制度保障。因法律規范缺失，非政府組織參與救助的合法性受限。一方面法律法規不健全，國家目前規范非政府組織工作的條例主要有《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等，但它們存在一些漏洞，對于我國所有類型的非政府組織而言，缺少一部統一引導規范的部門法律。非政府組織在社會上的地位和作用缺乏明確的法律規定，相關的組織性質、財務制度、信息公開、權益保障和監管機制等也未能依法進行規范和約束，制約了非政府組織參與社會管理的自主性。另一方面，《救助管理辦法》雖然提出“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”，但是缺乏具體的法規對非政府組織參與救助管理進行權責的界定，參與的途徑與規范也未能依法進行明晰化，為此非政府組織參與救助管理的可操作性不強。最后，稅收激勵機制不足。目前我國可以享受全額免稅待遇的非政府組織只有中華慈善總會和中國紅十字會等7家，這種定向性的減稅政策，使致力于城市流浪乞討救助的其他非政府組織難以得到激勵機制的保障，在一定程度上影響該類非政府組織參與救助管理的積極性，甚至阻礙非政府組織的健康發展。

(二)自律互律機制不全，NGO參與救助保護的“發育不良”

自律互律機制是非政府組織自我完善和發展壯大的推動力量，也是參與救助管理的能力體現和資本保證。一方面，組織內部管理制度化低，自律規范不全。目前我國非政府組織成員主要由專職工作人員、兼職工作人員及志愿者三部分組成，其中以兼職人員為主，缺少志愿者的參與是當前我國非政府組織與發達國家非政府組織在人力資源方面的最大差異。在缺少志愿者及專職人員為主成員的條件下，非政府組織參與救助管理的專業隊伍難形成，甚至阻礙組織的各類管理機制的確立、社會資源的整合、自身形象的塑造。另一方面，行業聯盟發展緩慢，互律效果不明顯。在當前制度環境下，非政府組織間“各自為政”居多，缺乏非政府組織的聯盟機構或行業組織來協調、溝通和規范其活動，在行業互律、彼此約束上未能達成相對一致的共識，導致救助異化現象時有發生。

(三)合作協調不足，NGO參與救助保護的聚集優勢不強

類似于企業組織的“規模集聚效應”，活動在城市流浪乞討救助領域的非政府組織需通過地區內、地區間，甚至不同領域間的合作互動、協調配合來更好實現救助的目標。而當前，我國參與救助的非政府組織慣于“孤軍奮戰”，極少借助建立“行業協會”等聯盟實現互動推進公信度建設。不僅無法拓展救助服務范圍及行業影響力，而且當共同利益受損時也無法集中表達訴求，捍衛合法權益。另一方面，非政府組織忽視互動合作機制建設，難以形成資源共享、信息互聯的聚集優勢。因缺少合作機制的調控，非政府組織未能盤活分散在不同地方的各類救助資源，導致資源效用得不到最大化的發揮。

三、NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護的途徑

推動非政府組織發揮優勢，參與城市流浪乞討兒童的救助管理，形成政府主導，社會參與的救助協同機制，需要在政策環境、激勵機制、合作模式上進行思考。

(一)優化NGO參與救助保護的政策環境

政策環境是系列政策的生成、運行、發生作用的過程中一切條件的總和，良好的政策環境是非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助的基礎條件。

第一，健全立法，為NGO參與救助保護提供良好的法制環境。非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助保護，需要借助法律的力量獲得合法的身份立場，并明確它的定義、組織原則、活動規范、監管機制等，以便將其參與救助保護的相關內容納入法律的調整范圍。為此，一方面應盡快出臺《非政府組織法》，為非政府組織的成長提供良好的法律環境和管理規章，以助其成熟發展并成為獨立于政府部門之外的社會力量。另一方面，制定《慈善法》，以明確非政府組織與政府組織在社會救助中的權責關系，規范非政府組織參與救助的行為規則與操作程序，促進兩大組織的合作，為非政府組織介入救助管理提供法律保障。

第二，創新管理體制，促進非政府組織救助的自律、互律機制形成。廣東于2011年11月出臺《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》，并于2012年7月1日對工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類的社會組織按照民政部門業務主管和登記一體化來進行直接登記，社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位，成立社會組織直接到民政部申請。此舉被學術界譽為非政府組織管理體制改革的“破冰”行動，打破“雙重管理”的束縛，為非政府組織的發展提供了良好的土壤，更為參與流浪乞討兒童救助的慈善類非政府組織的發展提供了前所未有的契機。當然，促進慈善類非政府組織的健康發展，還需依賴完善的監管機制，將非政府組織救助置于一個統一的監管和政策框架內，協調其權責關系及利益保障問題，形成透明、公開的自律、互律規范。

(二)完善NGO參與救助的激勵機制

良好的政策環境是非政府組織健康發展的前提，而有效的激勵機制是推動其主動參與流浪乞討兒童救助保護的動力之源。

第一，完善稅款減免優惠制度，鼓勵多種社會力量支持非政府組織救助。公平公正且科學易行的稅收優惠機制能鼓勵更多社會力量支持非政府組織參與救助。目前，需盡快對《企業所得稅法》等法律法規進行補充完善，為參與社會救助的非政府組織提供覆蓋面廣、免稅稅種多、退稅程序簡單的免稅政策，并建立統一平等的捐贈稅收優惠平臺，以激勵非政府組織參與救助的積極性和潛能。

第二，創建公益募捐執照制度，促進救助資源合理配置。當前我國大量的非政府組織不具備公益募捐資格，社會救助資源很大程度上被集中于某幾個官方背景的慈善機構，不利于資源的有效使用。因此，創建公益募捐執照制度是提升非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助保護能力的保證。公益募捐執照制度的創建強調政府對該制度程序及監管系統的完整設計，當需要時，非政府組織依制度程序向主管機關申請公益募捐執照，再向相關地方政府申請募捐許可證，政府主管部門對申請者的時間、目的，以及募捐的具體用途、開支情況等進行嚴格的審查和全程監控，保證非政府組織在公開、公平、透明的條件下進行有效的公益募捐行動。公益募捐執照制度相當于取消了募捐資格的差別待遇，本質上體現了政府對官方背景救助組織和非官方背景救助組織的一視同仁，利于推動非官方背景救助組織發揮更大的積極性。

(三)構建NGO參與救助的合作模式

非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助是一項長期性工作，需要一個長效的發展機制，通過建立合理可行的多方合作模式，保障這一工作的完整性、根本性和穩定性，以實現解決城市流浪乞討兒童救助問題的愿景。

第一，轉變理念，構建政府與非政府組織之間的“伙伴關系”。政府與非政府組織有著共同的價值追求，加上非政府組織在提供社會救助上的獨特優勢，實現流浪乞討兒童的救助保護利益的最大化，兩者需建立平等合作的伙伴關系。為此，政府組織應轉變理念，正確看待并重視非政府組織參與流浪乞討救助的價值和作用。逐步推行和完善業務主管和登記一體化制度，為非政府組織的發展壯大提供政策條件的同時，加快非政府組織與政府在組織機制上分離的過程，在建立完善的法律制度構架下，規范非政府組織的管理，促進非政府組織與政府救助管理機構的互補性配合，將非政府組織提供的救助服務納入政府購買范疇，建立與非政府組織合作的長效機制。

第二，加強社會互動，拓展非政府組織的多維合作空間。非政府組織參與流浪乞討兒童救助保護的能力優勢，源自社會各界的有機合作，即與政府、企業形成長期合作的良好關系。同時也強調非政府組織內部的良好協調互補機制，即其系統內部的分工協作，如募捐與救助或服務分離、綜合服務機構與專業服務機構并存發展，在分工中加強協作、促進互補等，推進社會多元參與的模式，保證非政府組織參與救助保護服務運行的公正性、客觀性。為此，非政府組織應在法律政策的規范下，培養立足民間，建設以公眾信任為基礎的專業分工機制和規范運行機制，保障流浪乞討兒童救助追蹤回訪機制的運行等。此外，救助類非政府組織也應該適當學習企業組織的公關建設，通過建立與媒體等的有效雙向溝通，獲得社會輿論的正確評價，促進非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助保護工作的良性發展。

［1］郭國慶，李先國.國外非營利機構籌資模式及啟示［J］.經濟理論與經濟管理，2001，(12).

［2］湯秀娟.城市流浪乞討人員救助管理政策的運行效應——基于廣州市的實證研究［J］.國家行政學院學報，2010，(2).

責任編輯:譚桔華