民生政治視域下的基本公共服務均等化研究

田新文

（湖北科技學院 思想政治理論課部，湖北 咸寧 437100）

為政之道，以厚民為本；治國之道，必先富民。關注民生是我們黨領導的社會主義國家政治制度的本質要求。只有關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，才能體現“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的要求，更好地實現黨的十八大提出的“全面建成小康社會”的奮斗目標。新世紀以來，黨和政府越來越關注普通民眾的實際生活，與人民生活密切相關的、關系到人民群眾切身利益的工作都在大幅度推進，人民群眾的合法權益正得到越來越多的保障，已成為黨和政府工作的重心，展現出一幅嶄新的民生政治路線圖。因此，發展民生政治，實現基本公共服務均等化，已成為當前我國改革和發展的重點和目標之一。

一、民生政治的歷史演進邏輯與內涵

政治是各種集團進行集體決策的一個過程，也是各種集團或個人為了各自的利益所結成的特定關系。政治對社會生活各個方面都有重大影響和作用。政治以關注和解決社會中最主要的矛盾為自己的最大政治任務。事實上，政治發展的內容是隨著社會主要矛盾的不斷演化而不斷發展變遷的。

馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑，在不同的經濟發展階段，政治發展也不同，側重點也不同。從新中國成立到現在，由于國情的不同，我國政治經歷了一個從政權政治、生產力政治到民生政治的發展過程。政權政治，顧名思義就是把奪取政權和鞏固政權作為一個政黨或國家政治生活中的最核心、最主要的任務。在新民主主義時期，如何奪取和建立政權，成為共產黨首要的行動綱領和奮斗目標。新中國剛成立時，由于內外反動派并沒有完全肅清，以美國為首的帝國主義還對新生的新中國政權虎視眈眈，黨面臨著艱巨的鞏固政權、維護國家安全的任務，維護社會穩定成為當時最主要的任務。1956年社會主義制度建立，“大規模的階級斗爭已經結束，國家進入和平建設時期，……社會的主要矛盾體現為人民群眾日益增長的經濟文化需求同落后的社會生產力之間的矛盾”。[1](p107)集中力量發展生產，提高人民的生活水平便成為黨和國家最為關心的政治任務，特別是在我國經歷了文化大革命后，發展經濟更是成為我們國家最為重要和緊迫的政治任務，這就是所謂的生產力政治。改革開放30多年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，綜合國力得到顯著提高，政權政治和生產力政治也明顯發展。但是，也造成了許多新的問題，如貧富差距、地區差距、城鄉差距、人的發展不全面以及政治、經濟、社會、文化發展的不和諧等等。為此，我們黨順應時代潮流提出了“堅持以人為本，構建和諧社會”，促進人的全面發展的民生政治觀。由此可見，民生政治是一個不斷發展演進的過程，在不同的歷史時期有不同的特征，但其實質都是一個關注和解決民生問題，以人民根本利益為宗旨，保障人民的各項基本權益，逐步提升公民待遇的不斷發展過程。

對于“民生”有一個比較準確、合理、恰當的界定，是一件十分重要的事情，因為這直接影響著具體民生政策的制定和實施。民生在不同時期、不同人心中有不同的內涵，但與民眾生活密切相關的基本公共服務是其永恒不變的含義，因而民生是一個堅持以人為本，把人的發展放在第一位的概念。以胡錦濤為核心的中央領導集體執政以來，與時俱進，提出了科學發展觀，提出了“堅持以人為本，建設和諧社會”的民生政治思想。民生政治的精髓，胡錦濤同志曾有明確定義：“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享。”習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”因此，它應該體現以下幾個層面的內涵：其一，民生政治以發展為基礎。民生連著國計，連著發展。關注民生必須在發展生產力、發展經濟的過程中實現。只有經濟得到不斷地發展，綜合國力得到不斷地增強，才能加大解決民生問題的力度，才能提高人民群眾的生活水平；其二，民生政治以構建和諧社會為宗旨。社會和諧是人類永恒的應然追求。我們要建立的社會主義和諧社會是一個“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。因此，人類孜孜以求的和諧社會也當然就成為了新時期民生政治的主要價值取向之一；其三，人民是民生政治建設的主體。民生建設本質上是人民自己的事業，需要依靠人民共同建設。民生政治只有堅持共同建設、共同享有的原則，以人民群眾為行動主體，充分發揮政府、社會組織等的作用，著力解決人民群眾最現實、最關心、最直接的利益問題，才能讓人民群眾平等地分享改革開放的成果，確保社會公平正義；其四，民生政治保障公民權利與權益。“它強調人民是黨和政府工作的出發點和歸宿。這意味著考慮任何行政工作時，都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提”。[2](p10,11)民生政治要求采取切實行動提高人民群眾的生活質量，“把‘人民擁護不擁護’、‘人民贊成不贊成’、‘人民高興不高興’、‘人民答應不答應’作為制定各項政策和方針的出發點和歸宿，作為衡量黨的政策對不對、工作好不好的根本依據”。[3](p104)

二、基本公共服務均等化：民生政治的時代命題

隨著經濟社會的發展，我們黨和政府高度重視民生問題，在民生方面投入了大量的人力物力財力，取得了明顯的成效，正如黨的十八大報告所總結的那樣：“改善民生力度不斷加大，城鄉就業持續擴大，居民收入較快增長，家庭財產穩定增加，衣食住行用條件明顯改善，城鄉最低生活保障標準和農村扶貧標準大幅提升，企業退休人員基本養老金持續提高。”但由于歷史等方面的原因，我國的民生政治仍然存在著很多問題，具體來看，如城鄉和區域發展不平衡、貧富差距擴大、與人民群眾利益直接相關的事關注太少以及人的發展不全面等，關系到人民群眾切身利益的公共服務投入不足，因此必須加大財政投入和制度保障，實現基本公共服務均等化，確保民眾平等地享有基本公共服務。基本公共服務均等化就是公民平等地享有國家提供的基本公共服務，而不因戶籍、性別、地區、身份等等受到歧視。在關系到人民生存、發展等最基本的權利方面，國家必須義不容辭地保障全體民眾有尊嚴的生活，確保社會公平、正義，從而建立一個和諧、健康的社會。

由此，從政治學意義上來看，實現基本公共服務均等化，不斷努力推進社會的公平與正義，更多地體現為一種人文和民生關懷，是當今民生政治的時代命題。

首先，基本公共服務均等化彰顯了社會公平和正義的價值訴求。公平和正義是人類社會的共同理想，是法制社會的價值追求，是黨和政府義不容辭的責任。維護和實現社會公平和正義與最廣大人民的根本利益息息相關，關鍵就在于基本公共服務均等化。“公民享受教育、健康和最低生活保障等基本公共服務屬于底線公正或底線倫理范疇，是必須滿足的‘基本需要’”，[4](p45)體現了生存價值，是社會公平和正義的要求。

其次，基本公共服務均等化是社會主義的本質要求。基本公共服務均等化實質在于縮小群體、區域、城鄉之間在關系到人民切身利益方面的基本權利的差距，讓更廣大的人民群眾共享改革發展的成果，生活得更加幸福。這正是“解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”的社會主義本質所要求的。此外，基本公共服務均等化要堅持以人為本，有利于保障人權和激發人們的創造性。政府推行基本公共服務均等化的價值取向在于，以人民群眾的根本利益為執政核心，把維護人民群眾的權利作為工作重中之重。

再次，基本公共服務均等化關系社會穩定和國家長治久安。只有實現基本公共服務均等化，保障人民的合法權益，才能維護社會穩定和保障國家長治久安。基本公共服務均等化旨在讓人民平等地享受基本公共服務，統籌城鄉發展、區域發展，構建和諧社會，具有重大的社會和政治意義。政府要改變傳統的城鄉二元公共服務體制和重城市輕農村，改變因政策、體制等方面的原因造成的城鄉經濟社會發展不均衡以及民眾同國不同待遇的現狀，讓民眾平等享受改革開放的成果。

構建和諧社會，促進社會公平正義，真正解決民生問題，就必須推行基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是當今時代賦予我們的歷史使命，是民生政治的時代命題，關系到科學發展觀的落實，社會主義和諧社會的建設，全面建成小康社會的目標實現，中華民族的偉大復興等。

三、基本公共服務均等化的政府作為與制度保障

政之所興在順民心，政之所廢在輕民生。是否順民心、重民生，直接關系人心向背，事業興衰。基本公共服務均等化關系到人民群眾的切身利益，已經成為現時代民生政治的時代命題，基本公共服務供給的狀況直接影響到和諧社會的構建、政治民生的實現。從當前推進基本公共服務的實踐來看，我國的基本公共服務存在著明顯的非均等化，具體表現為城鄉基本公共服務不均等、重城市輕農村、區域差距擴大、與人民群眾利益密切相關的公共服務投入過少等。因此，推進新時代的民生政治，完成十八大提出的“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”任務，實現基本公共服務均等化，政府必須做到以下幾點：

（一）樹立科學的治理理念，既要重效率更要重公平。政府治理理念是在特定時期政府的基本價值取向，具體表現為效率與公平。隨著時代的變遷，效率與公平這一對立統一的矛盾體也是不斷發展變化的。十一屆三中全會以來我國以經濟建設為中心，效率優先兼顧公平，使我國經濟和社會取得了重大的進步，然而也產生很多問題，如政府行為企業化、經濟發展粗放、資源過度浪費、環境污染嚴重，特別是由于分配不公造成城鄉差距、貧富差距擴大等，這些都嚴重地影響了我國經濟社會的發展。為此，十八大報告十分明確地提出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。”這就要求我們的政府在追求經濟發展的同時，要更“注重公平”，加強社會建設，保障民生，加大與人民群眾利益密切相關的基本公共服務投入。怎樣處理好公平與效率的關系？這就有必要從價值取向和實現機制兩個層面來分析。在價值層面，效率與公平是統一的，“效率是公平的基礎，公平是效率的保證”；在實現機制層面，“應從各種機制的特性出發，尋求不同機制在功能分化基礎上的協同，實現效率與公平的有機統一”，“效率問題主要由市場機制解決，政策機制重點解決的是公平問題”。[5](p26)因此，政府行為應當以追求公平為首要的價值目標，在公平優先的前提下，注重效率，實現公平與效率的和諧發展。在當前，政府重公平更多地體現在加大公共服務投入力度，特別是對那些貧困地區、弱勢群體，改善他們的生產生活條件，保障他們的合法權益，在關系到人民最低生活標準的基本公共服務方面必須是均等或者是大致均等的，以縮小貧富差距，實現城鄉一體化，促進我國經濟社會又好又快發展。

（二）完善財政體制，建立與政治民生相適應的公共財政體制。公共財政是在市場經濟條件下，政府為了彌補市場的缺陷，把一部分資源投入到公共產品以滿足居民的需求，提高人民生活水平的行為。從國際經驗上來看，西方發達國家都有一個完善的公共財政體制，既彌補了市場不足，又履行了政府公共服務職能。但由于受計劃經濟體制的影響，我國的公共財政體制存在著許多不足和缺陷。從國家在公共服務的提供上來看，和國外公共服務投入的力度相比，有著相當大的差距。逐步實現基本公共服務均等化已成為我國現階段公共財政建設的重要內容。為此，必須建立基本公共服務財政投入與我國經濟發展穩定增長的機制，讓公共財政的陽光沐浴到全體人民，努力提高居民公共服務水平。當前，公共服務大多是地方政府提供的，而地方政府財政壓力大，很多時候不是地方政府不愿意加大投入力度，更多時候是難解“無米之炊”。加大地方政府財政收入，是破解地方政府公共服務投入少的癥結所在。為此必須完善分稅制改革，建立與地方公共服務相匹配的財政體制，提高地方政府的財政收入。具體來看，一要明晰中央和地方的事權，在此基礎上建立與事權相匹配的公共財政體制；二要加大和完善中央對地方的轉移支付；三要完善地方稅收體系，可以考慮將財產稅等作為地方政府的主要收入來源。實現基本公共服務均等化，政府就要提供基本的、與當前發展水平相適應的、大致均等的公共產品和服務給社會成員。這就要求我們不僅要在新增加的公共服務上平等地分配，也要求改變歷史上造成的公共服務不平等，為此政府必須對農村地區、落后地區加大財政投入力度，縮小與發達地區的差距，實現城鄉基本公共服務一體化，實現社會的公平正義。

（三）明確政府職責，建立事權與財權相一致的公共服務體制。提供基本公共服務并實現服務均等化是各級政府共同的責任，是時代賦予黨和政府義不容辭的職責，因此要合理分攤基本公共服務的責任與成本。然而，由于受計劃經濟體制的影響，我國政府職能模糊，定位不清，政企不分，管了許多管不了，本也不該由政府管的事情，而很多應該由政府來做的事情，卻存在缺位，特別是我國基本公共服務。因此應明確地方政府的職責，并以法律的形式確定下來，在事權清晰的基礎上，應根據財權與事權一致的原則，根據我國經濟社會發展水平，逐步建立財政穩步增長機制，改革地方政府財權和事權不均衡的財政體制，建立和健全橫向和縱向結合的轉移支付制度，加大中央政府對地方政府的轉移支付力度，促使基本公共服務投入規范化、制度化、法律化。通常像義務教育、社會保障、養老等基本公共服務應該由地方政府承擔，不過，為了緩解一些地方財政壓力，促使公共服務均等化、區域一體化和政治穩定等，中央及上級政府也可以承擔些地方基本公共服務。此外，我國區域發展很不平衡，東部地區與中西部地區差距很大，東部地區有條件有義務在財力上支持中西部地區，促使全國公共服務均等化。同時由于一些基本公共服務更適合由中央和高級政府統一來提供，這樣可以減少成本，提高公共服務的水平，可以考慮將某些基本公共服務明確規定由中央政府或者高級政府提供，基層政府只起配合的作用。[6]

（四）改進政府提供基本公共服務的方式，積極推進供給模式多元化。提供公共服務是政府的基本職能之一，但公共服務的提供和生產是兩種不同的事情，公共服務的生產應該以效益最高為原則。長期以來，人們一直認為為居民提供公共服務是政府的職責，非政府組織和私人企業不應當涉足到公共領域，政府包攬了公共服務的提供、生產、分配全過程，這往往導致了公共產品生產效益低。事實上，從國際范圍來看，特別是新公共管理運動以來，西方很多國家都將公共服務轉交給私人企業、非政府組織來提供，政府更多地只是協調者、監管者，這極大地降低了行政成本并使公共服務具有規模效應，同時也使這些非政府組織獲得了政府的支持和發展。這是值得我們借鑒的。根據實際情況，當前我國基本公共服務的生產和供給可有三種基本的方式：一是政府將一些基本公共服務民營化，即政府通過制定相關標準和制度規則，將一些基本公共服務通過合同承包、特許經營、出售和并購等方式交給私人企業、非政府組織來提供；二是補助和憑單，即政府通過對生產者和公共服務提供者進行補助，從而使他們更好地向居民提供服務。或者給特定的低收入消費者發放憑單，讓其用憑單來自主購買基本公共服務，比如發放低收入者醫療劵、特困學生教育券、孤寡老人福利劵等等；三是直接生產，有些基本公共服務非由政府提供不可，即政府通過所屬的公共部門直接提供公共服務，如社會治安、消防等。三者結合，優勢互補。同時政府還必須進一步深化公共服務機構及事業單位的內部改革，提高他們的競爭力和工作效率，以便更好地改善民生。因此，要改變過去單一的政府公共服務生產模式，逐步形成政府、企業、非政府組織等多元化的供給模式，以便更好地實現基本公共服務均等化。

（五）建立健全科學合理的績效評估機制，促使人、經濟、社會、環境和諧發展。政府績效評估，是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為進行分析、比較、評價和測量的行為。它是規范政府行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。當前，我國經濟社會發展很不協調，特別是關于民生的發展很落后，基本公共服務發展很不均衡。之所以會如此，在很大程度上與現今政府實行的績效評估體系存在缺陷和不足是分不開的。現行政府“唯GDP論英雄”，政府政績考核過多地關注“GDP”的增長，地方官員為了晉升，不顧市場規律、地方環境、資源承受能力，靠大規模投資拉動經濟增長，忽視與民眾密切相關的公共服務，造成數字出官員，官員出數字。同時，政府績效評估的主體和方式單一，很多地方的績效評估流于形式，難以產生實質性的效應。因此，為了使相關服務均等化，我們必須：首先，建立全面、科學、合理的政績觀。建立科學合理的政績考核觀，將科學發展觀納入到政府績效考核指標里，促使政府按照科學發展觀的要求推進各項事業的改革和發展。其次，政績評價、考核要堅持全面的觀點。這就要求在各個方面堅持以人為本，促進人的全面發展，不僅僅包括經濟方面，還體現在政治、社會、文化方面都要充分實現人的自由發展，特別是要將與民眾息息相關的基本公共服務納入到政績考核里，把提升居民的幸福指數作為政府官員晉升的重要標準。再次，政府績效評估模式要多元化。當前在政府績效評估中政府既做運動員也做裁判員，政績考核往往是由某個領導、某個部門說了算，而有效地評估模式往往是政府、人大、政協、民間機構共同參與和配合。所以，“在當前和今后一個時期，應當結合我國的國情，……構建以政府為主導，人大、政協、第三部門、社會公眾以及社會性評估機構共同參與的政府績效評估模式”。[7](p91)

當前，我國正步入一個嶄新的民生時代。在這樣的一個新時代，讓人人平等分享發展的成果，平等享受基本的公共服務，建立一個公平和諧的社會，既是時代和社會主義本質的要求，也是我們政府義不容辭的使命。雖然，基本公共服務均等化不是要求每個人平均地享受公共服務，但是，人們所享有的基本公共服務應大體均衡，在關系到生存、發展等權利方面的基本公共服務必須是平等的。這是賦予我們社會正義與和平的基礎，也是民生政治這個時代對我們國家和政府所作的時代要求。如果任由基本公共服務差距不斷擴大，不僅會導致這個社會畸形發展，激發社會矛盾和沖突，不利于實現科學發展觀，脫離社會主義本質，更背離了民生這個時代主題。因此，只有做到如習近平總書記所指出的“必須使發展成果更多更公平惠及全體人民”，讓人人平等享受基本公共服務，才能使我們的社會成為一個民生、民主、公平和諧和文明的社會，才能真正更好地建成人民心中向往的“美麗中國”。

[1]田新文.民生政治：理解政治生活變化的新視角.[J].社會主義研究，2008，（4）.

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[3]張敏.中國特色社會主義民生思想初探[J].湖南大眾傳媒職業技術學院學報，2009，（5）.

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[7]張立榮，冷向明.基本公共服務均等化取向下的政府行為變革[J].政治學研究，2007，（4）.