圍填海工程常見違規(guī)環(huán)節(jié)及防治措施

胡益峰，鄭 榕，柳 濤，金敬林，陳 瓊

（1．國家海洋局東海分局舟山海洋工作站，舟山市海洋環(huán)境監(jiān)測預報中心 舟山 316000；2．國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 寧波 315040）

圍填海工程常見違規(guī)環(huán)節(jié)及防治措施

胡益峰1，鄭 榕2，柳 濤1，金敬林1，陳 瓊1

（1．國家海洋局東海分局舟山海洋工作站，舟山市海洋環(huán)境監(jiān)測預報中心 舟山 316000；2．國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 寧波 315040）

文章綜述了圍填海工程在相關(guān)審批文書文件、施工工藝、建設地點及建設工期、海域占用面積及填充材料、其他相關(guān)環(huán)境保護措施等環(huán)節(jié)常見的違法違規(guī)行為，并提出了相應的對策措施和建議。

圍填海工程；違規(guī)行為；防治措施

圍填海活動是圍海和填海兩類人為活動的統(tǒng)稱，圍海是指在自然海域修建海上人工構(gòu)造物而圍割出部分獨立的海域，從而嚴重改變海域自然屬性的行為，而填海是指用固體物質(zhì)填充原有海域，完全改變海域自然屬性的行為［1］。新中國成立至20世紀90年代，我國先后經(jīng)歷了3次較大規(guī)模的圍填海高潮［2］：第一次是新中國成立初期的圍海曬鹽，這一階段的圍填海主要以順岸圍割為主，主要的環(huán)境效應表現(xiàn)為加速了岸灘的促淤；第二次大規(guī)模的圍填海是在20世紀60年代中期至70年代的圍墾海涂擴展農(nóng)業(yè)用地，這一階段的圍填海也以順岸圍割為主，主要的環(huán)境效應表現(xiàn)在大面積近岸灘涂的消失；第三次圍填海熱則發(fā)生在20世紀80年代中后期到90年代初的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱潮，主要的環(huán)境效應表現(xiàn)在養(yǎng)殖使得海水富營養(yǎng)化。而根據(jù)國家海洋局發(fā)布的 《海域使用管理公報》顯示，從1993年開始實施海域使用確權(quán)登記到2010年年底，全國累計確權(quán)的填海造地面積達到9．84萬hm2，其中 “十一五”期間，全國累計確權(quán)圍填海面積6．72萬hm2，年均圍填海造地面積1．34萬hm2［3］。近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)增長、國際投資和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化和城市化的迅猛推進，土地的資源性和結(jié)構(gòu)性短缺成為制約沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要 “瓶頸”，因此國內(nèi)又掀起了新一輪的圍填海高潮。本研究就圍填海工程建設過程中容易產(chǎn)生的違法違規(guī)環(huán)節(jié)進行了探討，并提出針對性的措施和建議，為圍填海活動的合理開發(fā)提供借鑒。

1 圍填海工程常見的違規(guī)環(huán)節(jié)

1.1 相關(guān)審批文書文件方面的違規(guī)

1.1.1 環(huán)境影響報告書及其核準文件

根據(jù) 《海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定》［4］，圍填海工程在項目可行性研究階段，需編制環(huán)境影響評價文件。評價應以工程對海洋環(huán)境和海洋資源的影響為重點進行綜合分析、預測和評估，并提出相應的生態(tài)保護措施，預防、控制或減輕工程對海洋環(huán)境和海洋資源造成的影響和破壞［5］。環(huán)境影響報告書 （以下簡稱 “環(huán)評”）編制后，需通過專家評審并獲得相應海洋行政主管部門核準批復。

1.1.2 海域使用論證報告書及海域使用權(quán)證

根據(jù) 《中華人民共和國海域使用管理法》［6］和 《海域使用論證管理規(guī)定》［7］，持續(xù)使用特定海域3個月以上的排他性用海活動，需進行海域使用論證 （以下簡稱 “論證”），編制論證報告，報告在詳細了解和勘查項目所在區(qū)域海洋資源生態(tài)及其開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，客觀地分析項目用海的必要性，項目用海選址、方式、面積、期限的合理性，項目用海與海洋功能區(qū)劃、規(guī)劃的符合性，項目用海與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)性以及項目用海的不利影響，提出項目用海的對策和建議，并做出用海論證結(jié)論。論證是審批項目用海的科學依據(jù)。

上述兩條，在違規(guī)環(huán)節(jié)上存在共性的方面：① 工程從施工建設至竣工，未進行相關(guān)環(huán)評或論證；② 進行了環(huán)評和論證，但在時間進度上未與工程施工建設同步；③ 環(huán)評或論證未獲得相應海洋行政主管部門的核準批復；④ 環(huán)評經(jīng)核準后超過5年才開工建設，未重新進行環(huán)評或核準；⑤ 進行了論證，但還未取得海域使用確權(quán)證書即施工建設或者超過了3年有效期。

1.1.3 計劃部門的立項批復

圍填海項目進行相關(guān)環(huán)評和論證后，還需獲得相應的計劃部門發(fā)改委的立項批復。項目未獲得計劃部門的立項批復主要出現(xiàn)在那些未辦理任何手續(xù)擅自進行的違法圍填海活動。

值得注意的是，有些圍填海工程，往往采取化整為零、拆分審批的變通方式，將大面積圍填海項目分成若干相對小面積的圍填海項目，以獲得項目審批的便利。

1.2 施工工藝方面的違規(guī)

1.2.1 筑堤施工工藝

圍填海工程筑堤施工工藝主要有以下幾種：PVC排水板固結(jié)法、爆破擠淤置換法、強拋土石方法、樁基結(jié)合強拋法等。目前，在圍填海筑堤施工中最常用的工藝主要是PVC排水板固結(jié)法和爆破擠淤置換法，前者所需工期長，對海域生態(tài)環(huán)境影響較小；后者所需工期短，對海域生態(tài)環(huán)境影響較大。

存在的違規(guī)問題主要表現(xiàn)有以下幾個方面：①擅自將PVC排水板固結(jié)法筑堤工藝改變?yōu)楸茢D淤置換法筑堤工藝，且未重新進行環(huán)境影響評價。依據(jù) 《海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定》，施工工藝發(fā)生改變后，對海洋環(huán)境的影響明顯大于不發(fā)生改變的，需重新進行環(huán)境影響評價，報海洋主管部門核準。② 進行爆破作業(yè)前，未報告海洋主管部門。③ 進行爆破擠淤置換法作業(yè)時，未避開主要經(jīng)濟類魚蝦產(chǎn)卵期，未按規(guī)定設置明顯標志和信號。④ 爆破作業(yè)時，單響炸藥使用量超過設計標準。⑤ 有樁基作業(yè)時，泥漿水未經(jīng)處理直接排放入海。

1.2.2 填海施工工藝

填海主要是將土石方填埋覆蓋原有海域的過程。填海施工方式主要有：先圍堤后推填、邊圍堤邊推填、不圍堤直接推填等。前者對鄰近海域環(huán)境影響時間短且影響小，后兩者對鄰近海域環(huán)境影響時間長且影響較大。

一般情況下，圍填海工程的環(huán)評和核準文件均明確了填海方式為先圍后填。但在實際操作過程中，存在較多的邊圍堤邊推填、不圍堤直接推填的現(xiàn)象，致使土石方中溶解釋放出的有害物質(zhì) （如重金屬等）和懸浮物大量進入鄰近海域，加大了對海域生態(tài)環(huán)境的影響程度。

1.3 建設地點及工期的違規(guī)

在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，有些單位和個人會在經(jīng)濟生物的自然產(chǎn)卵場、繁殖場、索餌場和鳥類棲息地、進行圍填海活動，會違法在海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)等環(huán)境敏感海域進行違法圍填海活動，或其他不符合海洋功能區(qū)劃的情況。

圍填海工程的環(huán)評和核準意見均明確了施工工期，但因其他種種原因，有些圍填海活動的建設工期會滯后，這就延長了對鄰近海域海洋環(huán)境影響的周期。

1.4 面積及填充材料方面的違規(guī)

圍填海工程占用海域面積出現(xiàn)違規(guī)主要表現(xiàn)為：① 填海形成的實際陸地面積超過審批面積；② 鎮(zhèn)壓層 （或透水構(gòu)筑物）的占用海域面積超過審批面積；③ 以上兩者均超過審批面積。超出部分應依法進行罰款并交納海域使用金。

圍填海工程使用的填充材料應當符合有關(guān)環(huán)境保護標準，不得含有放射性物質(zhì)、建筑和生活垃圾以及其他有毒有害物質(zhì)，且應做到土石方平衡。但有些圍填海工程成為處理放射性物質(zhì)、垃圾和其他有毒有害物質(zhì)的場所，將這些不符合環(huán)境保護標準的物質(zhì)填埋其中，從而成為污染鄰近海域的源頭，或竣工后為圖方便將多余的土石方擅自遺棄至鄰近海域。

1.5 其他相關(guān)環(huán)境保護措施方面的違規(guī)

圍填海工程的施工工期相對較長，這就要求在工程建設期內(nèi)，應采取各項措施，保護周邊海域、生物生態(tài)、人類居住及相關(guān)敏感點的環(huán)境。保護措施不到位或未采取措施的情況主要有：① 廢水、廢物未經(jīng)處理直接排放或棄之入海；② 施工作業(yè)船舶未安裝油水分離裝置，油污水排放口未按規(guī)定進行鉛封管理或擅自開啟鉛封排放；③ 開山采石、土石方運輸、推填平整等作業(yè)引起的揚塵和噪聲影響周邊居住居民、敏感類生物及環(huán)境區(qū)域；④ 圍填海引起流速、流向、沖淤的變化，未經(jīng)充分論證，影響附近碼頭、水道、錨地、橋梁等的通航安全。

2 防治措施與建議

2.1 建立健全圍填海管理的法律法規(guī)

目前，我國對圍填海進行管理的主要依據(jù)是 《中華人民共和國海域使用管理法》［8］，其他還有 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《全國海洋功能區(qū)劃》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》以及2010年國土資源部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》，但缺乏針對圍填海項目管理的專項法律法規(guī)。因而制定一部圍填海方面的專項法律法規(guī)，各級政府結(jié)合當?shù)貙嶋H制定配套實施細則或地方法規(guī)，從而對圍填海活動進行科學指導，已迫在眉睫。

2.2 加強圍填海審批和執(zhí)法力度

海洋主管部門在審批圍填海項目時，應加強與海洋功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)符合性方面的審查力度，堅決貫徹執(zhí)行圍填海聽證會制度，杜絕無序無度的開發(fā)。海洋執(zhí)法部門要做好事前宣貫、事中監(jiān)管、事后指導三個關(guān)口。所謂事前宣貫是指對進行圍填海的單位和個人在施工建設之前進行國家有關(guān)圍填海制度、法律法規(guī)、需采取的環(huán)保措施等方面知識的講解和宣貫。事中監(jiān)管是指在圍填海建設期間，要加強執(zhí)法檢查力度，對違法違規(guī)、污染環(huán)境的行為進行處罰處理，責其改正。事后指導是指圍填海竣工后，對運行主體進行海洋環(huán)境保護、污染排污等方面的指導。針對海洋執(zhí)法隊伍人員不足問題，可以嘗試建立群管機制或引進第三方監(jiān)視監(jiān)管。

2.3 建立圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測與評估制度

建立圍填海項目海域使用動態(tài)跟蹤監(jiān)測與評估制度，對圍填海項目引起的海域生態(tài)環(huán)境影響進行評價。評價的內(nèi)容主要包括水動力環(huán)境評價、海底地形評價、海岸變遷與岸灘演化評價、海洋環(huán)境化學評價、海洋生物與生態(tài)評價、海洋災害評價、海域使用現(xiàn)狀調(diào)查等。目前，相關(guān)圍填海動態(tài)監(jiān)測方面的制度性文件主要為國家海洋局東海分局下發(fā)的 《填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》 （試用稿），但還未成為正式發(fā)布實施的技術(shù)規(guī)程。

2.4 積極宣傳，增強全民海洋環(huán)境保護與和諧持續(xù)發(fā)展的意識［9］

各級政府部門應積極開展對海洋生態(tài)環(huán)境、資源保護意識的宣傳，通過電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡等媒體加大相關(guān)海洋法律法規(guī)的宣貫力度，宣傳和普及海洋環(huán)境保護法律、法規(guī)知識，舉辦海洋環(huán)境保護與監(jiān)測講座，開展海洋環(huán)境法制教育、環(huán)境危機教育、環(huán)境道德教育、環(huán)境責任教育，舉辦海域使用申請單位、施工建設單位參與的法律法規(guī)知識體系、環(huán)境保護措施座談會，從而增強民眾的海洋法制意識，提高公民保護海洋環(huán)境的自覺性，樹立海洋和諧持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的理念。

［1］ 劉述錫，馬玉艷，卞正和．圍填海生態(tài)環(huán)境效應評價方法研究［J］．海洋通報，2010，29（6）：707－711．

［2］ 中國水利學會圍涂開發(fā)專業(yè)委員會．中國圍海工程［M］．北京：中國水利水電出版社，2000．

［3］ 張明慧，陳昌平，索安寧，等．圍填海的海洋環(huán)境影響國內(nèi)外研究進展［J］．生態(tài)環(huán)境學報，2012，21（8）：1509－1513．

［4］ 國家海洋局．海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定［Z］．北京：國家海洋局，2008．

［5］ 中華人民共和國國務院．防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例［Z］．北京：中華人民共和國國務院，2006．

［6］ 全國人民代表大會常務委員會．中華人民共和國海域使用管理法［Z］．北京：全國人民代表大會常務委員會，2002．

［7］ 國家海洋局．海域使用論證管理規(guī)定［Z］．北京：國家海洋局，2008．

［8］ 孫麗，劉洪濱，楊義菊，等．中外圍填海管理的比較研究［J］．中國海洋大學學報：社會科學版，2012，（5）：40－46．

［9］ 狄乾斌，韓增林．大連市圍填海活動的影響及對策研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2008，25（10）：122－126．