浙江省海島現狀和管理對策研究

鄭文炳，吳蓓莉，甘付兵

（寧波市海洋與漁業研究院 寧波 315021）

浙江省海島現狀和管理對策研究

鄭文炳，吳蓓莉，甘付兵

（寧波市海洋與漁業研究院 寧波 315021）

浙江省海島眾多，近年來，海洋經濟是一股新的推動經濟發展的有效力量，如臨港產業、船舶制造業、航運業、圍海造地等。而海島作為海洋中寶貴的資源，是海洋經濟發展的重要依托，有效地保護好海島資源，才能更好地利用好海島價值。各地為推動海洋經濟發展，出臺了不少有關海島的政策措施。文章根據浙江省海島開發利用現狀及面臨的一系列問題，提出了一些想法和建議。

浙江省；海島；管理；開發利用；保護

1982年 《聯合國海洋法公約》第一二一條規定：“島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域”。根據2010—2011年全國海島地名普查——浙江省海島地名普查結果，全省共有海島數量6 014個，其中縣級海島5個，鄉級海島36個，有居民海島222個，海島總面積2 001．9 km2。浙江省作為國務院確定的全國海洋經濟發展試點省之一，海島眾多，具有發展海洋經濟的突出優勢。海島在海洋經濟發展中具有重要的經濟或生態價值，對實施海洋開發開放和保護海洋生態系統起到核心引領作用，并具備較強輻射與帶動能力。加強海島的開發利用與保護，對于貫徹落實國家海洋經濟發展戰略、推進海島地區加快發展、建設海洋經濟發展示范區等都具有重要意義。

1 浙江省海島經濟發展概述

2010年3月1日，《中華人民共和國海島保護法》正式施行，目的是為了保護海島及其周邊海域生態系統，合理開發利用海島自然資源，維護國家海洋權益，促進經濟社會可持續發展。2011年3月1日，國務院正式批復《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，海洋經濟成為浙江省經濟社會發展新的增長極和轉型升級的重要突破口。2011年6月23日，《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》經浙江省人民政府批準實施，篩選了100個島嶼作為 《規劃》的重要海島，島嶼總面積（含玉環島）1 819 km2，占全省海島總面積的90．8%；島嶼灘涂總面積313 km2，占全省灘涂總面積的78%；島嶼岸線總長2 470 km，占全省海島岸線總長的53%。把這些重要海島根據區位條件、資源稟賦及發展基礎分為綜合利用島、港口物流島、臨港工業島、清潔能源島、濱海旅游島、現代漁業島、海洋科教島和海洋生態島，采用分類開發的方式進行有序利用，實現差異化、特色化發展。

2011年3月14日，舟山群島新區正式寫入全國 “十二五”規劃，規劃瞄準新加坡、香港世界一流港口城市，要拉動整個長江流域經濟。2011年6月30日，國務院正式批準設立浙江舟山群島新區，將建成中國大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶、中國海洋海島科學保護開發示范區、中國重要的現代海洋產業基地、中國陸海統籌發展先行區。

2012年5月10日，省政府批準同意將玉環縣列為浙江省海島統籌發展試驗區。玉環將被建成浙江省城鄉統籌示范島、海洋產業轉型升級先行島、對臺合作綜合試驗島和海洋生態旅游島，打造全國一流的新型海島城市。7月19日，臺州市政府向省政府上報了 《關于要求將大陳島列為浙江省海島綜合開發試驗區的請示》。寧波大榭開發區也提出了 “爭當海洋經濟發展排頭兵、打造海島綜合開發示范區”的發展目標，努力把大榭打造成為 “產業集聚之區”“生態石化之島”“濱海宜居之城”。

2 海島開發利用與保護存在的問題

2.1 海島相關的法律法規或行規缺乏有效性

《海島保護法》以及 《全國海島保護規劃》中的很多條款都是原則性規定，在實際情況中沒有起到有效的法律或行業規劃的約束作用。“浙江省人民政府關于 《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》的批復”和 “浙江省人民政府關于 《浙江省無居民海島保護與利用規劃》的批復”對浙江省內所有海島的功能定位和發展引導進行了布局，這些基本上都是以基礎條件、資源現狀為依據的。而在實際情況當中，開發活動的自主性和隨意性較大，對于不適宜開發利用的海島，能否抑制或取締原有開發活動也面臨很大挑戰；因某個項目的實施而去修編《規劃》的情況也時有發生； 《規劃》中提出的保障措施過于原則和籠統，對于加強組織領導、加強政策保障等，得不到有效解決。

2.2 海島生態破壞和數量的減少

我國的海島數量在急劇減少，據不完全統計，500 m2以上的海島數量僅浙江省自20世紀90年代進行的第一次海島資源調查數據到2008年全省海島甄別工作就減少了183個。浙江省的海島基本都是基巖島，巖石質地堅硬，成材率高，色澤鮮艷，是優質的建筑材料。舟山的橋梁山島、東墾山島、雙連山島，溫州的北策島均因開山采石嚴重破壞了海島的生態環境。大型的圍填海工程一下子會使得幾個甚至幾十個海島消失，實體連壩雖然會使海島經濟狀況迅速改觀，但也會在很大程度上改變海島的自然屬性，不僅使海島不再四面環海，而且海島附近的海洋水動力環境也發生了很大變化，往往造成海島及其周邊海域生態系統的破壞。舟山釣梁促圍工程長約7 km的促淤壩及隔堤，使得舟山本島與梁橫山島陸地相連，溫州半島工程的實施使得靈昆島與洞頭霓嶼島相連，極大地改變了海島的生態環境。舟山六橫小郭巨圍墾工程、象山大目涂圍墾工程，使得部分海島連到了陸地，減少了寶貴而珍惜的海島資源。

2.3 海平面上升對海島的危險

2012年7月4日，國家海洋局對外發布《2011年中國海平面公報》（以下簡稱 《公報》）。《公報》顯示，我國沿海海平面變化總體上呈波動上升趨勢。1980—2011年，我國沿海海平面平均上升速率為每年2．7 mm，高于全球平均水平。

1980—2011年，中國沿海海平面總體上升了約85 mm。其中，渤海西南部、黃海南部和海南東部沿海上升較快，均超過100 mm；遼東灣西部、東海南部和北部灣沿海上升較緩，均低于80 mm。2011年，中國沿海海平面比常年偏高69 mm，與2010年相比，總體偏高2 mm。

《公報》預計未來我國沿海海平面將繼續上升，2050年將比常年升高145～200 mm。由于我國沿岸以淤泥質和砂質平原海岸為主，近岸地區的地面高程大多在5 m以下，不少面積較小的海島最高點高程也在5 m以下。在沿海經濟快速發展的背景下，眾多實體連壩工程、圍填海工程的實施，減少了海域的納潮容量，全球的溫室效應也使得冰雪融化，均提高了海平面相對上升幅度，浙江省甚至全國不少海島存在受到海平面上升影響的風險。

2.4 海島基礎性調查滯后

20世紀80—90年代，受當時調查手段和財力物力的限制，對500 m2以下的海島沒有進行調查，20多年來，受自然、人為因素的影響，很多海島屬性、資源狀況等都發生了一定程度的變化，亟須予以更新補充。2010年開始的海島海域地名普查工作，至今還沒正式結束，最重要的海島資源綜合調查工作現在也只是前期的準備工作，寧波市寧海縣強峧群島試點還未實質性啟動。摸清海島家底對于海島開發利用與保護、海島基礎性研究具有舉足輕重的作用。

3 浙江省海島開發利用與保護調研建議

3.1 提高海島相關的法律法規或行業規劃的公信力和執行力

大力貫徹實施 《海島保護法》和 “十二五”規劃對海島工作的戰略部署，盡快出臺 《浙江省無居民海島管理辦法》及其配套制度。各級海洋管理部門應借助新聞媒體、網站報刊繼續進行大力宣傳，使海島歸國家所有、海島開發利用與保護的有法可依、依法利用觀念更加深入人心。

做好 《全國海島保護規劃》《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》《浙江省無居民海島保護與利用規劃》的宣傳和貫徹工作，不斷提高公眾保護海島、科學用島、依法用島的意識。盡早地編制省、市級海島規劃和公布的開發利用海島的單島保護與利用規劃，完善海島規劃體系，建立海島開發利用審批工作及海島保護機制。加強無居民海島使用權登記發證管理，對新建工程項目必須符合海島規劃，對已建項目不符合規劃的，應提出停工、拆除、遷址或關閉的要求，提高海島法律法規的公信力和海島規劃的執行力。

3.2 嚴格審批大型的海洋和海岸工程

自20世紀80年代以來，我國沿海開始進行大規模的海洋開發活動。先是海水養殖業大發展，對有條件的灘涂進行圍海建堤搞圍塘養殖，使得近岸海島包在了海堤之內。90年代末開始沿海城鄉的擴建和工業化的發展，侵吞了不少沿海土地，而圍填造地成為一個立竿見影的土地新增后的置換方法，使得部分海島直接連在了大陸，導致海島四周不再環繞海水，造成海島直接消失 （或稱注銷）。這些對海洋生態環境產生不可逆轉的工程，應科學地做好前期工作，如可行性分析以及環境影響評估等，有關政府部門應嚴格審批。

3.3 嚴控溫室氣體排放及大型圍填海工程實施

溫室氣體排放將使地球變得更溫暖，會導致原來極地氣候和高山區的冰雪加速融化，使得固態水更多地變成液態水，而水往往是向海洋進行匯聚，最終導致海平面上升，高程較低的海島在不久的將來會被海水淹沒，導致海島消失。 《京都議定書》規定發達國家整體上到2020年應在1990年水平上至少減排25%～40%。中國政府發布了 《中國應對氣候變化國家方案》，方案中提出到2010年中國單位GDP能耗在2005年基礎上減少20%左右的目標。中國政府還在 《可再生能源中長期發展規劃》中，提出到2020年使可再生能源消費量達到能源消費總量的15%左右。溫室氣體消減量的多少間接影響著部分底高程海島存在的時間，2008年根據聯合國一份報告的預測，由于全球變暖導致冰川融化，海平面到2100年將比現在上漲25～58 cm。浙江作為海島大省及經濟強省，如何處理好兩者的關系是其面臨的挑戰，浙江應從我做起，嚴格做好節能減排和生態工程。

大型圍填海工程造成海洋納潮量減小，相對地使得海平面上升，導致部分高程低的海島消失。大海固然龐大，雖然 “精衛填海”近期看不出變化，但是長遠卻未必，而且可以肯定地說必然會發生變化。因為大型的圍填海工程極大地改變了原有的生態環境和地形地貌，水動力條件也發生了不可逆轉的改變。寧波慈溪大半個市區是圍填海出來的，現在還在往北側圍填、舟山近幾年大型圍填海工程和促淤工程不間斷地上馬、再建一個溫州東部新城的實施，都是幾萬畝、幾十萬畝的圍填海工程。因此有關政府部門應嚴格控制大型的圍填海工程，特別是環境敏感海域、海洋資源豐富的海域、海島資源集中的海域。

3.4 盡早開展海島資源綜合調查和加強海島基礎性研究工作

隨著科技的不斷進步以及技術的提高，特別是海洋經濟作為我國經濟發展新的增長極，海島作為海洋中主要的依托實體，應盡早開展新一輪的海島資源綜合調查工作。寧波強峧群島試點還未實質性啟動，有礙于全國海島的整體調查工作。海洋主管部門應做好全局溝通和協調工作，財政主管部門應保障資金配套政策，海洋科技帶頭單位應結合當地政府有關部門做好方案實施、技術支撐和全局統籌布置工作，爭取在3～5年做好新一輪海島資源普查工作。

海洋主管部門要加強與科研院所合作，積極申報海洋海島管理項目，利用科研力量對海島特色資源、珍稀物種、開發利用和生態修復技術、新能源探索開展研究，建立完善的海島管理信息系統，做好海島基礎性研究工作。