海洋公共危機治理下的國際合作研究*

陳 潔，胡 麗

（1．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2．中國海洋大學法政學院 青島 266100）

海洋公共危機治理下的國際合作研究*

陳 潔1，胡 麗2

（1．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2．中國海洋大學法政學院 青島 266100）

這是個危機頻發的時代，工業文明的快速發展讓人們物質生活不斷富足，但是，經濟飛速發展的背后也隱藏了巨大的危機。海洋溢油事件、海嘯等海洋危機的頻發使人們不得不關注和重視海洋危機。隨著各國將發展的目光投向海洋，公共危機也不斷向海洋集中。海洋危機管理的研究顯得愈加重要和緊迫，由于海洋的流動性、整體性、廣闊性等特點使海洋危機治理比一般公共危機治理的難度更大。海洋是全人類的海洋，不可分割，海洋危機治理的有效途徑是加強國際合作，集合全球力量共同應對海洋公共危機。在分析海洋公共危機概念、特點的基礎上，分析了國際合作存在的問題，國家之間利益的沖突是制約海洋公共危機全球治理的關鍵。

海洋；公共危機；治理；國際合作

“這是最好的時代，這是最壞的時代，這是智慧的時代，這是愚蠢的時代；這是信仰的時期，這是懷疑的時期；這是光明的季節，這是黑暗的季節；這是希望之春，這是失望之冬；人們面前有著各樣事物，人們面前一無所有；人們正在直登天堂，人們正在直下地獄”［1］。狄更斯150年前在 《雙城記》中的描述最好地概括了這個時代，也最好地描述了海洋具有的賜予人們豐富資源又隱藏危機的雙重性。21世紀是海洋的世紀，從陸權走向海權具有歷史必然性。隨著科技的進步，以及陸地壓力的不斷增加，世界各國紛紛將發展的目光投向海洋。海洋蘊含著人類發展所需的各種重要資源。在世界各國爭奪海洋資源的競爭愈演愈烈的背后，海洋公共危機頻繁發生。在世界公共危機頻發的背景下，海洋也難逃厄運。在海洋領域內，海洋生態發展以及海洋開發管理中存在著各種矛盾和沖突，會引發各類海洋公共危機。

1 海洋公共危機概述

要對海洋公共危機進行有效的防治和管理，必須從多個角度全面了解和把握海洋公共危機。從海洋危機的概念、特點和分類角度認識海洋危機，同時，了解認識和治理海洋公共危機的理論支撐，探討治理海洋危機的現實和理論意義。

1.1 海洋公共危機的概念

要想解釋海洋公共危機的概念，首先必須了解公共危機的內涵。根據 《現代漢語詞典》的解釋，危機是指 “危險的禍根”。危機既包含危險也包含機遇，危機即是 “危險與機遇”。最初人們認識危機主要集中在個人危機和組織危機上。后來，隨著社會其他領域矛盾和沖突的顯現，危機開始被廣泛運用到人類生活的方方面面。目前對公共危機的普遍理解是，它首先是危機的一種形式，“是對一個社會系統的基本價值、行為準則和社會秩序等產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情景下，需要由以政府為核心的公共管理系統作出決策來加以解決的事件”［2］。

海洋危機的概念可以如下表述。海洋危機是指由于自然因素或人類活動引起的，發生在海洋領域內并對海洋權益、海洋產業、海洋環境，以及相關人員的生命財產安全帶來嚴重威脅的公共危機。首先，海洋由于范圍廣，界限不明確，危害嚴重等特點，被視為一種公共危機。公共危機按照其發生的領域不同，可以具體分為政治危機、經濟危機、文化危機、生態危機等，而如果公共危機發生在海洋領域，那么這種公共危機就體現為海洋危機。海洋危機是由于自然或者人為因素，或者兩者共同作用引起的。自然的海洋危機有海嘯、風暴潮、海冰等；人為的海洋危機有石油泄漏、海洋資源過度開采、海上戰爭等。在實際情況中，某些海洋危機的誘發因素不能簡單地區分為人為因素和自然因素，而是有兩大因素共同作用的。海洋危機是一種世界性危機，會危害到全人類的生存與發展。如，海洋具有有效的調節氣候的作用，一旦海洋遭到破壞，全球的氣候都會受到影響。目前，全球氣候變暖導致的海平面上升問題，嚴重威脅著沿海國家。甚至有的國家將徹底被海水淹沒，不復存在。

1.2 海洋公共危機的特點

海洋危機既具有一般公共危機所具有的高度不確定性、緊急性等特點，也具有獨特性。海水的流動性、多維性，海洋的整體性等特點，使海洋危機比一般的公共危機更加嚴重的威脅著人類安全，治理的難度也更大。海洋危機天然是一種全球性的公共危機，天然需要各國共同努力，加強合作，協力應對。

1.2.1 海水流動性和多維性

一般的公共危機只是波及范圍廣，社會危害性較為嚴重，因此具有 “公共”的特點。一般公共危機往往是發生在某一個點上，如果其他國家覺察早，及時采取防范措施，可以做到防患于未然。一般公共危機比較容易控制，蔓延和傳播需要的時間較長，總的來看，是相對靜態的。但是，全球水資源循環流動，海水天然就是連成一片的，很難對各個區域進行準確的劃分。而且，海洋危機的產生、蔓延、傳播不受人為控制，在某種意義上，人類的作用微乎其微。如，自然性的海洋危機——海嘯，一旦發生，人類很難控制它的發展趨勢、動向等，而且，由于突發性、緊急性和嚴重性，使得海嘯的破壞力非常強大，隨著海水的流動和颶風的作用可以迅速移動到臨近國家。幾乎沒有反應和應對的時間。更為明顯的例子是海上溢油事件，船舶在海上行駛，有可能在任何一處行駛的海域發生溢油事件。伴隨著海水的流動，就會把油污擴散到其他海域。在海洋危機治理中，由于海水天然的流動性，很難界定責任。從這個意義上看，海洋危機是相對動態的危機，控制起來更加困難。

1.2.2 波及范圍廣

全球海洋是相互連通的一個整體，尤其是海洋溝通性使海洋成為全人類所共有的唯一海洋［3］。海洋面積占地球面積的2／3，而且全球海洋都是相互連接的整體，一旦發生海洋危機，其他領域也難以避免會受到影響。如果危機發生后，控制和危機處理工作沒做好，全部海洋領域都有可能遭到侵害，其波及范圍之廣可以想象。盡管，各國都劃定了海域的界限，但是，海洋的流動性和整體性使得界限不明晰、不精確。這是海洋國土區別陸地國土最大的地方，也是海洋危機治理的難處所在。在海洋危機中，真正驗證了一句諺語：城門失火，殃及池魚。海洋的特殊性要求全球總動員，共同治理危機問題。從這個意義上講，各國的海洋利益都是息息相關的，任何一個海域發生危機，其他國家的海域都有可能遭受影響。所以，在海洋危機治理問題上，必須加強國際合作，全球治理是維護全球海洋利益的必經之路。

1.2.3 危機持續時間長、治理難度大

海水的流動性，加之海洋危機波及的范圍廣，使海洋危機比一般的公共危機持續的時間長。海洋危機是一個邊治理邊擴散的過程。事實上，海洋危機一旦發生，受到現有技術的限制，人力的作用是非常有限的。深不可測的海水，加之漫無邊際的海平面，人類在海上作業的能力都受到了極大的限制。海洋污染一旦形成，或者融入海水中，或者沉入海底，控制和挽救的難度很大。以海上溢油事件為例，最嚴重的溢油事件發生在海灣戰爭期間，大量原油泄漏，面對漂浮在海面上且隨著海水流動和風力運動不斷向四周擴散的原油，人類幾乎無能為力。原油造成了嚴重的海水污染，大量海洋生物死亡。更嚴重的是，海水污染還造成了很多肉眼看不見的潛在危害，據估計，原油污染對海灣沿岸資源造成了長達10年的危害。

海洋危機的國際性特點，加大了防治的難度。有效治理污染，需要各國的通力合作。但是，責任主體不明確，任務和分工也難以確定，以及利益公平分配的難度大，這些因素都導致了各國協商的高昂成本和危機治理的漫長的交易時間。而且，搭便車現象也難以阻擋。

此外，受到現有技術的約束，在復雜多變的海洋環境面前，人類缺乏對海洋的充分了解，在海洋危機面前顯得無力和渺小。

1.3 海洋公共危機治理下國際合作的理論支撐

海洋的流動性、整體性等特點決定了海洋危機治理全球合作的必要性。海洋危機在目前的理論研究中尚屬于全新的領域，即使是公共危機的研究也是剛剛興起。尤其是海洋危機涉及多個學科，如政治學、經濟學、管理學、海洋生物學、海洋環境學、海洋物理學和海洋歷史學等［4］。治理海洋危機，必須加強國際合作。而治理理論也為海洋危機治理下的國際合作行為提供了理論基礎和可行方案。治理理論的核心之一就是合作，這與海洋危機治理的國際合作精神不謀而合。

根據全球治理委員會在 《我們的全球之家》的研究報告中對治理的界定，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。而所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規制解決全球性的沖突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。重大的公共危機要求全球共同面對，而海洋公共危機天然的全球性和治理的較大難度要求必須實現國際間的通力合作。治理理論強調主體的多元化，主張調動一切可以調動的力量積極參與到治理過程中。國際合作本身就是多個主體共同參與治理的過程。通過整合各參與主體的信息、技術、人才、資金等各種資源，實現危機的提前預警，縮短危機決策的時間，提高危機決策的科學性和有效性，在最短的時間內把危機損害控制在最小的范圍內，從而實現公共危機的有效治理［5］。海洋公共危機治理，需要各國在求同存異、互惠互利的基礎上構建全球合作的治理框架。海洋是全人類共同的資源，各個參與主體都要具有主人翁意識和責任感。

2 海洋公共危機國際合作治理的問題和阻礙

如上所述，已經明確認識到治理海洋公共危機，加強國際合作是行之有效的途徑。多元主體的通力合作將會給海洋治理帶來良好的效果，達到共同維護海洋，合理使用海洋的目的。但是，在實際過程中，海洋危機治理的難度，以及多元主體的參與使海洋公共危機治理存在很多問題和阻礙，嚴重影響了海洋危機全球治理工作的效果。

2.1 國際合作各主體間的利益博弈

所有國際活動的根本目的都是為了維護國家利益。海洋公共危機治理活動也不例外，各個主權國家作為獨立的參與主體，參與治理活動根本上也是為了謀求自身的利益。在復雜多變的國際環境下，利益的表現形式也不盡相同。在海洋公共危機的國際合作中，主要方式也是表現為國際援助。即危機一般是發生在某一具體海域，其他國家以財力、物力、人力的方式提供援助。雖然治理海洋公共危機，保護海洋資源和環境，各個國家具有共同的利益，但是，在實際的事例中，還會牽涉眾多錯綜復雜的利益關系。各主體國家出于自身利益的考慮，就會置公共利益于不顧。在全球治理活動中，會出現消極應對的局面。

一切國際活動的背后都是國家利益博弈和權衡的過程。公共危機的國際合作治理同樣也離不開利益的博弈，海洋公共危機治理也不例外。盡管存在共同利益，但是各主權國家依然存在利益的多少之分，存在事情的輕重緩急之分。所以，國際援助通常伴隨著受助國家讓渡部分國家利益。海洋公共危機一旦發生，其影響范圍之廣，危害程度之深，要求各國迅速的提供援助，良好的行動源于完善的制度。需要建立一套完善的公共危機治理的協調機制來降低國際援助的成本。

2.2 國際合作主體間的協調問題

國家間合作所面臨的基本戰略問題是克服集體行動的困難，實現公共物品的供給。理性行為體在國際合作中主要面臨兩種基本問題：協調問題（coordination problem）和協作問題（collaboration problem）［6］。在海洋公共危機治理下國際合作所面臨的基本戰略問題是集體行動的困難。多元主體共同參與危機治理過程中會產生各種矛盾和沖突，只有實現了彼此間的利益和行動的協調，才能在最大限度上實現合作。盡管從理論上講，各個主體之間存在共同的利益，如果海洋能夠健康存在和發展，所有的個體都將受益，但是，各個主權國家受到自身利益因素的影響，在很多情況中不愿意割舍自己的利益來參與合作，盡自己最大的努力向產生海洋危機的國家和海洋領域提供國際援助。

從多中心治理的角度看這個問題，自然最理想的狀態是人多力量大，所有國家，尤其是沿海國家都應該具備對海洋整體性的認知，在海洋危機發生時，將治理危機視為己任，竭盡全力。但是，一旦治理主體不止一個時，就會面對主體間協調問題。尤其當涉及國際合作時，各國的政治、經濟、文化的差異會導致對同一個問題的不同認知，采取統一行動的難度加大。而且，多個主體之間的談判和交易過程都會耗費大量時間，就會耽誤了治理危機的最佳時期。從而導致的結果很可能是，危機在各主體之間無休止的談判和相互推諉中越來越嚴重。最終，對海洋環境造成極大危害。只有解決不同主體之間的協調問題，才能更好地治理海洋公共危機。保證各個主體為了共同的目標努力，目標統一，行動一致。

2.3 國際合作主體間的不平等問題

真正的合作必須建立在各個民族國家獨立自主的基礎之上。然而，在現實的國際社會中，存在強國弱國之分，與之相對應的就存在權利和義務的不平等。民族國家的獨立自主和平等是國際合作的基礎。在整個20世紀，各國都倡導國際合作，學者們進行了相關理論的研究，在實踐中也出現了以合作為名義的國際組織。但是，幾乎所有的理論探討和實踐，所談到的合作，在真實意義上都只是一種協作，真正的國際合作可以說從未出現。為什么會出現這種情況，那是因為工業社會的思維方式和行為模式妨礙了合作的發生［7］。在當今社會，全球化成為不可阻擋的歷史趨勢，既促進了各個國家之間的相互合作，增強了彼此的依賴關系，又帶來了高度的復雜性和高度的不確定性。全球作為整體，具有以往任何時候一個單一的國家都不可能具有的強大的力量，同時，也給各個國家帶來協同的壓力，絕大多數國家為了適應這個全新的整體的環境，都需要調整之前的國際政策等，會給國家利益帶來一定影響。

海洋是世界各國共同的海洋，治理好海洋公共危機符合各個國家的共同利益。盡管目的很明確，仍然存在危機治理過程中，各國如何承擔責任和義務的問題，具體需要為治理危機做哪些努力。最理想的狀態是，每一個參與危機治理的國家，都以完全平等的姿態參與國際會議和國際規則的制定，最終的方案是大家共同參與和協商的結果，但是，事實上，規則只是少數幾個強國制定的，它們決定了國際參與的游戲規則，其他國家只有被動的接受。這種強制性的方式，嚴重削弱了各個主體參與危機治理的積極性。未來國際社會需要真正實現民族國家間的平等，結束國際社會由一兩個國家主導的局勢。在海洋危機治理過程中，以平等獨立為基礎，充分發揮各主權國家的積極性。

3 海洋公共危機治理走向國際合作的路徑

海洋的特殊性決定了海洋公共危機具有全球性，任何一個國家都不可能置身事外。治理海洋公共危機，全球各國具有不可推卸的責任。全球治理，國際合作是海洋公共危機治理的有效途徑，這點無可非議。但是，在實際操作中，國際合作存在以上種種問題，針對問題，探索國際合作的路徑對于海洋公共危機治理具有重大意義。

3.1 以共同利益為基礎，求同存異，共同治理海洋公共危機

任何國家的一切外交活動都是圍繞國家利益產生的，全球合作難以理想運行的主要障礙是利益劃分和權衡的不合理。有效治理海洋公共危機，必須明確各參與主體的利益，在互惠互利的基礎上開展合作，不能過分損害參與國的國家利益。

首先，提高各主體的整體意識。在全球化進程日益加快的今天，每一個獨立的國家逐漸成為全球大網的組成部分，牽一發而動全身。不同國家之間的互生和依賴大大加強。有一個國家或地區引發的危機很可能蔓延到全球。如，2008年席卷全球的金融危機，起因在于美國的次貸危機，一個國家金融體系的崩潰嚴重影響了全球的經濟穩定。況且，海洋公共危機本身就具有全球性，由海洋危機會引發一系列其他領域的危機，如生態環境遭到破壞，全球氣候變化等。無論是沿海還是內陸國家，都難逃一劫。因此，提高全球各國共患難的意識尤為重要，在正確意識的指導下，才能積極，盡力地應對海洋公共危機。

其次，求同存異，正確認識利益讓渡。在海洋公共危機治理過程中，必然會涉及其他國家之間政治、經濟、文化利益的沖突和矛盾，如果各國在危機治理過程中，一味考慮自身利益，不接受利益的讓渡的話，合作就不能達成。適當地犧牲自身的利益，是為了全球海洋環境的穩定和海洋的可持續發展，要具有戰略思想和全局思想，舍棄自身的小利益換取全球海洋的大利益。

3.2 發揮聯合國等國際組織的作用，建立全球治理格局

在每一個主權國家里，都有一個政府組織來協調、治理國家事務。同樣的，在國際社會中，也需要類似的國際組織處于領導地位，將各個國家聯合起來，成為具有凝聚力的統一整體。在當今國際社會中，發揮這樣作用的最重要的組織是聯合國。根據聯合國的章程和宗旨，它在國際事務中發揮重要作用，處于領導地位。但是，聯合國成為被少數強國操縱的機器，使它原本的作用和職能大打折扣，在處理國際事務，包括應對危機過程中，無法發揮應有的作用。

有效的途徑在于各個國家增強權利義務意識，團結起來反對霸權主義和強權政治。推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序。爭取各個國家平等對話的權利，增強弱國的話語權。以聯合國為核心，各主權國家通過簽訂議定書或國際合作協議，明確公共危機合作治理的時機、方式、程度、權利、義務以及風險與利益分擔機制，并通過建立聯合國協調小組來協調工作的有效開展。具體到海洋公共危機治理上，聯合國要重點加強對這方面的重視程度。建立國際性海洋公共危機小組，專門負責危機預警、通報和信息發布工作，并且具有一支具有高度危機處理能力的隊伍。在危機發生時，能夠迅速作出反應，不要錯過危機治理的最佳時機。

3.3 發揮大國的穩定作用，形成榜樣的力量

國際社會共同反對霸權主義和強權政治，但是，大國強國并不意味著絕對的霸權和強權。也可以發揮積極的作用，穩定國際秩序，發揮榜樣的力量。在國際社會中，強國意味著更大的能力，相應的，也意味著承擔更多的責任和義務。尤其是經濟科技占據優勢的發達國家，更應該在海洋公共危機治理中，發揮穩定作用。從世界地理格局來看，發達的強國大多沿海而居，從海洋中獲得的益處更大。無論從能力還是從受益方面，大國都要承擔更多的責任。

一定意義上的大國作用是必要的。在海洋公共危機治理的問題中，成本和受益并總是成正比的，因此很難形成利益的驅動力，弱國既沒有能力也沒有動力參與海洋公共危機治理。大國就需要在危機發生時，積極出面應對，給其他國家做模范和榜樣的作用。在國際合作中，也存在 “搭便車”的不良行為，在這些問題的解決上，大國都具有義不容辭的作用。值得注意的一點是，大國的力量也需要受到約束，任何權力不受約束都將導致腐敗。第三世界國家的力量相對弱小，但是，它們往往團結起來，形成統一的整體跟大國抗衡，也能有效抑制大國權力的膨脹。發達國家必須尊重發展中國家的利益需要，帶動發展中國家共同參與海洋公共危機治理，在彼此尊重、平等、自愿的基礎上，建立危機治理的合作格局。

4 結束語

工業文明造成人與自然、人與人的關系不斷異化，生態危機、經濟危機、文化危機層出不窮，世界進入了一個高度繁榮和高度危機的時代，各種動亂的根源不僅沒有消除而且還在不斷演變進化，世界成為一個不和諧、不協調的系統。簡言之，這是個各種危機頻發的高危時代。危機演變的一個顯著趨勢就是國際化，隨著各國政治經濟領域合作的不斷深入，危機也逐漸走向 “國際化”。榮辱與共，唇亡齒寒。隨著海上活動的愈加頻繁，海洋危機發生的頻率大大增加，危害程度加深。海洋將全球連接在一起，海洋天然的公共性和國際性要求必須加強全球合作，治理海洋公共危機。現實社會中，危機治理的效果不佳，國際合作力度不夠。21世紀是海洋的世紀，需要各國共同努力，建立有效的危機治理機制，贏得海洋的穩定發展，從而為全球發展提供基礎。

［1］ 李中元．基于全球化視野的高危時代研究［J］．經濟問題，2011年（1）．

［2］ 張玉強，孫淑秋．海洋危機的概念、特點及分類研究［J］．海洋開發與管理，2009（5）．

［3］ 李隆平．海洋通論［M］．杭州：浙江科學技術出版社，2006．

［4］ 張玉強，孫淑秋．關于海洋危機的理論研究［J］．海洋開發與管理，2009，26（8）．

［5］ 張小進，左昌盛．公共危機全球治理的困境及路徑選擇［J］．經濟與社會發展，2008（7）．

［6］ 邁克爾·巴尼特，馬莎·芬尼莫爾．國際組織的政治、權力與病癥［C］∥莉薩·馬丁、貝思·西蒙斯．國際制度．上海：上海人民出版社，2006：458．

［7］ 張康之．在全球危機下思考國際合作［J］．新視野，2009（3）．

國家海洋局海洋咨詢中心 “中國海洋管理哲學研究課題——海洋公共管理研究專題”成果．