農民工市民化中的政府力思考

葉翔鳳

（中共湖北省委黨校，湖北武漢 430022）

農民工市民化中的政府力思考

葉翔鳳

（中共湖北省委黨校，湖北武漢 430022）

政府是公共服務的供給者和公共服務均等化的確保者。在農民工市民化進程中，政府要以健全公共服務制度為核心，強化“頂層設計”，推進如下改革：戶籍與福利脫鉤的戶籍制度改革、提高農民工工資水平的就業制度改革、惠及全民的均等化公共服務制度改革、建立保障公共服務均等化的財政體制改革。

農民工；市民化；政府力

政府力也稱政府能力或政府效能，就是指擁有一定公共權力的政府組織，憑借一定的資源，為完成政府職能所規定的目標和任務，在管理自身和治理社會的過程中所體現出來的能力和力量。

在農民工市民化過程中，政府力主要體現在一系列相關制度政策制定、管理精細、服務均等、創新能力等政府職能履行的效力方面。要突破農民工市民化進程中的種種困境，重要的是轉變政府職能，為農民工市民化提供良好的外部環境。

一、農民工市民化的愿景與體制障礙

中國當前正處于城市化發展的成長期，農民市民化、快速的城市化和產業結構升級如影隨形，也是一種深刻的制度變遷，這一過程是農民、社會普遍受益的過程，也是彌合城鄉之間斷裂、實現城鄉統籌、和諧發展的必由之路。

（一）農民工市民化的愿景。

農民工有著強烈的在城市安居生活的美好愿景和向往，這種內在動力驅使著他們倔強地在城市中奮斗拼搏。國家統計局發布《2012年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，全國農民工總量為26261萬人，比2011年增長3.9%。其中，外出農民工16336萬人，增長3.0%；本地農民工9925萬人，增長5.4%。[1]如此龐大的流動人口，如何有序推進市民化，是中國繞不過去的坎。

當前新生代農民工有別于老一輩的農民工，他們年輕、受過教育，對新鮮事物有很強的接受能力，他們一般沒有從事過農業生產，都希望能在城鎮長期居住，與市民享受同等待遇，強烈向往被城市接納和認同。這種愿望似乎不受戶籍制度是否放開的影響，他們就是執著地想留在城市生存發展。在龐大的流動人口中，只有8.9%的農民工愿意返回農村去定居，有53.2%的農民工希望能在地級城市以上居住，在縣（市）城鎮或者小城鎮定居的農民工有37.9%，[2]可見，如此龐大的流動人群，都做著在城市生活發展的夢，要圓他們在城市生存的夢，能夠正常生產、生活，不被邊緣化，能夠共享改革發展的成果，共享人生出彩的機會，必須要靠執政黨和政府高度關注，正視面對，拿出舉措，實施保障，真正實現城鄉公平，順應農民工的心愿，形成制度性的保障，讓這個群體釋放出有助于社會發展的正能量，推進社會和諧和可持續發展。

（二）農民工市民化的意義。

在體制轉軌與結構轉型、現代化和城市化不斷推進的過程中,農民工市民化對農民工自身和我國經濟社會的全面、協調發展皆具有重大意義。

一是有利于改善農民工生活境遇。中國的“農民、農村、農業”問題關鍵在于農民，農民要生存得好，經濟是基礎，增加農民多樣化的收入是關鍵。當前，要進一步縮小城鄉差距，將大量農民工適當轉移到大、中、小城市，并保證其能夠市民化，改善城鄉資源配置效率，擴大農民的各種收入來源，把農民從土地的單向依附上解脫出來，釋放其創造財富的能力。只有不斷減少農民數量，才能有機會富裕農民，才能促進現代農業的發展和農村的持續繁榮。

二是有利于助推新型城鎮化發展。中國城鎮化經歷了幾十年的發展變化，已經到了快速發展的關鍵階段，隨著城鎮化的高速發展，越來越多的農民將以各種途徑和方式流向城市，龐大的群體涌向了城市，必須給予生存發展的空間和平等的待遇，改變制約農民工融入城市的制度環境，推進真實的市民化。因此，市民化的過程就是城鎮化擴大的過程，農民工市民化順利推進就是城鎮化規模擴大和質量提升的關鍵。

三是有利于擴大內需、促進經濟社會發展。農民工進入城市，由農民變為居民或市民，不僅僅是稱謂的改變。他們要在城市居住和生活，會改變消費環境，誘導消費意愿，提升消費能力，釋放巨大的消費需求。目前有2.6億農民工，不僅具有一般性的衣食住行生存需求，更有教育、醫療、養老等保障需求，甚至還有更高層次的個性需求和精神需求，如此多元和巨量的需求釋放，必然帶來投資增長，生產擴大，由此會形成促進經濟社會發展的巨大動力。

四是有利于加快產業結構升級。產業結構的升級過程遵循著從農業到工業到現代服務業的規律，同時各產業內部也會形成較好的升級環境和條件。一部分農民從農村轉移出來，就會使農村土地相當集中，實現規模耕種，有助于推進現代農業發展。他們進入城市后，更直接成為制造業和建筑業等工業領域的熟練工人。伴隨著農民工素質的提升，他們也為傳統產業升級改造和戰略性新型產業發展奉獻著力量。還有一部分充實在城市服務業的各領域，并成為推動服務業轉型升級的力量。

五是有利于和諧社會的發展。大量漂在城市的農民工如果不能擁有真正的市民待遇和身份以及通過法律形式固定他們的權益，就無法談到社會的和諧發展。他們在城市被邊緣化，不能融入城市，還要面臨各種歧視、傷害和不公平待遇，應有權利得不到保障，勢必激化社會矛盾，引發群體性事件。因此，解決好農民工市民化，維護好他們的權益，是構建和諧社會的有效方式，會增添全社會的穩定和友好氛圍。

（三）農民工市民化的體制政策障礙。

當前城鄉二元公共服務制度是農民工市民化的主要障礙。這些制度障礙使得大量農民工無法享受高水平的城鎮公共服務，難以融入城市。主要表現為：

1.戶籍制度阻礙農民工市民化。農民工在城鎮落戶難。有學者將大城市戶籍制度改革所面臨的難題概括為差別化待遇和戶籍門檻容易招致道義責難、人口承載能力有限性與人口對公共服務需求的無限性、戶籍供需的均衡點難以把握等。[3]-[5]說明戶籍制度與農民工市民化的矛盾深厚。雖然有些地區對進城農民工落戶進行嘗試和試點，推行居住證制度，或者對小區域的落戶適當放寬，但對跨行政區域的流動人口戶籍放開是諱莫如深，不敢觸及附著在戶籍上的福利制度。

2.住房制度拒絕農民工市民化。以農民工在城市打工的收入要在所在城市買房是天方夜譚。因為農民工住房未納入城鎮住房保障體系。現行針對城市低收入人群的住房政策，比如經濟適用房、廉租房等，是拒絕和排斥農民工的，他們沒有城市戶口，根本得不到相應的政府住房補貼和實物配租政策。農民工住房支付能力弱，在城鎮居住條件低劣，這種情況嚴重制約農民工在城市的生活質量，也成為他們融入城鎮的障礙。

3.社會救助體系排斥農民工市民化。根據《城市居民最低生活保障條例》規定，凡是向政府申請援助或救助，必須擁有城鎮戶籍。可是農民工由于沒有城鎮戶口，當遭遇失業、疾病、意外傷害而陷入困境時，是很難享受最低生活保障或其他任何救助的。這種社會救助體系是對農民工在城市生活和生存保障的巨大傷害。

4.保障制度制約農民工市民化。重點表現在教育、醫療、養老、公共服務等方面。現有城市在教育服務方面為農民工子女提供不足。農民工子女享受不到公平的正規教育，上學成本、入學機會、受教育條件以及受教育過程，都差別于擁有城市戶籍的兒童。正如異地高考難以全面推行一樣。農民工的醫療體系也不健全，看病難與看病貴現象仍然嚴重，受新農合制度的醫療和報銷制度限制，農民工參加職工醫療保險比例偏低，無法公平享受城市醫療資源和公共衛生服務，加上農民工在城市主要從事低工資、高危險、重強度、苦累重等工作，職業病防治救護又不到位，許多人因病致貧，因病返貧。在農民工養老方面更是無從保障，現在各地區社保體系嚴重不對接，地區分割，無法順暢流轉銜接，接續轉移受限，繳費標準和管理方式差異大，彼此不能互通，“碎片化”嚴重，造成勞動力市場分割，嚴重影響人口的流動性。在社會保險制度方面，也因為制度單一，費率過高把農民工攔在制度之外，無法滿足勞動者需要，化解社會風險能力弱，嚴重影響社會消費能力的擴大。政府對農民工提供的文化生活服務也由于受到各地財力強弱不均影響，投入不足，造成以優先服務本地市民為主，為外來農民工提供的文化娛樂服務設施有限，使這些人的家庭生活、精神健康嚴重扭曲。

5.公共財政制度影響農民工市民化。現行財政體制下，公共財政未能體現公共服務的無差異化、非排他性和非歧視性的基本特性，財政轉移支付基本以各地常住戶籍人口為依據，造成流出地與流入地財權與事權不匹配，各種基本公共財政服務非均等化嚴重，影響了農民工市民化。

6.成本分擔制度制約農民工市民化。分稅制體制下的中央與地方在農民工市民化的成本負擔上的制約，是影響農民工市民化的衍生性政策體制障礙因素。城市與農村在一定程度上存在權利與義務不對等、事權與財權不對稱。政府的公共財政在農民工市民化中的成本，主要是就業、社保、住房、教育、醫療等方面的有效投入。中央和地方財政如何合理承擔，是個重大現實問題。成本分擔權責不清，既造成財政資源浪費和不經濟，又讓農民工無法均等享受財政公共服務，阻礙著農民工市民化的步伐。

二、強化制度創新、提升政府力，促進農民工市民化

美國經濟學家道格拉斯·C·諾斯曾講：制度是“為人類設計的、構造著政治、經濟和社會相互關系的一系列約束”。有序推進農民工市民化，需要政府在制度方面的“頂層設計”給力，重點突破在戶籍制度、就業制度、社會保障制度、財政制度等方面的約束，不斷推進公共服務均等化。

（一）推進戶籍與福利脫鉤的戶籍制度改革，讓農民工與市民享有平等的公民權益。城鄉二元戶籍制度作為母體性制度和載體性制度，因其所附屬的一系列歧視性福利制度備受詬病，必須改革。這既涉及城鄉協調發展，更事關公民基本權利實現。應將教育、就業、醫療衛生、社會保障等福利和權益，公平給予戶籍人口與非戶籍人口，徹底將戶籍與福利脫鉤，還原戶籍的人口登記功能，大力推進區域城鄉間均等化的公共服務。對農民工落戶，采取差異化辦法：完全放開中小城市、小城鎮農民工的落戶；大城市和特大型城市根據城市資源承載力，適當放寬并積極引導。盡快實行流動人口居住證制度。居住證制度是對舊有戶籍制度的一種改革，使人口信息數據庫管理覆蓋到農民工，并且使農民工及其隨遷親屬在居住地依法登記，享受基本公共服務。[6]按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，以社保繳費年限和連續居住年限為條件，使持有居住證者與持有戶籍者，在子女就學、高考、低保、培訓、就醫、保障、租購住房、選舉等方面所享受的權利趨于無差異。根據城市大中小不同稟賦和承載狀況，分類調整戶口遷移政策，加快放開縣級市、建制鎮的戶口遷移政策，有序放開中等城市戶口遷移，謹慎放開大城市戶口遷移政策。

（二）推進提高農民工工資水平的就業制度改革，讓農民工與市民平等擁有勞動收入分配機會。政府需為企業營造寬松、良好的發展環境，企業主體發展壯大了，就會吸納更多的就業者。政府在增值稅、營業稅改革，對企業，特別是民營企業、中小企業的扶持力度方面調整政策，幫助企業減負，加大他們吸納新生代農民工就業能力。嚴格按照勞動法，落實對農民工各種福利，確保各種權益，確保不同身份的勞動者同工同酬。企業工會要把農民工納入服務的范疇，幫助維權，處理糾紛。政府要督促企業嚴格推行最低工資標準制度，引導企業給農民工加薪，建立合理的勞動力工資增長機制和工資集體協商機制，靈活運用各種激勵方式，提高薪酬待遇，保證企業效益與農民工收入增加聯動，提高農民工生活質量，促進和諧勞資關系。

政府要根據各地的比較優勢，營造適宜農民工就業的環境，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展現代服務業有機結合起來，實現產業發展與城鎮建設的有機協調，增強新型城鎮化帶動就業提高的能力。充分利用國際國內產業轉型升級的機會，大力發展特色產業，推進產業集群化發展，并加強對農民工的就業、創業培訓，提高農民工的就業技能和創業能力，鼓勵農民工就近就業，幫助農民工以各種方式創業擴大就業，以產業發展為農民工提供就業等，快速大幅度提高農民工的收入，縮小城鄉差距，順利實現農民工市民化。

政府在對農民工的職業技能培訓上，可盡量分類別、分層次、分專業提供培訓，不走形式，不走過場，加大財力、人力、設施投入，使培訓常態化，持續化和高效率化，增強針對性和適用性，大幅度提高農民工技能，順應產業升級需要，改變農民工的工作環境和崗位，提高農民工收入水平。

（三）完善惠及全民的均等化公共服務制度，促進農民工市民化權益公平。農民工市民化實質是公共服務均等化，不解決公共服務均等化的制度約束，難以保障農民工的權益。要通過增加和完善農民工的公共服務，消除城鄉二元服務體制差異。[7]

改革教育制度及教育服務。可強化輸入地政府具體責任機制，要求輸入地政府必須將農民工及其隨之遷移來的子女教育納入當地教育規劃和財政保障，不允許以任何理由推諉和拒絕，可以將該項內容列入政府及其官員考核指標體系中，嚴格考核，不走形式，不走過場。從出生、小學、中學到高考都提供一致化、公平化的教育服務，拉平城鄉的教育差距，還農民工的子女公平受教育的權利和機會。

改革基本醫療衛生和計劃生育服務。要深化改革，調整基層各項醫療機構分布和醫療資源分配，充分發揮政府在配置醫療資源和人才方面的功能，向農民工集中的地區傾斜，重點投入，增加高水平和專業化醫療衛生機構的布點和建設。同時，要配以便利化的社區醫療衛生服務，讓農民工能就近、方便、平等享受醫療衛生服務。對農民工人員聚集較多的區域，更要加強職業病防治，政府投入整治環境衛生，落實責任主體，加大疾病防控措施，為農民工建立健康檔案，定期檢查，強化預防和健康咨詢指導，控制職業病及其他流行病的危害。此外，對農民工在市民化過程中的計劃生育管理和服務也要從一體化系統中去開展工作，建立基層計劃生育網絡，落實國家人口政策，建立國家、省、市、縣、鄉鎮系統流暢的對流動人口服務的保障制度和財政轉移支付制度，做到管理一盤棋，服務無差異，維護好農民工的各項權利。

改革社會保障服務。對現行社會保障體系存在的“碎片化”現象要徹底改革，建立起能保證各種不同層面的保障、保險、養老等體系可相互貫通銜接的順暢機制，比如：城鎮職工基本醫療保險與養老保險、城鎮居民基本醫療保險與養老保險、新型農村合作醫療與新型農村社會養老保險之間，要可以相互轉移銜接，實現醫療、養老、失業保險的全接續。對在城市靈活就業的農民工，因其收入不高，自己繳費能力有限，要增加政府投入的比重，并完善失業保險政策，健全各種失業和社會救助制度，讓農民工公平享受城市生活，同等得到制度保障。

改革住房制度及服務。安居方能樂業。農民工變市民最基本的條件是要安居，有房住，按現有農民工收入是怎么都無法購買得起城市里的商品房的。這就需要政府改革現有的住房制度，盡快推進將農民工納入城市住房保障規劃范疇，將現行為城市居民提供的經適房、廉租房、公租房等保障型住房政策擴大到農民工。政府要綜合運用好金融、貨幣、財政、土地、價格等工具和杠桿，積極吸引社會資金參與保障型住房建設，特別是面向農民工的住房建設，改善農民工住房條件，將他們從地下室，棚戶區里解放出來，請進干凈衛生可享受陽光的樓房中，讓他們安居。改革公積金繳存與使用辦法，使制度和規則更適合農民工特點，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面，讓農民工提取和使用個人貸款更方便快捷沒障礙，確保農民工的住房權益。與此同時，還要完善農民工市民化過程中土地權利實現機制，不能剝奪農民工固有的財產權，建立賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大處置權的各項機制和法律保障。

（四）建立公平完善的財政體制，增強農民工市民化的財力保障。農民工市民化是需要投入和付出成本的，政府投入是基本保證，更是份內職責。在推進農民工平等享受公共服務過程中，可將中央轉移支付與地方對農民工公共服務支出，中央對地方的一般性轉移支付與地方可為外來農民工提供公共服務程度和質量掛鉤，確保對農民工支出服務落到實處。[8]同時，要嚴格檢查，跟蹤督查，確保政府資金投入效率最大化，堅決杜絕巧立名目，用為農民工提供公共服務的名目要項目經費，又改變用途，隨意花在其他方面，造成浪費。強化地方財政以人為本宗旨，把各項民生支出落到實處，著力優化財政支出結構，增加投入，逐步建立起覆蓋城鄉、分布科學、功能完備、管理高效、水平適度的基本公共服務體系。大力促進公共服務規劃和公共服務體制有機結合，增加教育、醫療、交通、文化、社保、住房、就業等方面的基礎性投入。合理劃分中央與地方的財權與事權，形成相對合理的農民工市民化成本分擔機制。

[1]國家統計局.2012年國民經濟和社會發展統計公報[R].2012.

[2]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向[J].改革，2012.

[3]簡新華.新生代農民工融入城市的障礙與對策[J].求是學刊,2011，（1）.

[4]劉傳江，徐建玲.第二代農民工及其市民化研究[J].中國人口、資源與環境，2007，（1）.

[5]鄭東亮，等.農民工市民化的“中國路徑”[N].經濟參考報，2013-02-07.

[6]王松梅.新生代農民工市民化的現實困境與解決路徑[J].安徽農業科學，2011，39（27）.

[7]韓俊.農民工市民化與公共服務制度創新[J].行政管理改革，2012.

[8]黃建新.新生代農民工市民化：現狀、制約因素與政策取向[J].華中農業大學學報，2012，（2）.

責任編輯申華

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1003-8477（2013）12-0048-04

葉翔鳳（1965—），女，中共湖北省委黨校經濟學教授。