鄉鎮政府債務風險及其防范

譚桔華

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

當前，國際形勢發生深刻變化，國內經濟發展存在深層次矛盾和問題，我國經濟在保持平穩較快發展的基礎上面臨的困難逐漸增多，穩定經濟增長的任務相當艱巨。各級政府既面臨著前所未有的機遇和挑戰，也面臨著許多困難和問題，特別是作為我國行政層級寶塔底座的鄉鎮政府更是困難重重。其中，影響鄉鎮政府的核心問題——鄉鎮政府債務，在中國已經成為一個普遍的問題。鄉鎮政府是我國行政層級寶塔的基礎，也是面向老百姓最基層的一級政府，鄉鎮政府債務問題在某種程度上已經影響了黨和政府在基層人民群眾中的威信。胡錦濤同志在十八大報告中指出，要深化鄉鎮行政體制改革，創新行政管理方式，提高政府公信力，推進政府績效管理，建設人民滿意的政府。面對當前鄉鎮政府普遍存在的債務問題，要提高政府的公信力，建設人民滿意的政府，必須采取相應措施，構建科學的考核指標體系，積極化解歷史債務，深化財政體制改革，嚴格執行公務管理制度，增強鄉鎮經濟實力，加強鄉鎮政府債務風險規避，防范鄉鎮政府債務風險惡化。

一、鄉鎮政府債務狀況

我國《預算法》明確禁止地方政府預算赤字運行，但事實上地方政府往往為了承擔一些責任又不得不大量舉債。據《新京報》和《中國青年報》報道，江蘇、云南、山東等地出現縣鄉政府向行政事業單位職工“借資”事件，融資年息多在12%以上。［1］地方政府已經不僅僅是“擔保”集資，而是直接進行融資，實在令人擔憂。［2］2013年2月，英國巴克萊集團發布了一份報告稱，中國政府的總負債占國內生產總值的62%—97%，其中蘊含了巨大的財政風險。近期IMF、穆迪、惠譽及盛高等外資行紛紛表達對中國政府債務的擔憂，尤其是地方政府債務和影子銀行體系。［3］穆迪于2013年4月16日下調了中國主權評級展望，認為中國在降低地方債務風險和信貸擴張問題的解決上，沒有達到預期進展，地方政府或有負債可能影響中國政府的資產負債表質量，妨礙經濟向更平衡和更穩定的增長方式轉變。惠譽在2013年4月9日將中國償還長期本幣信用評級從A++－降到A+，理由是擔心政府債務膨脹及銀行擴張損害金融穩定。這是自1999年以來，中國主權信用評級首次被一家大型國際評級機構下調。所有這些報告資料在某種程度上對中國政府的債務風險敲響了警鐘。在這之前，2012年12月31日，中國財政部、國家發改委、央行、銀監會聯合發布了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，強調必須對地方政府融資行為進行規范。2013年4月15日，銀監會下發了《關于加強2013年地方融資平臺風險監管的指導意見》，要求各銀行控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規模。2013年4月17日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議明確，下一階段要有效防范地方政府性債務、信貸等方面存在的風險，加強市場監管。［4］我國地方政府負債風險已經引起了國家的高度重視。

1.鄉鎮政府債務界定

所謂債務，是指債權人向債務人提供資金，以獲取利息及債務人承諾在未來某一約定日期償還這些資金;政府債務是指政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關系來籌措財政資金的一種信用方式，具體是指政府在國內外發行的債券或向外國政府和銀行借款所形成的政府債務。根據一般債務及政府債務定義可以推出，鄉鎮政府債務應該是指鄉鎮政府作為債務人要按照協議或合同的約定，依法向債權人承擔的資金償付義務。然而，鄉鎮政府債務是否有其存在的法理性呢?根據我國《預算法》規定，地方政府必須按照量入為出、收支平衡的原則編制，不得預算赤字運行;除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債劵。對照這些規定，從法律上嚴格地來說，鄉鎮政府債務是一個不能成立的偽命題。但事實上，在我國，鄉鎮政府債務問題又是實實在在存在的一個嚴重的、普遍的問題。

2.鄉鎮政府債務狀況

2011年6月27日審計署向全國人大常委會報告，截至2010年年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元，這一債務水平相當于2010年國內生產總值的27%。在這些債務中，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%;政府負有責任的或有債務23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他債務16695.66億元，占15.58%。［5］另據湖南省2010年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告，截至2010年末，湖南省政府性債務共計 4286.78億元，負債率53.1%，全省有4個地方政府債務率高于100%;在全省政府性債務中，省級債務1357.99億元，市級債務1641.05億元，縣級債務 1287.74億元;在全省政府性債務中，政府負有償還責任的債務2042.34億元，占47.6%，政府負有擔保責任的債務818.32億元，占19.1%，其他相關債務 1426.12 億元，占33.3% 。［6］

從目前了解到的和政府已經公布的政府債務資料來看，無論是全國的還是湖南省的這些統計資料中都不包括鄉鎮政府的負債資料，作為第四級地方政府的鄉鎮政府債務尚處于一種隱性狀態，但情況決不樂觀。據《瞭望》新聞周刊2012年第33期報道，對全國8個省份300名鄉鎮黨委書記的調查問卷顯示，東部地區鄉鎮債務額大多在千萬元以上，有的超過億元，個別的在10億元以上;中部地區鄉鎮的債務大多在百萬元左右，少數鄉鎮債務超過千萬元;西部地區鄉鎮的債務額多在百萬元左右。2012年廣東省省情研究中心對云浮市20個鎮(街)的調查顯示，政府負債總額超過10億元，其中債務最多的鎮達25949萬元，最少的也有486萬元。［7］

新時期，隨著新型城鎮化建設的推進，原本已陷入隱憂的地方債務或引發再次沖動。有資料報道，2012年，城投債凈供給超過7000億元，而這一輪城鎮化主要是縣鎮一級，由此來看，城鎮化帶來鄉鎮政府債務規模繼續擴大似乎難免。在這輪城鎮化推進過程中，全國絕大部分鄉鎮政府將會是舊債未還清又添新債，政府債務壓力會越來越大。針對這種狀況，金融機構有關人士認為，如果地方政府債務規模繼續無節制地越滾越大，總有一天會出現違規，地方債務危機的爆發，只是或早或遲的問題。因此，作者認為，分析研究鄉鎮政府債務問題既有必要，而且刻不容緩。

二、鄉鎮政府債務膨脹的原因分析

造成鄉鎮政府債務膨脹的原因很多，既有歷史的原因、經濟的原因，也有體制的原因，其中主要是因為鄉鎮政府承擔了比他們收入更多的支出責任，當然也不乏某些鄉鎮領導為了“政績”而產生的舉債行為。歸納起來主要有以下幾個方面。

1.體制性舉債

在改革開放的30多年中，鄉鎮政府財力一直相對困難，鄉鎮政府經費來源處于一種尷尬的狀態。先是經費不夠就加大收費導致亂收費，收費相對規范后就轉為向基金會借款，基金會解散后，再到金融機構借貸。可以說鄉鎮政府經濟從來沒有寬松過。然而，鄉鎮政府這一級是沒有獨立的資產負債表的，所有借款最終都得由省級財政、中央財政提供擔保。正因為借款有上級財政擔保，所以一些鄉鎮政府在舉債時，往往都存在“如果還不上錢，上級政府乃至中央政府會來兜底的”想法。而且，舉債對有的鄉鎮領導來說，是愿意選擇的“高回報、無風險”的多贏投資行為:一方面，因為舉債搞建設，可以通過建設基礎設施等投資行為快速拉動地方經濟指標上升，容易出政績;另一方面，因為債務化解并沒有列入干部考核指標，即使有債務也不影響政績，也不會追究“誰借款，誰負責”。由于有這些因素的客觀存在，所以加大了鄉鎮政府舉債的隨意性，造成只要借得到錢就沒有不要的。

2.配套性舉債

“九五”期間，全國各地“普九”達標、學校改造、水利建設等活動盛行，但是各項達標活動和建設都要求鄉鎮政府籌措配套資金。鄉鎮政府在上報項目時，只是一味的跑項目、要資金，很少考慮鄉鎮財力的實際承擔能力，當項目爭取來后，鄉鎮政府要負擔的各種配套資金就太多了，這樣，大量的資金配套問題帶來了鄉鎮政府巨大的財政負擔。據調查，就國家安排的農村基礎設施建設項目資金而言，其安排的資金往往只能解決50%左右的需求，還有近一半資金需要縣鄉兩級政府籌集。而大多數鄉鎮政府，特別是經濟欠發達地區的鄉鎮政府是沒有什么經濟支柱，也沒有什么自有經濟來源的，于是鄉鎮這塊配套資金就只能大規模舉債投入，從而造成大額的配套性債務。

3.事業性舉債

近年來，省直管縣財政體制改革后，鄉鎮政府財政狀況也發生了相應的變化，鄉鎮財政收入來源相對減少，鄉鎮事業發展缺乏必要的資金保障，有的甚至連“吃飯”都比較困難，出現了新的財政缺口:一是鄉鎮干部工資缺口。鄉鎮干部和教師現在基本上都是由縣級財政統一發放工資，但所發放的只是“裸體”工資，相應的補貼、差旅等費用由鄉鎮政府自己解決;二是鄉鎮政府行政編制以外人員的工資缺口。對于鄉鎮差額撥款和自收自支單位人員的工資則完全由鄉鎮政府自行解決;三是鄉鎮管理費用的缺口。鄉鎮的路燈維修、衛生清理等管理費用，都是由鄉鎮政府自己想辦法解決的。在鄉鎮政府資金來源有限的情況下，為了解決這些財政缺口，普遍的做法都是通過借貸解決。

4.管理費舉債

在全國各地鄉鎮政府形成的巨額債務中，接待、辦公等管理費用是一筆不少的開支，有些鄉鎮“窮財政富接待”的現象仍然存在。據報道，安徽省蒙城縣三義鎮政府在“劉夢夫大食堂”消費欠下63萬多元的接待費，致使“大食堂”抱著政府所欠的白條而倒閉。另外，據福建省泉州市洛江區馬甲鎮2012年政務公開資料顯示:該鎮2012年度接待費支出257474.9 元，辦公費 548214.42 元。［8］一個鎮政府，經濟并不是特別發達，其接待費、辦公費這么多，老百姓真是看不懂、想不通。大手大腳、弱于管理，成為鄉鎮政府負債的另一個重要原因。

一方面，鄉鎮領導為了在其任期內多出政績，為了給爭取來的項目配套資金，也為了保證鄉鎮政府的正常運轉和基本開支，不惜一切代價到處舉債，加劇了鄉鎮財政陷入運轉艱難的境地;另一方面，隨著農村稅費改革，特別是免征農業稅后，鄉鎮一級可用財力大大減少。雖然國家強化了財政轉移支付制度，但由于點多面廣，鄉鎮財政仍然是彌補不足，目前普遍存在鄉鎮財政收入來源渠道狹窄、財政收入增長乏力等問題。鄉鎮可用財力少、收支不平衡，是導致鄉鎮政府債務越滾越大的主要原因。

三、鄉鎮政府債務的危害分析

近幾年來，政府債務問題令人擔憂，首先是美國債務引發次貸金融危機，然后歐洲債務持續發酵，導致歐元危機，政府債務幾乎成為高風險的代名詞。目前我國鄉鎮政府存在的長期負債運行狀況，雖然不可能引發像美國和歐洲那樣的經濟危機，但也會帶來不少社會問題，嚴重制約經濟社會健康發展，影響社會的和諧穩定。

1.影響政府的正常運轉

一些鄉鎮是舊的債務還未償還又添新的債務，還有的是透支償還能力超負債運行，鄉鎮經濟陷入了“越沒錢越舉債，越舉債越沒錢”的惡性循環，導致鄉鎮政府在履行政府職能時缺乏基本的資金保障和投入能力，已經嚴重影響了鄉鎮政府的正常運轉和基層執政能力的提高。

2.制約地方經濟健康發展

試想一個負債累累的鄉鎮政府自身正常運轉都成問題，又怎么會有資金來拉動地方經濟，引導本地經濟發展呢?例如有資料報道，廣東省云浮市都楊鎮，本來一年財政收入就只有50多萬元，但需要償還的債務達兩個多億，這樣即使不考慮利息因素，也需要400年的時間來償還欠款。背上如此沉重的債務包袱，這個鄉鎮還有多大的財力和精力來發展經濟?經濟活力從何而來?

3.損害政府的公信力

長期大量的債務使得鄉鎮政府財力舉步維艱:有些鄉鎮政府無法按照期限償還銀行利息，有些鄉鎮政府拖欠建設工程款，有些拖欠職工、教師的工資，有些鄉鎮政府借新款還舊債，導致債務越滾越大，每到年底，到鄉鎮政府催債、討債的債主排起了長隊。鄉鎮政府是面向老百姓最基層的一級政府，鄉鎮政府的舉債行為，降低了政府在人民群眾中的威信，嚴重損害了政府的公信力。

4.影響社會和諧穩定

根據審計署《全國地方政府性債務審計結果》顯示，全國有53%的地方債務將于2013年年底前到期。地方政府是否能在償債期到來時順利如約還本付息呢?這確實是值得擔憂的問題!當然現在一些鄉鎮政府往往會采取借新債還舊債的方法來化解債務糾紛，控制矛盾，但是如果出現經濟增長和財政收入增長下滑，那么就有可能誘發地方償債風險。而且由于各級政府之間的責權不明確，一旦出現債務風險，勢必會由地方財政轉移到中央財政，導致從上而下各級政府財政系統出現大規模的波動，嚴重影響社會的和諧穩定，威脅中央財政的安全。

四、防范鄉鎮政府債務風險的路徑選擇

通過上面的分析可以看到，除了部分經濟較發達地區外，鄉鎮政府負債運行的問題在中國已經成為一個普遍的問題。各地舉債原因基本相似，鄉鎮政府負債帶來的危害也日益突顯，防范鄉鎮政府債務風險惡化已經擺上各地鄉鎮政府的議事日程。

1.構建科學的考核指標體系，減少新債增加

為了防范鄉鎮政府債務惡化，必須加大對鄉鎮政府債務的考核問責，在對鄉鎮領導進行考核時，不要唯GDP為上，不要以“偽政績”為上，而是要將鄉鎮政府債務情況納入管理，將鄉鎮政府債務化解作為鄉鎮一項重要的考核指標進行年度考核，警惕地方政府在“穩增長”的晃子下，為了GDP、為了“政績”而產生發債沖動。要推行項目問責制，科學考核，嚴格控制新的債務增加。

2.積極化解歷史債務，減輕陳債負擔

從以上對鄉鎮政府債務形成的分類可以看到，很多鄉鎮政府債務是“九五”期間“普九”達標、學校改造、水利建設、修路以及各種達標升級活動中，鄉鎮政府被要求籌措配套建設資金時大規模舉債形成的，對于這一部分因為興建公益項目而形成的鄉鎮政府債務，上級政府特別是中央政府、省政府應盡量直接沖減，從財政預算中直接支付，嚴格執行2008年中央一號文件精神，逐步減少或取消縣及縣以下配套。而對于舉債后興建的有收益的項目，如農業綜合開發項目中可用于經營的設施等，可以進行產權制度改革，采用拍賣、租賃等辦法，用其收益來償還債務。2013年3月，新任財政部長樓繼偉透露，財政部正在部署有關地方債的調研，先以審計署統計的11萬億債務為基礎，區分出顯性、隱性、直接以及或有債務并分析風險，分門別類采取政策，制止地方政府債務擴張。總之，要積極化解歷史債務，減輕歷史陳債負擔，不能讓鄉鎮政府成為無限期的債務人。

3.嚴格執行公務管理制度，杜絕不合理債務

公務接待浪費嚴重一直飽受社會詬病。公務接待屬于職務消費的范疇，是行政成本的重要組成部分，公務接待在公務活動中是不可避免的。但是現實中，不少地方的公務接待明顯超出了“合理”的范疇。可以說，公務接待的腐敗，已經成為百姓眼中的褥瘡，成為社會的公害。2012年全國兩會上報出的一個統計數據顯示，全國公款吃喝的開銷一年已達3000億元，這其中也不乏基層鄉鎮政府公款吃喝接待所作出的貢獻。多年來，從中央到地方為遏制超標準和奢侈公務接待問題出臺了不少文件、規定，現實中也屢有曝光，但這些都沒有讓參與接待的單位和人員對公務接待紀律產生足夠的敬畏。2012年年底，中央發布了“八項規定”和“六項禁令”，在全國各地產生良好的社會影響，收到預期效果。當前，為了從根本上解決奢侈接待問題，除嚴格執行中央的“八項規定”和“六項禁令”外，還必須完善相關的法律建設，制定相應的法律、法規，把公款吃喝的權力關進制度的籠子;要強化法律法規和制度的執行力，讓公務接待標準成為各級政府工作人員不敢觸犯的“高壓線”，真正堵住“嘴巴上的腐敗”，杜絕非生產性債務和不合理債務的產生。

4.推進財政體制改革，提高償債能力

長期以來，各級政府事權下壓，財權上移的現象嚴重，特別是在鄉鎮政府一級表現更加突出。盡管在實行費改稅及取消農業稅后，鄉鎮政府更加沒有財權了，但是縣級以上政府仍然可以對鄉鎮政府下達指示“指導工作”，“上面千條線，下面一根針”，而且鄉鎮干部除裸工資外的補貼、差旅費用都由鄉鎮自行解決。要從根本上解決這一部分新債源頭，解決這種體制上造成的債務問題，必須重新審視原有的財政稅收體制，推進財政體制改革。中央財政應增加對地方的財政轉移支付，建立“補給式”機制，為脆弱的鄉鎮政府財力強筋壯骨，保障鄉鎮政府基本運轉支出和基本公共服務支出需要，確保地方有充足資金提供社會服務。正如牛津大學的中國公共財政學教授黃佩華在美國保爾森研究所的一份政策備忘錄中說，中國需要進行的改革是擴大地方政府的課稅基礎，讓地方當局在如何征稅方面擁有更大的發言權。要通過推進財政體制改革，增加消債來源，提高償債能力。

5.加大財源建設，增強鄉鎮經濟實力

要從根本上改變鄉鎮財政狀況，無論減少什么樣的支出都只是問題的一個方面，最重要的是要增加收入。而增加財政收入必須加強財源建設，財源建設的目的在于扶持經濟發展，實現財政增收。一般情況下，財政收入包括稅收收入、國有資產收益、國債收入和行政性收費收入等四個部分，而鄉鎮財政收入來源主要是稅收收入。為此，一方面鄉鎮政府要因地制宜，按照科學發展觀的要求，依托本地優勢，認真落實各項政策措施，培植財源建設項目，做大鄉鎮財力“蛋糕”:一是要大力發展農業綜合開發項目，促進農民增收、財政增效;二是要發展鄉鎮企業，培植稅源，促進財政增收;三是要大力發展個體私營經濟，促進個體經濟成為鄉鎮穩定的稅源;四是要積極推進農村小城鎮建設，發展小城鎮經濟，培植新興稅源。另一方面，要對鄉鎮現有財源點加強管理，規范鄉鎮財政收入征管，做到鄉鎮非稅收入應繳盡繳，加大鄉鎮收入入庫力度，鞏固現有財源，增強鄉鎮經濟實力。

［1］政府的“借資”會不會成為無期限“白條”?［N］.新京報，2012－11－27.

［2］胡印斌.基層政府靠什么償還高息集資［N］.中國青年報，2012－11－28.

［3］審計業高層:中國地方債已失控或引發更大金融危機［DB/OL］.財經網，2013－04－17.

［4］國務院要求防范地方債風險2月來地方計劃投資超5萬億［DB/OL］.新華網，2013－04－18.

［5］審計署公布地方政府性債務累計超過10萬億［DB/OL］.中國廣播網，2011－06－27.

［6］不少地方政府要靠賣地還債［N］.三湘都市報，2011－08－18:(B01).

［7］楊興云.鄉鎮債成“定時炸彈”［N］.經濟觀察報，2011－11－14.

［8］洛江區政府門戶網站［DB/OL］.www.qzlj.gov.cn/webFile/mjz.qzlj.gov.cn/.

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