公共危機治理中的政府角色定位與重塑?

楊靜慧

(江蘇師范大學管理學院 江蘇徐州221009)

1998年的特大洪水災害、2003年的SARS危機、2008年的南方雪災和汶川大地震等危機近年來頻繁發生,這樣一個危機頻繁的時代對政府的管理提出了更高的要求。

所謂公共危機是社會內部的各種不確定因素引起的一種緊急狀態。它的出現危害了社會公共利益,影響了社會的正常運行,對群眾的安全、利益和心理有著重大影響。公共危機的爆發不僅妨礙了社會秩序的正常運行,還對政府的管理工作帶來了巨大的壓力和挑戰。公共危機具有不確定性、突發性、社會性、破壞性等特征。

一、當前我國政府應對公共危機的角色扮演

1.公共危機發生前:政府是倉促決策者。倉促決策者是說公共危機爆發由于時間緊迫、政府不遵循科學的決策程序,草率制定出治理危機的方案措施。

由于公共危機具有突發性和緊急性的特點,對于大部分危機的發生知之甚少,時間緊迫,導致政府做出草率的決定,使危機不斷擴大,造成更嚴重的危害。

導致政府做出倉促決策主要有兩方面原因,一方面是很難把握公共危機的發生規律,另一方面是政府沒有危機意識,預防危機的機制不健全。有些地方政府對危機缺乏清楚的認識,為了自身的政績,把注意力放在了經濟發展等比較能做出成績的地方,因此平時對危機缺少重視。政府需要擁有敏銳的嗅覺,對危機爆發前期情況進行觀察分析,而后制定出相應的危機處理預案,盡量使得危機的破壞最小化,這需要政府擺正態度,樹立正確的危機觀,完善各種危機預防機制。

2.公共危機發生時:政府是被動應對者。目前,無論是中央還是地方政府,在對危機進行治理的時候,大部分都是跟著危機的變化而采取措施,而不是主動出擊。政府的主動性嚴重不足,往往使政府在公共危機治理中處于被動狀態。有些地方性政府,主動性不夠,總是要等上級部門做出決定才會采取措施,使自身處于被動執行的狀態,這往往會延誤處理危機的最佳時刻,使得危機惡化。

公共危機治理中的信息阻塞、部門不協調統一、地方政府缺位現象等都可能造成政府被動應對的局面。

3.公共危機發生后:政府是恢復重建者。目前很多時候政府在公共危機結束之后只是做一些恢復重建工作,比如發放補償,重建公共設施等,這是遠遠不夠的,政府應該站在一個全面的角度用系統的思維看待整個公共危機,對公共危機治理中的過失進行反思。否則同樣的公共危機發生了,政府也未必能更好地對公共危機進行處理。

二、公共危機治理中政府角色錯位的原因分析

1.公共危機防范意識淡薄。公共危機突發性、社會性、破壞性等一系列特征,對政府的應變能力提出了很高的要求。在當今風險社會,具備強烈的危機意識,加大預防性工作,做好危機預前評估,是增強公共危機治理決策能力的必然要求。然而各級政府往往存在僥幸心理,認為危機并不會發生,結果卻發生了,影響了政府的形象,給群眾帶來了重大損失,這往往是因為政府危機的認識不足所造成的。

此外,群眾明顯缺乏危機意識,抗危機自救能力較差,面對危機會做出一些非理性的行為,也給政府的危機管理工作增加了難度。

2.危機管理組織體制不健全。危機管理是一個跨度較大的綜合性管理工程,需要各部門相互合作。但是目前無論是中央還是地方都缺少一個常設性的危機處理機構。現行的危機管理主要按行業、部門進行,仍是傳統的以“條”為主體的單災害防御體系。我國危機處置在橫向上是分散管理,沒有一個綜合的應急協調指揮中心。危機管理政出多門,權限交錯,易造成行政低效。條塊分割,各自為戰,不相互聯系,不利于有效地溝通與合作以及社會資源的應急整合。[1](P291)缺乏高效的危機管理體系,會使政府錯失處理危機的最佳時機,給危機處理造成不必要的困難。

3.缺乏有效的信息溝通機制。在危機中,政府是信息的最先獲得者,如果政府不及時發布官方消息,會使群眾受到小道消息的影響,在壓力之下采取非理性的行動,甚至會釀成無法控制的局面,導致公共危機的升級,造成更大的損失。在公共危機管理中,媒體是政府進行危機管理的一個很好的協助者,政府應對媒體進行正面引導,借助媒體的力量,在危機管理中更好地進行信息的傳播溝通。給媒體一個正確的定位,使其在危機爆發時,能夠統一社會的輿論基調,引導公眾情緒,穩定社會秩序。

4.政府職能的轉變不到位。危機管理是政府管理職能的一種。目前我國仍屬于管制型政府,并未實現管制型政府向流程型政府的完全轉變,因而在危機管理中,政府工作條塊分割嚴重,事權劃分不清,導致政府權責不明。我國政府一向比較重視災害的治理,即在危機發生后的治理,而不重視防范工作,這其實是本末倒置了,防患于未然才是政府危機管理最重要的工作。

三、公共危機治理中的政府角色重塑

1.公共危機前的政府角色——預防者。何為預防者?簡單地說有兩方面,一是政府要在公共危機爆發前做一個合格的“觀察者”,防患于未然。公共危機重點在“防”,而非臨陣磨槍。公共危機的爆發是有征兆的,政府應努力做好觀察工作,這樣才能及時制定出危機應對預案,盡可能把危機的損失降低到最小。

二是政府不能簡單的把危機管理當作一種管理工作來看,而是應該把它當作一種常規化管理來看待。平時就做好一些應對危機的工作,使得政府在治理危機時能夠更主動,不至于倉促應對。

2.公共危機中的政府角色——協調者。公共危機爆發后政府有兩方面的協調工作,政府內部協調和政府外部協調。

政府內部協調更多的是指政府各部門管理工作的協調,即所謂的行政協調。在公共危機爆發后,政府如何依靠有限的資源進行公共危機治理,最大限度地保護人民群眾的切身利益,行政內部協調起到了很關鍵的作用。部門間雖職能不同,但是如何在危機治理中做到橫向合作,縱向服從是非常重要的,這就要求政府完善公共危機組織管理體系。

外部協調不僅包括在危機爆發時政府要做好“消防員”的工作,迅速、有效、準確地控制危機,還包括要及時傳達準確信息,做好“信息員”工作。公共危機治理中信息的發布不僅包括政府各部門之間信息的傳達,還包括對外界信息的發布,尤其是對外界信息的發布需要與媒體緊密合作,借助媒體的力量化解危機。

3.公共危機后的政府角色——善后者。危機的結束不代表就是危機治理工作的結束,政府作為公共危機的善后者應該做好兩面的工作:

一是危機后的恢復和重建。政府應該利用現有的社會資源,在公共危機結束之后迅速進入恢復重建階段,恢復社會正常秩序,使得社會能夠正常運行,安撫群眾創傷。

二是危機后的反思。危機過后政府應該做的是一個系統的反思者,而不是一個思維局限者。如何從系統的角度全面看待危機的爆發,為什么會發生此次危機,在治理過程中政府的管理工作有哪些明顯的不足,哪些地方需要改進,在危機治理中發現問題、解決問題,不斷吸取經驗教訓,使危機治理和防范工作更加完善。

四、公共危機治理中重塑政府角色的對策思考

1.樹立風險社會的危機意識。政府需要樹立危機意識,將公共危機管理視為常規化管理,加大危機管理的投入,遇到危機要坦然面對,勇于承擔風險,把群眾的利益放在首位,最終能防患于未然,把公共危機的發生控制在源頭,把災害減小到最低程度,所以說對于公共危機而言“預防”才是硬道理。目前,我國各方面建設領域,不僅是社會基礎設施建設,還有國家大型工程,都要求工程項目能夠抵抗頻繁的災害發生,這正是危機意識的充分體現。

此外,必須在全國范圍內培養和強化公民的危機意識,因為長期穩定的社會氛圍使得人們缺乏危機意識,群眾只有做到居安思危,才能防微杜漸,在應對公共危機中發揮重要作用。

2.健全相關的法律法規體系。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,政府的危機治理工作也必須依法進行。雖然,目前我國已經頒布了《中華人民共和國戒嚴法》、《突發性公共衛生應急條例》等法律法規,但是從總體上來看,有關危機治理方面的法律體系還不完整,尚存在缺口,在有些領域甚至還是空白。因此,針對我國目前的基本國情和公共危機爆發的一些特征,必需馬上建立目標明確、權責分明、反應迅速的公共危機法律體制。危機管理方面的法律無論是經濟、政治還是社會安全、社會保障等方面都有涉及。因此,所制定的危機管理方面的法律法規不得與其他法律相沖突。只有這樣才能在法律上明確各級政府在危機處理中的責任,權責分明。只有建立完善的公共危機管理法律體系,才能保障政府危機管理工作的順利進行。

3.完善公共危機的管理系統。要組建國家及各省、市、縣政府反危機管理機構,并促進各組織成員的綜合協調與合作。公共危機管理不僅是政府橫向各部門之間的合作,也是中央與地方之間縱向的合作。因此,在地方和中央建立危機管理機構是非常必要的。由中央危機管理機構統一進行指揮、協調,對危機信息進行官方的發布,地方危機管理機構必須遵從中央安排,聽從指揮調度,執行命令,這就是縱向服從。在處理公共危機時,各部門間要通力合作,權責明確,不要出現越位和失位的情況。

4.加強政府的信息化建設。“開展任何公關活動,都要研究公眾,掌握充分的、明確的、相應的事實做基礎……對每一信息都要完成傳播——反饋兩個環節的過程。如果任何一個環節中斷,或者是任何一項信息的溝通過程不完善,就會造成整個信息鏈的中斷而導致不良后果的產生”。[2](P25)良好的信息溝通機制可以保證公共危機治理中信息準確及時的傳遞,給公共危機的治理創造一個良好的信息氛圍,有利于促使政府快速制定應對危機的政策措施。對此提出幾點建議:第一,加強政府內部的信息溝通。打破內部信息傳遞的“行政堤壩”,建立上下溝通的“綠色通道”;完善公務員獎懲機制,以政府官員在危機事件過程中各方面的表現作為評價公務員政績的一個重要指標,不能單純地以危機事件的結果來衡量官員的政績,但是要本著有則改之無則加勉的原則。第二,強化政府外部的信息溝通。完善政府信息披露與發布制度,建立危機信息披露和新聞發言人制度,使信息披露公開化、法制化、規范化;積極引導媒體,充分發揮媒體在公共危機治理中穩定社會情緒的巨大作用,給公共危機治理營造一個良好的氛圍;通過各種形式,及時、準確地向社會發布真實信息,增強政府信息公開的時效性與權威性。

5.落實政府官員的問責機制。在應對公共危機之中,無論是中央還是各級地方政府官員都要承擔與職權相應的政治責任、行政責任。這就要求完善我國的公共危機管理的行政問責體系。

公共危機治理是各級政府部門的職責和責任,一個負責任的政府,是不容許出現不負責任的官員的。我國政府官員經過授權擁有公共權力,同時必須接受監督。權力與責任是統一的,有權必有責,用權受監督,這是依法行政的基本要求。只有建立起“官員問責”制度,用與其權力相對應的責任追究或承擔機制以及各種監督手段加以督促,才能使官員樹立起依法行政的責任意識。“問責制”下,貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職,有利于促進政府官員的責任感、危機感和緊迫感,提高他們的責任心。在加強“問責制”的同時,要進一步修正考核體系,堅持以科學的發展觀作為衡量政府績效的重要標準,盡快按照公共服務型政府的要求,建立以公共服務為取向的政府業績評價體系,強化政府的社會服務功能。

[1]計雷,池宏,陳安等.突發事件應急管理[M].北京:高等教育出版社,2006.

[2]裴春秀.公共關系與形象策劃[M].北京:經濟科學出版社,2001.