全球海洋生態環境保護態勢及對我國的借鑒*

孫瑞杰，李雙建

（國家海洋信息中心 天津 300171）

全球海洋生態環境保護態勢及對我國的借鑒*

孫瑞杰，李雙建

（國家海洋信息中心 天津 300171）

由于受到氣候變化、人類活動等因素影響，世界海洋生態環境退化趨勢不斷加劇，已引起國際社會的高度關注。世界各國通過制定國際公約、建立保護區等方式，積極加強海洋環境保護合作，促進各國共同開發、利用、保護和改善海洋環境資源。我國應借鑒國際海洋生態環境保護的經驗，采取更加有效的保護措施，形成可持續利用海洋環境資源，保障經濟社會可持續發展的氛圍。

生態環境；海洋保護區；可持續發展

海洋生態環境在全球生態環境中占有重要地位，健康的海洋生態系統和海洋環境是人類獲得資源能源的重要基礎，是漁業、旅游業等海洋產業持續發展的根本保障。但是，自20世紀下半葉以來，由于全球氣候變暖、海洋資源過度開發利用、陸源污染物排放、外來物種入侵等因素對海洋生態系統造成的壓力持續存在，使全球海洋生態環境不斷惡化的趨勢沒有得到根本扭轉，在局部海域反而有所增強。為保護和合理利用海洋環境資源，國際社會密切合作，建立了相對完善的國際海洋環境保護制度，采取了切實可行的政策措施，有效保護了全球海洋生態環境。

1 全球海洋生境現狀

海洋生境的變化主要是人類活動影響的結果。全球一半左右的近岸海域遭受活動威脅，其中受人類活動影響較大的海域主要是北海、挪威海、東亞和東南亞海域、南海、東加勒比海、北美洲東部沿岸海域、地中海、波斯灣、白令海以及斯里蘭卡周邊海域。地處高緯度的南北極海域受人類活動影響較小，但是人類活動對南北極海域的影響強度也在持續增強［1］。

1.1 全球海洋生態環境遭受陸源污染嚴重

陸源污染是危害近海環境的主要形式，約占海洋污染的80%，這種危害通過食物鏈傳遞等進一步波及全球范圍的人類健康、食品安全，造成不容忽視的負面影響。陸源污染的形式包括未經處理或者處理不當而直接或間接排海的生活和工業污水、人類活動造成的生境改變、過多的營養物、有機污染物、放射性物質、重金屬、由于擾動導致的沉積物活化作用、固體廢棄物、油類等。其中，污水是最主要的陸源污染物類型，世界各地污水處理情況有很大差異。總體而言，北美洲、西歐國家經濟發達，污水處理達標率較高，周邊海域海洋環境較好，中東歐、非洲、亞洲等發展中國家附近海域海洋環境質量較差。

另外，近岸海域出現死亡區是一種典型的陸源污染物排放導致的生態環境安全問題。由于含氮和磷的污染物大量排入近岸海域，海藻和其他植物大量繁殖，這些植物死去后沉入海底，并且植物體的分解耗費水中溶解的氧氣，由于海水缺氧導致魚類、甲殼動物及其他動植物死去，整個海域變成無生物存活的死亡區。在過去50年中，死亡區的面積持續擴大，波羅的海、卡特加特海峽、黑海、墨西哥灣及東海等尤其嚴重。至今全球已有400個此類死亡區，所占面積超過24萬km2［2］。

1.2 典型海洋生態系統破壞嚴重

根據 《2008世界珊珊礁現狀報告》，全世界范圍內54%珊珊礁處于危機狀態，其中的15%將在今后10～20年內消失 （特別是在東南亞、加勒比海海域），另外的20%將在20～40年內消失。聯合國糧農組織的報告指出，由于大量紅樹林被砍伐，大面積紅樹林被圍墾轉變為農業和海水養殖用地，導致紅樹林面積日益縮小。1980年世界紅樹林面積約1 880萬hm2，到2005年紅樹林面積下降為大約1 520萬hm2［3］。與紅樹林、珊珊礁等的消失速度相比，海草消失的速度更快。自1980年以來，每年有110 km2海草消失。據估算，全球剩余海草面積約17．7萬km2［4］。

分地區來看，東南亞是海岸帶生境破壞最為嚴重的地區，88%的珊瑚礁遭受人類活動的威脅，60%以上的紅樹林被砍伐。加勒比海地區超過2／3的珊珊礁正遭受人類活動威脅，珊瑚礁大面積退化。僅在1995—2001年間，蘇弗里耶爾地區47%的珊珊礁消亡。在北海沿岸地區，海砂開采比較普遍，對底棲生物群落破壞嚴重。波羅的海90%的群落生境遭受不同程度的破壞。拉丁美洲地區海岸帶原始生境大量消失，直接導致漁業資源衰竭。例如，哥倫比亞馬格達萊納河三角洲商業性漁業資源減少了90%。

1.3 全球氣候變化加劇了海洋生態環境惡化

全球氣候變化對海洋生態環境產生的深刻影響，已經成為討論各種海洋生態環境問題的大背景。全球氣候變化最主要的特征是溫室氣體增加導致的全球氣候變暖。研究表明，從1906—2005年，地表溫度的全球平均值增加了大約0．74℃［5］。全球氣候變暖導致極地冰川融化，加快了海平面的上升速度。海平面上升不僅會引起潮灘濕地與其他低地淹沒，加劇海岸侵蝕、低洼地洪澇和鹽水入侵等海洋災害，風暴潮等海洋災害還加速海岸侵蝕，并降低海水鹽度、增大海水混濁度、減少溶解氧等，破壞海洋生態環境進而影響生物群落，給海洋生態環境安全帶來了嚴峻的威脅［6］。

同時，全球海水表面溫度上升造成的大量珊瑚礁白化的現象，已引起國際社會的廣泛注意。1982—1983年，發生在印度尼西亞、澳洲大堡礁和巴拿馬附近海域的珊瑚白化以及1997—1998年的全球珊珊礁大量白化，都與水溫升高有關［7］。自1980年以來，全球珊珊礁生物的疾病頻頻發生，科學家發現許多怪異的疾病都與氣候變遷有關［8］。臭氧層破壞導致太陽輻射或紫外線增加，也會導致珊珊白化和死亡。降雨異常集中等氣候異常現象，使珊珊礁區的海水鹽度產生劇烈改變，也可引起珊珊白化。空氣中二氧化碳濃度的增加致使海洋中吸收溶解的二氧化碳也在增加，并導致海水正在逐漸變酸，海洋酸化會使珊珊和其他含石灰質海洋生物的碳酸鈣骨骼部分崩解。

2 全球海洋生態環境保護政策

2.1 實施全球區域海行動計劃

1972年斯德哥爾摩人類環境大會之后，聯合國環境規劃署開始積極推動區域海項目 （regional seas programme）的實施，區域海項目作為管理海洋及海岸資源、控制海洋污染的地區合作框架，為全球區域性海洋環境治理提供了重要的可操作平臺。區域海項目在其所涵蓋的地區內是以行動計劃為支點的。從1975年第一個區域海行動計劃——地中海行動計劃開展以來，迄今為止聯合國環境規劃署已經制訂和實施了西非和中非、非洲東部、東亞海、南亞海、西北太平洋、波斯灣和阿拉伯灣、紅海和亞丁灣、南太平洋、東南太平洋、泛加勒比海、黑海、東北大西洋和波羅的海等14個區域海行動計劃，參加的國家和地區已超過140個。聯合國環境規劃署下屬的海洋與海岸帶規劃行動中心（OCA／PAC）負責組織協調區域國家的具體工作，通過開展一系列的研討會與沿岸國家協商開展環境評估、環境管理、環境立法、機構設置、資金安排等事項，并通過有關的國際機構和專家咨詢機構，確定每個行動計劃需要解決的主要問題以及目前迫切需要解決的難題。

2.2 建立海洋保護區

海洋保護區的概念在1962年舉辦的世界國家公園大會上首次被提出。目前，根據世界保護區委員會 （WCPA）的統計，世界上已經建立了超過5 000個海洋保護區，覆蓋海域面積累計超過250萬km2，約占海洋總面積的0．73%，占各國管轄海域總面積的2．0%。美國和澳大利亞擁有的海洋保護區面積最大，分別達400萬km2和88萬km2，占管轄海域面積的比例分別超過36%和10%。盡管世界海洋保護區數量不少，但是各沿海國家建設的力度并不均衡。在12個管轄海域面積超過300萬km2的海洋大國中，美國海洋保護區面積占其管轄海域面積的36%，新西蘭只占0．3%。為實現可持續發展世界首腦會議關于建立有代表性的海洋保護區網絡這個目標，不少沿海國家提出了自身的海洋保護區建設目標。這些國家普遍提出在2020年之前，把至少20%的海域設為保護區。

2.3 建立公海保護區

進入21世紀以來，國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性保護問題得到國際社會和各國的高度重視，公海保護區建設開始成為熱點。2000—2003年，澳大利亞在聯合國海洋和海洋事務非正式磋商進程會議上連續提出了有關養護國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的文件，并提出了在公海設立海洋保護區的建議，推動對該問題的討論。歐盟對澳大利亞的建議予以呼應，表示歐盟高度重視海洋環境的保全，還建議制訂 《聯合國海洋法公約》的第三個執行協定，目的是建立公海保護區。2008年，海洋保護生物研究所、世界自然保護聯盟、世界保護區委員會等共同宣布將推動南極附近的羅斯海等10個公海區域的保護。一些非政府組織也在積極推動設立公海保護區。聯合國已就此問題設立了非正式的特設工作組。2009年，公海保護區建設取得突破，南極海洋生物資源保護委員會批準了關于建立南澳克尼島海洋保護區的提議。

2.4 設立禁漁區

當前國際社會已經開展了不同形式的海洋生物多樣性保護與修復工作。其中，區域性漁業組織通過建立禁漁區、限制特定捕撈方式等手段，在加強海洋生物多樣性保護方面起了重要的作用。例如，東北大西洋漁業委員會在羅科爾和哈頓淺灘設立了禁漁區，禁止底層拖網捕撈和使用固定漁具捕撈，包括使用底層刺網和延繩釣捕魚，該委員會還制定了保護脆弱深水生境的臨時措施，禁止在赫卡特和法拉第海隆、雷恰內斯海嶺的部分地區、阿爾泰海隆和安蒂阿爾泰海隆進行底層拖網捕撈和使用固定漁具捕魚等等。

需要注意的是，當前海洋保護區的建設已經成為維護海洋權益的重要手段，一些海洋國家通過劃定海洋保護區和禁漁區變相擴大管轄海域面積，另一些國家則通過在爭議海域設立海洋保護區和禁漁區來行使管轄權，體現實際控制。

3 主要海洋國家海洋環境保護實踐

世界各國政府高度關注海洋生態環境問題，積極通過立法、行動計劃和政策措施致力于加強海洋生態環境的保護。尤其是 《聯合國海洋法公約》產生之后，各國的海洋意識空前提高，海洋法規和海洋管理機構逐步完善，一些發達國家提出了 “大海洋生態系統”和 “海洋環境綜合管理”等新的海洋環境保護管理原則和思想，建立了一些新的海洋環境保護制度。

美國積極倡導以生態系統為基礎的海洋綜合管理，在原有海洋管理部門的基礎上，成立新的內閣級海洋政策委員會，協調海洋與大氣局、漁業管理委員會、交通部、海岸警備隊等多部門協作負責海洋環境保護工作，更好地管理海洋環境資源。同時美國還與加拿大、墨西哥等國一起建立地區性的海洋保護區行動計劃，并為國際社會提供經驗借鑒及相關技術與方法支持，共同推動全球海洋保護區網絡建設。

加拿大是世界上第一個制訂國家行動計劃來保護海洋環境的國家。早在20世紀80年代中期就開始實施跨部門的 “海洋環境質量（MEQ）”計劃，形成了 《聯邦政府海洋環境質量管理框架》和 《聯邦海洋環境質量行動計劃》，對海洋環境管理相關部門行動進行了統籌規劃，實現聯邦政府相關政策與計劃的整體協調，并出臺了加拿大海洋環境質量管理戰略。1996年成立了防治陸源海洋污染國家行動計劃辦公室，負責協調與推進海岸帶水域保護計劃，2000年發布了 《保護海洋環境免受陸源活動污染國家行動計劃》［9］。

韓國于20世紀90年代開展了海洋污染和海洋生態的調查，并積極參與西太平洋保護行動計劃和東亞海洋環境保護計劃。同時為加強陸源污染物控制和防治海洋環境惡化，出臺了多部抑制海洋廢棄物產生和改善海洋生態環境的法律，如 《海洋污染防治法》《港灣法》《漁港法》《廢棄物管理法》《漁場管理法》等，并適時修訂與完善，取得了良好的成效。2001年，韓國制訂了 《海洋環境保護綜合規劃》，從 “七大推進戰略和五個實施領域”來促進海洋生態環境保護的實施［10］。

4 國際海洋生態環境保護對我國的借鑒

作為發展中國家，我國海洋生態環境惡化趨勢在較長一段時間內仍然難以得到根本遏制。在當前世界海洋生態環境保護發展趨勢已經從單一的國家行為向國際合作邁進的形勢下，我國應充分借鑒國際海洋環境保護的成功經驗和措施，堅持海洋開發與保護并舉的方針，走海洋可持續發展的道路，實現海洋資源環境的可持續利用。

4.1 制定完善的海洋生態環境保護與管理制度

目前，我海洋環境保護法律相對比較完善，但是法律的協調性不佳，可操作性差，還存在諸多模糊和空白地帶，亟待進一步修改完善，尤其是配套制度建設不足，導致在具體問題的執行過程之中很多行為難以受到約束。2011年渤海灣的蓬萊l9－3油田發生漏油事故的討論與相關處理結果充分印證了這一點。因此，應進一步加強海洋污染防控、生態多樣性等立法進程，完善配套政策制度建設，健全海洋生態環境法律法規體系。在區域層次上，由于區域海洋經濟保護法律制度的缺乏，導致此類嚴重損害中國海洋環境利益的行為無法得到有效約束，中國也無法有效保護本國的重要海洋環境利益。因此，中國一方面應積極推動渤海區域等管轄海域立法；另一方面要積極推動與周邊國家在海洋環境保護法律制度的建設。

4.2 繼續加強海洋生態環境保護國際合作

目前，中國已締結和參加的國際環境條約有50多部，其中涉及海洋環境保護的國際條約主要有10多部。積極參與了聯合國環境署區域海組織之間的合作，還先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、俄羅斯、澳大利亞等國家簽訂了20多項環境保護雙邊協定或諒解備忘錄。通過參與海洋環境保護的國際合作，為中國生態環境保護工作提供了重要的技術支持。當前，由于中國經濟和科技發展水平有限，在海洋污染防控技術、典型性生態系統的保護和修復技術、漁業資源的養護、保護區建設與管理、海洋環境的監測方法和手段、GIS及RS等海洋環境監測技術等領域與世界先進水平還有較大差距，需要進一步加強海洋環境保護的國際合作，規范海洋生態環境管理行為，努力提高海洋生態環境管理水平。

4.3 推進海洋保護區網絡建設

迄今為止，主要海洋國家都在其海岸附近建立海洋保護區，也有一些國家已通過或正在通過國家立法在其專屬經濟區內建立海洋保護區。中國在這個方面的工作也已經取得了明顯的進展。截至2010年年底，已建成珍稀瀕危海洋動物、典型海洋生態系統、海洋自然歷史遺跡及自然景觀等各類海洋保護區，初步形成了海洋保護區網絡體系。未來，中國應繼續推進海洋保護區網絡建設，通過建立部門間合作機制并加以制度化，利用科學決策工具來確定和選擇新的海洋保護區，共同確定海洋保護區網絡建設目標與評估指標體系，建立代表海洋生態系統多樣性的海洋保護區網絡體系。加大海洋保護區網絡建設與陸地保護區網絡以及地區或全球海洋保護區網絡的緊密聯系，促進國際化的區域海洋保護區行動計劃實施，推動區域性、全球代表性海洋保護區網絡體系建設。

4.4 加強海洋環保意識的教育和宣傳

目前中國民眾雖然對于海洋生態環境有了一定的了解，但是從整體來看，海洋法制觀念與海洋環保意識相對仍然較為淡薄，中國應當加大對于民眾的海洋環保宣傳力度。首先，對廣大的漁民、沿海居民、企業職工等進行海洋環保知識普及性宣傳教育，在人民群眾內心樹立起海洋環保意識。其次，要加強對于海洋法律法規的宣傳，不能夠等民眾觸犯了海洋法律后再進行處罰，而是應當注意培訓廣大民眾的自覺性。再次，要充分利用世界海洋日、海洋文化周等海洋主題活動和海洋館、海洋公園等生態環境保護基地，開展海洋環保主題實踐活動。最后，要加強中小學和大中專院校的海洋知識教育，從小培養海洋環保意識。

［1］ HALPERN B S．WALBRIDGE S，SELKOE K A，et al．A global map of human impact on marine ecosystems［J］．Science，2008，319（5865）：948－952．

［2］ 海洋發展戰略研究所課題組．中國海洋發展報告2011［R］．北京，海洋出版社，2012：259－262．

［3］ 糧食和農業組織．世界的紅樹林1980—2005［R］．2007：182－190

［4］ WAYCOTT M，DUARTE C，CARRUTHERS T，et al．Accelerating loss of seagrasses across the globe threatens coastal ecosystems［J］．Proceedings of the National Academy of Sciences，2009，106（30）：12 377－12 381．

［5］ 政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告第一工作組的報告，氣候變化2007：自然科學基礎，2007：103．

［6］ 楊桂山，施雅風．中國沿岸海平面上升及影響研究的現狀與問題［J］．地球科學進展，1995，10（5）：475－482．

［7］Ove Hoegh-Guldberg．Climate change，coral bleaching and the future of the worlds coral reefs［J］．Marine＆Freshwater Research 1999，50（8）：839－866．

［8］ WILKINSON C R．Global and local threats Lo coral reef functioning and existence：review and predictions［J］．Marine Freshwater Research，1999，50：867－878．

［9］ 劉康．加拿大海洋環境管理［J］．海洋開發與管理2011，28（1）：31－35．

［10］ 劉洪濱，楊偉．韓國的海洋環境保護［J］．太平洋學報，2008（6）：77－87．

全國社會科學基金項目：“主要國家海洋戰略調整對我國影響研究”．