論傳統社會管理向社會治理的轉變
——基于路徑依賴理論的研究視角

張貴群,胡象明

（北京航空航天大學公共管理學院，北京 100191）

▲社會建設研究

論傳統社會管理向社會治理的轉變
——基于路徑依賴理論的研究視角

張貴群,胡象明

（北京航空航天大學公共管理學院，北京 100191）

隨著經濟社會的發展，與計劃經濟體制相適應的傳統社會管理模式賴以發揮作用的基礎日益薄弱，迫切需要進行社會管理創新，實現由傳統社會管理向社會治理的轉變。然而，在由傳統社會管理模式向社會治理模式的轉變過程中，面臨著傳統社會管理模式憑借其初始地位和自我強化機制形成的路徑依賴效應，并在一定程度上導致了對傳統社會管理模式的“鎖定”，而要破解該鎖定效應，實現傳統社會管理向社會治理的轉變，需要盡快采取針對性的措施。具體來說，應從以下幾個方面著手：制定完善的社會管理創新戰略，明確社會治理方向；創新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念；轉變政府職能，加強社會自治能力建設；創新社會管理制度，完善社會治理機制。

傳統社會管理；社會治理；社會自治；路徑依賴；創新

引言

社會是人們依據一定的關系彼此結合而成的生活共同體，是人們相互交往的產物，是各種社會關系的總和。人作為一種“社會存在物”，其自身的非自足性、有限性和不完整性，決定了人的發展必然要以社會共同體為根基，而在“自由人聯合體”中發展自身乃是人的發展的最高境界和目標追求。[1](p1-7)從這個角度而言，良好的社會秩序和有效的社會管理理應成為人類社會的不懈追求。正所謂，“每一個時代的理論思維，以及我們時代的理論思維，都是一種歷史的產物，在不同的時代具有非常不同的形式，并因而具有非常不同的內容”，[2](p465)每一個時代的社會管理都具有其自身特點。作為人類社會必不可少的管理活動，社會管理伴隨著人類社會發展的全過程，理應伴隨人類社會的發展而不斷地進行調整和演化。

一、問題的提出

新中國成立之初，我國仿照蘇聯模式建立了高度集權的“指令性”計劃經濟體制。與之相適應，我國在社會領域也采取了高度集中統一的管理模式，即傳統的社會管理模式，其顯著特征就是主張政府對于公共事務和社會管理的大包大攬，強調政府的一元主體地位。這一具有鮮明時代特征的傳統社會管理模式在新中國成立之后的很長一段時期內發揮了積極的作用，適應了當時社會整合的需要，克服了戰后中國社會“一盤散沙”式的總體性危機，使國家具備了強大的社會動員和社會控制能力，保證了當時國家戰略意圖的順利實施。

改革開放以來，我國開始了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制、由傳統農業社會向現代工業社會的“雙重轉型”，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程的加快，以行政關系為紐帶的單位制逐步解體，城鄉隔離的二元結構戶籍管理制度逐漸松動，人口流動性加劇，社會結構、組織形式、利益格局、思想觀念發生深刻變化，傳統社會管理模式賴以發揮作用的基礎日益薄弱，傳統社會管理模式無論是在管理理念，還是在體制機制、方式手段等方面都已經越來越不適應時代發展的要求。正如皮埃爾·卡蘭默在《治理的憂思》一書中所提到的：“每個社會都需要創造適合于自己的治理方式，社會的演變要求更新每個時代的治理模式。這一更新的必要性在21世紀初尤為迫切，因為我們這個時代的治理模式沒有跟上社會發展的步伐。”[3]如果沿襲過去的社會管理模式，勢必導致社會管理模式與社會發展需求之間產生難以逾越的鴻溝。從這個意義上說，我國的社會管理面臨著歷史性的挑戰，如何實現社會管理創新，探索建立與建設社會主義和諧社會相適應的現代社會管理模式，已成為新的歷史時期我國面臨的一項嶄新而又亟待解決的重大課題。

治理理論作為20世紀90年代興起的社會科學理論，折射了當代經濟社會重大轉型的現實需求，對全球范圍內“不可治理性”激增帶來的挑戰進行了有力回應。該理論拓展了國家與社會關系的分析框架，反映了對于政府與公民社會合作共治的價值追求，超越了自由主義與國家主義的傳統對立，順應了世界民主潮流的發展和社會管理創新的時代要求，有助于克服國家與公民社會各自能力的局限性，因此，其一經提出便迅速在社會管理領域獲得了話語權并得到了廣泛的運用。然而，如馬克思所言：“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承的條件下創造。”[4](p603)社會治理模式的“立”與傳統社會管理模式的“破”是一個辯證統一的過程，社會治理模式的構建必然面臨著與原有社會管理模式的競爭，也就意味著社會管理創新需要面對傳統社會管理模式憑借其初始地位形成的路徑依賴效應。

二、作為研究視角的路徑依賴理論

路徑依賴思想最早源于生物學研究領域，美國學者布萊恩·阿瑟和保羅·大衛等人率先將生物學中的路徑依賴思想引入到經濟領域技術變遷的研究中，諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾思進一步把路徑依賴的相關概念和分析方法引入到制度變遷的分析之中。在演化經濟學家們看來，技術系統和制度系統的演變是具有正反饋機制的隨機非線性動態過程，即一項技術或一種制度一旦為某種偶然事件所影響而被選定，其自我強化機制就會使其沿著既定的路徑或軌道演化下去，即使面臨更優的替代技術或制度選擇，既定的路徑也難以發生改變，[5](p63-66)形成技術和制度發展軌跡的路徑依賴。

這種路徑依賴與物理學中的慣性相類似，根據其性質不同又可分為良性路徑依賴（也稱作“諾斯路徑依賴Ⅰ”）和非良性路徑依賴（“諾思路徑依賴Ⅱ”）。所謂良性的路徑依賴是指一項制度在獲得初始優勢后，在規模經濟、學習效應、網絡效應、適應性預期等一系列報酬遞增機制的作用下，使得自身的演化朝著有利的方向進行，并在此過程中得以不斷優化和完善；而非良性路徑依賴則意味著報酬遞增的自我強化機制使得制度的演化表現出剛性和僵化的特征，從而影響對先進制度的選擇，阻礙制度的創新，導致社會發展沿著低效的制度路徑陷入惡性循環。顯然，后者是我們所要極力避免的，因為，一旦進入制度“鎖定”，想要擺脫則相對比較困難，通常需要改變造就和維系該路徑的各種機制，甚至需要借助外力實現對原有路徑的替代和對良性路徑依賴的創造。當然，這兩種路徑依賴并非涇渭分明、截然分開的，隨著條件的變化，良性的路徑依賴有可能轉換為非良性的路徑依賴。事實上，多數制度在制定初期，往往是良性的或者說是初衷良好的，也確實能夠發揮積極作用并在一定范圍和程度上完善自身，但隨著制度施行時間的延長，其自我強化機制使其表現出固化的特征并落后于現實條件的變化，進而成為制度創新的阻礙。可以說，路徑依賴理論為理解制度模式的變遷提供了一個獨特的視角，該理論同樣適用對于社會管理模式變遷的研究，對于該理論的準確把握和合理應用無疑將有利于促進社會管理創新，實現傳統社會管理向社會治理的轉變。

三、傳統社會管理向社會治理轉變過程中面臨的路徑依賴：對于傳統社會管理模式的鎖定

近年來，圍繞建立一套適應社會主義市場經濟體制、滿足社會轉型需要的現代社會治理模式，從中央到地方，都在積極地進行探索，并取得了顯著成效：初步明確了社會管理創新的治理趨向，在改革政府與社會關系方面邁出了較大步伐，一定程度上實現了對現有體制的突破，積累了一些好的經驗與做法，為改革創新社會管理模式，促進傳統社會管理向社會治理的轉變奠定了良好基礎。然而，如吳敬璉先生所言，“改革能否成功……不僅取決于改革者的主觀愿望和最終目標，而且會依賴于一開始選擇的路徑”，[6](p59)一種制度上更合理、經濟上更有效、觀念上更先進的管理模式并不必然會迅速取代原有模式，成為主導者，相反可能會面臨原有模式憑借其初始地位在自我強化機制作用下形成的“鎖定”效應，使得自身的發展“舉步維艱”。總體看來，由于受到傳統社會管理模式長期以來形成的路徑依賴效應影響，社會治理模式的構建面臨著許多困境，社會管理領域的創新也明顯滯后于經濟領域的改革，尚不能完全適應經濟快速發展和社會全面進步的要求，一些深層次、根本性的問題依然沒有得到解決。

（一）傳統社會管理理念根深蒂固影響了社會治理理念的形成。

所謂社會管理理念就是社會管理主體對社會管理目的、對象、方式等本質問題的基本信念和根本看法，是社會管理主體開展社會管理活動的指導思想和行動指南。作為上位性、綜合性的哲學性質的概念，社會管理理念不僅反映了社會管理的本質，而且涉及時代、政府、社會等諸方面的因素，對于社會管理主體的管理行為具有強烈的導向性。缺乏先進理念為指導的社會管理，往往會導致目標的片面性、行為的短時性和發展的被動性。長期以來，在計劃經濟體制的影響下形成的傳統社會管理理念，盡管歷經了30余年的改革開放，發生了一定的變化和調整，但由于其自身強大的慣性，仍留有深刻的計劃經濟烙印，存在明顯的思想誤區，鉗制著人們的思想。具體來說，其落后性或者說局限性突出表現在以下幾個方面：其一，在經濟建設與社會建設的關系問題上，重經濟建設與管理，輕社會建設與管理；其二，在社會管理主體和力量的組成上，重政府管理，輕社會自治；其三，在政府社會管理方式的選擇上，管理重社會管控，輕社會服務。以上誤區的存在，阻礙了“以人為本”社會治理理念的形成和發展。

（二）社會自治能力不足制約了社會管理格局的優化。

如俞可平教授所言，“一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。要實現良好的社會治理，既需要強有力的社會管理（即本文所說的政府對于社會的管理），更需要高度的社會自治”。[7](p8-9)而傳統社會管理模式強調政府對于社會管理的全權負責，抑制了經濟、文化、社會領域的分化和協調發展。在該模式下，政府作為唯一的管理中心，地位和權力被無限放大，“政治機構的權力可以隨時地無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想”。[8](p3)其結果就是，一方面，政府控制著一切社會資源，包攬了社會生活的方方面面，管了很多不該管、管不了也管不好的事情，導致規模膨脹、效率低下；另一方面，社會已習慣了全能政府的邏輯和受國家強控的局面，[9](p43)既缺乏參與社會管理的熱情，也缺乏相應的渠道和資源，自治能力的發展也因此受到了很大限制。盡管改革開放以來，我國開展了多次以政府職能轉變為核心的政府機構改革，但往往因為社會自治能力不足，無法有效承接政府轉移出來的那部分社會管理職能，以致政府改革陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，社會管理格局仍停留在傳統的“政府一元管理”的層面，社會管理本身則表現出“一放就亂，一抓就死”的特點。

（三）社會管理制度和機制不健全影響了社會管理創新活動的開展。

健全的社會管理制度和機制是進行有效社會管理的重要保障，社會管理制度和機制制約并決定著社會管理系統功能的發揮。社會管理創新活動需要相應的社會管理制度和機制的指導和支持，其創新成果也需要制度化來加以鞏固和提升。我國傳統的社會管理制度和機制建立在計劃經濟體制下社會保持高度穩定的基礎上，而傳統社會管理制度和機制的形成又進一步固化了當時的社會結構，盡管其自身隨著市場經濟的發展進行了一些適應性的調整，但這種局部、瑣碎的微調，遠遠不能滿足社會管理創新活動的現實需求。具體說來，傳統社會管理制度和機制的不健全突出反映在以下兩個方面：第一，社會管理職能界定不清。政府和社會（包括社會組織和公眾）在社會管理中各自應扮演什么角色，缺乏合理而準確的定位；第二，政府與社會之間的良性互動機制尚未形成，二者在社會管理過程中的合力未能實現最大化。從制度的供給和需求的角度來看，制度供給是相對制度需求的滯后反映，人們對制度的需求會隨著技術進步、環境變化和意識形態的調整而在較短時間內發生變化，但制度供給卻是相對剛性的，需要一個相對較長的學習、設計、實施和磨合的過程。在這個過程中，原有的社會管理制度和機制將繼續發揮作用，延緩甚至阻礙新的社會管理制度和機制的形成，進而影響社會管理創新活動的開展。

四、破解對于傳統社會管理模式的鎖定，加速向社會治理轉變的對策建議

由以上分析可知，傳統社會管理向社會治理轉變的過程中難免遇到由于非良性路徑依賴導致的路徑鎖定問題，但并不意味著傳統社會管理模式的“鎖定”效應不能被打破，更不意味著社會管理模式的變遷是一個“命中注定”而無法改變的過程。相反，路徑依賴理論認為在制度變遷中存在著持續變革的可能性，沿著某一路徑演變的政治、經濟制度在其演化的每一步都存在多種可能的選擇，“不同的組合方式決定了在不同情況下的不同的機會集合”，[10](p95)“先前切實可行的選擇可能在以后正反饋持續的時期里被排除在外，而且對現行的路徑不斷地認可通常使變革變得很困難，但是它又是新的分岔出現的條件”，[11](p218)“理解了這一點，就容易理解為何制度是穩定的，但它卻又能產生諸多不同的選擇情況”。[10](p95)也就是說，在社會管理模式創新的過程中既受到原有模式和原有發展路徑的影響，同時又充滿了新的實現路徑替代的可能，關鍵在于采取合適的行動，爭取盡快破解非良性路徑依賴，設法進入并努力維持良性的路徑依賴。

（一）制定完善的社會管理創新戰略，明確社會治理方向。

加強社會管理創新，促進傳統社會管理向現代社會治理的轉變既是實現社會安定有序的重要條件，更是建設社會主義和諧社會的必然要求和重要內容。而一種新的社會管理模式要最終實現對原有模式的替代，注定是一個長期的過程，具有較大的不確定性，一方面過去的選擇在很大程度上影響和制約著當前的選擇，另一方面，當前的選擇又可能成為未來選擇的影響和制約因素。正所謂“凡事預則立，不預則廢”，一份從實際出發、考慮因素全面、思路清晰的戰略將有助于克服行動過程中的片面性和盲目性，為克服非良性路徑依賴、形成良性路徑依賴指明方向。因此，在加強社會管理創新，促進傳統社會管理向現代社會治理轉變的過程中，需要制定完善的社會管理創新戰略，具體來說，應充分考慮我國社會管理的當前特征和發展趨勢，兼顧經濟建設和政治建設進程，明確社會管理創新方向，合理設定各階段發展目標，選擇切實可行的轉變路徑和實施方案，確保近期目標與中長期目標的有效銜接，實現傳統社會管理向社會治理轉變的有序推進，構建與社會主義市場經濟發展相適應、與社會主義和諧社會建設相適應的中國特色社會治理模式。

（二）創新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念。

“社會管理創新不僅僅是一個追求技術理性的過程，更重要的是實現價值理性的過程。如果忽視基本的價值選擇問題，社會管理可能變成一種缺乏靈魂的盲動”。[12](p15)因此，創新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念可以說是實現傳統社會管理向社會治理轉變的重要前提。傳統社會管理理念過于強調政府對于社會的管控，忽視社會自治的基礎性作用，顯然不具備現代社會管理的品格，也不符合社會管理的發展趨勢。創新社會管理理念就是要以科學發展觀為指導，準確把握我國社會建設和社會管理領域出現的新情況新問題，主動適應經濟社會發展的新要求，自覺順應人民群眾的新期待，改變那些片面的、落后的、過時的思想觀念和思維模式，樹立以人為本的社會治理理念。社會治理理念作為一種比傳統社會管理理念更高歷史形態的社會管理理念，理應將尊重和保障人民的主體地位作為政府管理的重要德行和價值追求，做到以人為本，服務優先，實現社會管理與社會服務的有機結合，寓管理于服務之中；同時，應更加強調社會自治在社會管理中的基礎作用，發揮人民群眾的積極性與主動性，保證人民當家作主的權利，鼓勵其在法律和政策的框架下實現自我教育、自我服務、自我管理。

（三）轉變政府職能，加強社會自治能力建設。

創新社會管理，社會管理主體的能力是基礎。離開政府管理和社會自治能力的協調發展，傳統社會管理向社會治理的轉變將成為無源之水、無本之木。轉型時期社會管理的綜合性和復雜性以及政府和社會自身能力的局限性，決定了單純依靠政府或社會的能力都難以做到讓整個社會即充滿活力又安定有序。作為社會管理的兩種基本形式，同時也是社會管理的兩種基本力量來源，以強制力為保障的政府管理和以民主為基礎的社會自治相輔相成，共同作用于維護社會秩序、促進社會和諧。長期以來，在傳統社會管理模式的作用下，我國社會自治能力嚴重不足，而這種能力上的不足直接影響了社會治理合力的最大化，從而為傳統社會管理模式的延續提供了理由和借口，并陷入“社會自治能力不足——政府全權負責的傳統社會管理模式得以延續——社會自治能力的發展進一步受到限制”的惡性循環。針對該現狀，當務之急應把社會自治能力建設放在更加突出的位置，通過政府職能的轉變，打破政府對于社會事務管理權的壟斷，將本應由社會行使的而當前卻被政府掌握的那部分社會管理職能交還給社會，由社會實行自主管理。需要注意的是，這種政府職能的轉變或者說政府管理的社會化并非簡單地把職能移交給社會，而是要求政府通過不斷調整自身定位來積極地影響社會進程，有意識地營造良好的政策環境，培育公民意識，發展社會組織，加強社會自治能力建設，進而有選擇、有計劃地退出其直接控制的社會領域，實現政府管理與社會自治的有效銜接和良性互動。

（四）創新社會管理制度，完善社會治理機制。

鄧小平同志曾經說過：“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[13](p333)在現代社會中，社會管理制度深嵌于社會管理模式之中，對于社會管理模式起著重要的支撐和保障作用。要破解對于傳統社會管理模式的路徑依賴，僅靠局部地區或部分領域管理方式、方法的創新，尚難以形成整體推進和協同發展的局面，還需要從國家制度層面和社會管理運行機制方面進行一系列安排和設計，一方面減少社會管理創新面臨的阻力，另一方面對社會管理創新活動及其成果予以支持和鞏固。具體說來，應從以下幾個方面進行社會管理制度和機制的創新：其一，推進社會管理領域相關法律法規體系建設，以立法形式明確政府與社會在社會管理中的法律地位以及黨委、政府、社會組織、公眾等利益相關方的責任、權利和義務；其二，制定完善“民生導向”的社會政策體系，明確政府在社會事業建設中投入主體的角色，建立起同國民經濟發展同步增長的公共財政投入暢銷增長機制；[14](p141)其三，創新社會組織管理制度，加大對社會組織的引導和支持，簡化社會組織登記、審批程序，適當降低其準入門檻，規范其活動范圍和行動方式；其四，將競爭機制與合作機制引入到政府與社會互動關系的構建過程中，完善民主參與、民意表達和科學決策機制，健全社會規范體系。

結語

伴隨我國經濟社會的深刻變革，傳統社會管理模式受到了來自現實的強烈沖擊，其賴以發揮作用的基礎日益薄弱，迫切需要進行社會管理理論和實踐的創新。超越自由主義與國家主義傳統對立的公共治理理論較好地順應了這一時代要求，日益受到各界的重視，得以在社會管理創新實踐中被廣泛運用。然而，“在價值多元化、利益多元化、結構多樣化、高速流動的開放社會如何實現有效的社會管理，其挑戰一點也不亞于經濟的發展與繁榮”，[12](p15)傳統社會管理向社會治理轉變過程中面臨的由于非良性路徑依賴導致的對于傳統社會管理模式的鎖定效應，更是進一步放大了這種挑戰。唯有將對傳統社會管理模式的“破”與社會治理的“立”結合起來，統籌考慮、綜合施策，方能實現有效的路徑替代和創造，最終確立社會治理模式的主導地位，為構建社會主義和諧社會奠定堅實基礎。

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責任編輯申華

C916

A

1003-8477（2013）12-0032-04

張貴群（1981—），男，北京航空航天大學公共管理學院博士生。胡象明（1959—），男，北京航空航天大學公共管理學院副院長，教授，博士生導師。

中央機構編制委員會辦公室委托課題“當代中國行政改革的基礎理論研究”（2012）。