提高城市管控水平的機制與對策

李 丹

(中共新疆區委黨校政治學教研部 新疆烏魯木齊830002)

城市管控是個龐大系統工程,包含著無數個小系統工程。從管控的實質來看,分為誰管與管誰兩大部分。誰管指管控主體,包括黨委和政府。管誰指管控客體,就是整個城市。從管控的機制來看:就是指管控圈和管控鏈的形成機理和過程,系統內部如何形成封閉圈,外部如何形成循環鏈,就是機制要回答的問題。如果圈不能封閉,鏈不能循環,就會出現失效和失控的風險。所謂機制就是指圍繞圈和鏈而展開的系列措施和對策的有機總和。

一、特殊組織的管控

組織化是現代社會的一個顯著特點,除了政府組織、企業組織、單位組織和社區組織這一類基本組織之外,還有一些特殊組織,主要包括兩大類,對內而言是指非營利組織;對外而言是指境外和國外駐中國的注冊及登記的各類組織。隨著新疆的大開發與大發展,這兩類組織會越來越多,對它們的服務和管理也會越來越多。

(一)非營利組織的管控機制

非營利組織就是指不以營利為目的,為社會提供準公共產品及服務的輔助性組織,一般分作五種類型。一是互益型,包括學會、工會、行業協會等;二是公益型,如環保、扶貧組織;三是基金會,包括各類慈善基金會;四是國有事業與民辦非企,如敬老院、福利院等;五是人民團體及未登記,轉登記的組織。它們在市場經濟中發揮著重要作用,成為現代城市服務的一支重要力量,搭起連接政府和企業的平臺和橋梁。

1.扶持機制。各級政府都要充分認識到非營利組織發展的重要意義,有選擇性地扶持一些非營利組織。一是扶持慈善類的基金會。這類非營利組織一方面可以為遭受不幸有著特殊困難的人群提供資金上的救助和幫助,另一方面可以讓政府在一次分配和二次分配的基礎上繼續實現三次分配公平的目標。二是扶持民營非企,如民辦幼兒園、敬老院、福利院等。如果資質不具備或不完備的,予以幫助,使其合格,否則,會變成非正式組織或非法組織,增加管控的難度。

2.監管機制。非營利組織五花八門,雖為非營利組織,實則有營利行為。如果監管有力,可以發揮出正面作用,為社會提供準公共產品,是政府公共服務的必要補充。如果監管不力,可能發展出負面效應,會擾亂市場秩序,增大公共管理的成本。一是加強工商聯對各種行業協會的監管力度;二是加強社科聯對各種學會的監管力度;三是加強婦聯對相關組織的監管力度。

3.自律機制。如果說政府是宏觀調控組織,企業是微觀經濟組織的話,那么,非營利組織就是連接政府和企業的中觀自律協調組織。我們不僅要重視政府與企業的經濟宏觀調控作用,而且更要重視非營利組織對企業和行業的自律協調作用。一是發揮協會的自律作用,如律協,對律師及其行業提出行為規范和約束要求。二是發揮學會的自律作用,學會的理事會對學會提出行為規范和約束要求。三是發揮基金會的自律作用,基金會的理事會對志愿者提出行為規范和約束要求。

4.退出機制。非營利組織的結構和數量應該是動態平衡的。如果數量過少,起不到連接政府和企業的作用,造成銜接不暢,出現社會服務與社會管理的漏洞和盲點,這就需要應運而生。如果數量過多,規模過小,不利于社會資源的整合和集約,出現浪費和閑置,造成整合不力,則需要應時而退,或者應需而轉。一是轉并,有些學會,學科性質相同,可以轉并為一個大的學會。二是轉企,一些事業單位可以轉企。三是轉正,有些非正式組織,要么轉正,要么轉并。

(二)涉外組織的管控機制

伴隨著我國的對外開放和新疆向西開放的步伐加快,涉外組織的規模和數量在疆內疆外都會增加。涉外組織為我國經濟和社會發展做出過一定貢獻,也將會為新疆的跨越式發展與長治久安做出相應貢獻。但是不可否認的是,由于這些組織的國際背景、政治立場、意識形態、現實目標比較復雜,大大增加了我們對涉外組織管理和服務的難度和風險。我們要加強對涉外組織的管理,就要在戰略上做到有理有利,在戰術和策略方法上做到有理有力,既發揮其正面作用,又消除其負面影響。

1.注冊準入機制。一是規定準入條件,包括政治條件,其中特別強調遵守入駐國家的法律制度,不準干涉他國內政,這是準入的前提和基礎。二是規定準入程序,包括申請、審查、批準、公布等步驟。三是規定準入事項,包括在整個準入期間要注意的事項,雙方都要盡注意義務。四是規定準入時效,過了時效期,還須再申請再備案。

2.注意監管機制。一是規定監管的注意事項,包括一些精神文化方面的注意事項。涉外組織要盡到注意義務,否則就會觸犯和違反入駐國家和地方的法律法規和風俗習慣,造成不必要的誤解和摩擦。二是規定監管的基本職責,包括監管者的經濟、政治、文化和社會四項基本職能,做到全方位的監管。三是規定監管的執行方式,可以采取觀察、調查、審計等方式進行監管。涉外組織有義務配合這些監管手段和措施。四是規定監管的反饋意見,監管者將監管的反饋結果及整改或處理意見告知或書面呈送給被監管者。

3.注明退出機制。一是注明退出的理由,各類涉外組織的進退都是自由的,進入的目的和退出的原因也是復雜的。無論是主動退出還是被動退出,都要嚴格注明理由。二是注明退出的時間,要求涉外組織要提前告知和注明退出的時間,等待對方的答復。三是注明退出的步驟,包括申請、核實、批準、公示等環節。四是注明退出的聲明,備份書面聲明。

4.注銷取締機制。一是明確取締的態度。一些涉外組織一經發現有違反我國法律以及民族區域自治法的行為,并造成較大社會影響,我們依法堅決取締。二是明確取締的依據,包括法律依據、制度依據、政策依據等。三是明確取締的程序,包括對內宣告、注銷、對外宣布等過程。四是明確取締的后果,一旦取締注銷,就不允許再準入。

二、一般群體管控

改革開放前,我國分為工人、農民兩大階級和知識分子階層,由此形成五大群體,即工農商學兵。改革開放后又形成私營企業主等若干新階層。當前,這些傳統群體出現了一些新問題,比如企業職工下崗再就業問題,退休職工的養老金問題,失地農民的補償與就業問題,復轉軍人的安置問題,大中專畢業生的創業就業問題,商業職工的社會保障問題等等。這些問題都是最基本的民生問題和社會問題,解決不好或解決不了會造成許多矛盾,甚至是對立情緒。無論矛盾多么復雜,都屬于人民內部矛盾,要用非對抗手段加以解決,這就需要建立一整套矛盾化解的動態機制。

1.利益訴求機制。社會成員的利益訴求渠道不應是阻塞和狹窄的,應當是暢通、廣泛和充分的,要變訴求無門為訴求有門。一是會議訴求機制。定期或不定期召開居民代表會議、職工代表會議、學生代表會議,反映民需民愿。或召開協調會、座談會,聽取民聲民怨。二是機構訴求機制。社區居委會、工會、學生會是居民、職工、學生表達利益訴求的機構與場所。三是信訪訴求機制。我國有一套完整的黨政信訪制度安排,是中國老百姓和人民群眾利益訴求的一種方式和渠道。四是網絡訴求機制。以網絡監督和網絡問政等形式直接或間接地表達網民的群體或個體的訴求。

2.利益協商機制。如何處理利益關系問題,不能單方面予以決定,而應當是相關各方面加上相對中立者共同參與協商。一是居民利益的協商,通過社區居委會召開協商會來積極協商。二是職工利益協商,通過單位的工會召開協調會進行協商。三是大學生利益的協商,通過學生會召開協調會進行協商。四是其他利益的協商,通過一些中介組織,如行業協會等召開協調會進行協商。

3.利益保障機制。對于社會成員基本權利長時效的保障,有賴于制度的支撐。一是應急保障。一旦出現自然災害及突發事件后,受災者和利益受損者都要得到最及時的生活物質的供應與保障。二是特殊保障。一旦出現艾滋病孤兒或孤老,刑事案件的受害人,都有一套特殊的資金救助保障機制。三是一般保障。就是指社會基本保險制度,應保盡保,不斷擴大人數和資金數額。四是配套保障。就是指“五個有所”的保障體系,即教育、醫療、就業、養老、住房等系列保障。

4.利益調節機制。一是收入調節。通過稅收分配進行利益調節,即提高低收入水平,擴大中等收入水平,調節高收入水平,取締非法收入。二是待遇調節。通過待遇分類進行利益調節,即可享受專業特殊待遇、專項特殊待遇等。三是福利調節。通過福利分享進行利益調節,不斷擴大福利水平和范圍。四是風險調節。通過成本分攤,風險分擔方式進行利益調節,即不斷分散和縮小利益風險,實現社會的最大公平。

三、特殊群體管控

特殊群體是相對于一般群體而言的,是指一些特殊的弱勢群體。如農村的三留人員,即留守兒童、留守婦女、留守老人;城市養老人群;少年流浪者;刑滿釋放人員及特患人員,包括精神病患者、吸毒人員、艾滋病患者。由于他們是弱勢,需要提供特殊的服務;因為他們很特殊,需要加強管理和管控。

1.特殊服務機制。一是救治或救護服務,包括吸毒人員的美沙酮替代療法,針具交換等;艾滋病防治中的免費檢測,安全套發放與使用等,精神病患者的治療等。二是救濟服務,即發放特殊救濟金,使這些特殊群體有基本的生活保障。三是救助服務,包括刑滿釋放人員的就業幫助服務,留守婦女的就業培訓服務,城市的養老產業服務,少年流浪兒的行為矯正、入學教育、生活安置服務等等。四是救扶服務,包括一系列的扶貧扶困扶危相關服務。

2.特殊管理機制。一是登記備案管理。凡屬于上述群體的人員,無論住在哪里,走到哪里,都要登記備案,分類造冊,便于特殊管理。二是登錄建檔管理。凡屬于上述群體的人員,只要是個人有用信息,都要采集登錄,建立個人檔案,實現動態管理。三是登門隨訪管理。凡屬于上述群體的人員,盡可能地進行定期登門隨訪,核實信息,了解困難,征求意見,實現個性化管理。四是登臺亮相管理。凡屬于上述群體的人員,在條件成熟時,可以形成他們或維權或聯誼的特殊社團組織,以此搭建與社會的平臺。

四、一般事務管控

一般事務是指具有相當規模,比較普遍但并不普通的事務。就時代而言,互聯網深刻而廣泛地影響著人們的社會生活和秩序,因此,要加強對互聯網的管控。就地域而言,宗教深刻而廣泛地影響新疆許多少數民族的社會生活與秩序,關系到新疆的穩定與和諧,因此,需要加強對宗教的管控。

(一)宗教管理

1.定期座談機制。與宗教人士進行定期座談。一是座談黨的宗教政策,這是宗教人士首要的座談任務和內容。二是座談重大事件,每年我國都要發生一些政治和社會生活的大事和要事,需要宗教人士了解與掌握。三是座談宗教事務,包括同一宗教的內部事務和不同宗教之間的事務,增進了解。四是座談國際形勢,國內和疆內的宗教事務,特別是非法宗教活動與國際形勢關系密切,通過了解國際形勢,掌握非法宗教活動的動向,以爭取主動。

2.適度協商機制。在堅持基本原則的前提下,我們可以改善宗教事務的管理方式,增加適度協商機制。一是協商宗教人士的一些管理辦法,提高管理的效率。二是協商宗教人士的一些想法。在調研中我們發現,宗教人士也有許多想法和困惑,這些想法和困惑既有合理性又有不適性。只有在相互尊重與平等協商的氛圍中,才能表達出來,才能釋惑,才能真正調動宗教人士的積極性。三是協商宗教人士的一些看法。宗教人士的一些看法中不乏真知灼見,需要我們重視和捕捉他們的這些看法,將一些好看法轉化成好辦法。四是協商宗教人士的一些做法。要及時總結,通過協商,及時肯定有意義的做法,指出有爭議的做法。

3.依法規范機制。一是規范宗教人士的行為,不能從事非法宗教活動,更不能與民族分裂主義沆瀣一氣。二是規范信教群眾的行為,引導和教育群眾保持高度警惕,不參加非法宗教活動。三是規范黨員干部的行為。黨員干部具有共產主義的政治信仰,而不具有宗教信仰,因此,不能參加宗教組織及特有的宗教活動。四是規范教師隊伍的行為。宗教不能干預國家的政治和社會生活,學校是國家社會生活的重要體現,教師是學校的主導力量,因此,教師不信教,不傳教,還要正確引導廣大學生不信教。

4.不斷學習機制。社會主義學院與經學院是宗教人士學習的地方。一是定期進修。針對宗教人士在宗教管理中的特殊作用,采取進修方式。二是定期培訓。根據宗教要與社會主義相適應的原則,采取定期培訓方式。三是短期研討。結合時事與形勢,采取專題研討方式。四是擇期深造。依照宗教人士的隊伍培養計劃,采取學歷深造方式。

(二)互聯網管理

1.公共信息發布機制。互聯網表面上看是虛擬世界,實質上看是個實在的社會。我們接收到的信息,感受到的風險都是實實在在的,因此要加強官方網站的信息發布和輿論(情)風險監測與評估工作。一是及時發布。公共信息要及時發布,不能拖,不要遲到,這是信息的生命線,體現信息的時效性。二是真實發布。就是指不瞞,信息可以不全,但不能虛假,這是信息的底線,形成信息源。三是動態發布。一些事件都有發生發展過程,信息發布就是個源源不斷的過程,形成信息流,不能斷。四是更正發布。在復雜情況下,信息難免會出現失真現象,有錯誤之處,哪怕是口誤或筆誤,一旦發現馬上進行更正,以挽回不良影響,維護信息的公信度。

2.輿論風險監測機制。輿論或輿情是個風向標。網上一旦形成某種輿論氛圍,就會影響甚至是左右網民的思想、情感、心理和行為。如果是負面的輿論氛圍,通過點擊率和跟帖等手段,會導致網民與普通人群的從眾行為與社會恐慌心理,甚至嚴重到引起社會動蕩,我們不能掉以輕心。一是議論監測。觀察數量和速度,一旦發生速度過快,盡快參與督導。二是討論監測。觀察觀點與角度,一旦發現多元分散,盡快參與引導。三是評論監測。觀察傾向與立場,一旦出現言詞偏激,盡快參與主導。四是爭論監測。觀察情緒與情感,一旦發現對立與對抗,盡快參與疏導。

3.重大責任追究機制。互聯網上如果出現了系列替代行為,并且造成嚴重后果,當事的網站、網客及網民個人都要承擔相應的責任。一是當網民的人肉搜索替代司法調查時要追究責任;二是當網上發帖替代官方的信息發布時要追究責任;三是當網上號召替代社會動員時要追究責任。

4.網絡緊急管制機制。一是管制的條件。這是一項迫不得已而又為之的緊急措施,符合國際慣例。一般是社會出現了局部動蕩甚至是全面動亂才會啟動的安全應急機制,因此,要慎用。二是管制的時間。一般不適過長,否則會嚴重影響人們的生活秩序、生產秩序等。三是管制的范圍。可根據當地當時的形勢來確定范圍,分為當地對國際網絡渠道,國內網絡渠道,省內網絡渠道的關閉層級。四是管制的補救措施,或稱為替代方案,以此來降低由關閉網絡的管制措施造成的生產和生活不便所構成的社會成本。

五、特殊事務管控

特殊事務主要是指突發性事件與群體性事件。這兩類事件的特點是破壞性強,影響面大,成為社會管控的難點和焦點。突發性事件包括突發性的自然災害、生產事故、公共安全等事件。其發生方式是突變式的。而群體性事件是漸變式的,以群體性聚集為特征。兩類事件是有區別的,需要用不同的思路和機制加以應對。

(一)突發性事件管控

1.預案機制。根據突發性事件的不同應對主體,預案分為不同層次。一是宏觀層面的預案,比如說新疆自治區預案,屬于這個層次,側重于應急程序的規定,是個綜合預案。二是中觀層面的預案,包括專業預案和專項預案。三是微觀層面的預案,這是指非常具體的單位預案,是建立在單位災害風險評估的基礎上制定的,是操作性的“做”案,不是擺在那兒的桌案。四是主觀層面的預案,突發性事件具有不可重復性,因而培養人的風險意識和預案意識,以不變應萬變,以善變應突變的心理準備是關鍵,這就是主觀層面的預案,看上去務虛,其實很務實。

2.演練機制。有預案就有演練,根據演練的目的不同,分作幾種不同的演練。一是修練型,即以修改預案為目的的演練,在不告知演練者的情況下進行演練,觀察演練者的應急反應和行為,從而對于預案的可行性和全面性提出修改意見和方案。二是習練型,即以練習為目的的演練,在不告知演練者的情況下進行演練,為的是提高演練者對應急事件的適應性和敏銳性。三是熟練型,即以實戰為目的的演練,在告知演練者的情況下進行反復演練,為的是讓應急反應和行為變成一種習慣,又由習慣變成一種自然,從而提高應急實戰能力。四是合練型,即以應對復合型突發事件為目的的演練,在告知所有演練者的情況下進行演練,為的是訓練演練者之間的配合度及協調性,從而提高綜合應急能力。

3.動員機制。一是自救動員,即在突發事件現場的自救動員,在第一時間展開自救與互救,爭取主動。二是救援動員,即各種專業救援隊伍的動員,以最快速度趕往突發事件現場實施救援。三是社會動員,即對社會各種力量的動員,包括志愿者隊伍的有序動員。四是物質動員,即突發事件現場與當地所需要的生活與生產的物質需求、儲備與供應。

4.重建機制。一是家園重建。如地震后的臨時板房及永久住房的建設,洪災后的清淤清泥工作,還有工農業生產的恢復等。二是心理重建。面臨突發事件,親歷者們會產生心理應激反應,需要進行心理咨詢、心理傾訴、心理解困、心理救助等系列心理重建過程。三是家庭重建。許多自然災害的突發性事件后,會造成系列家庭的不幸,因此,需要災后家庭重組或子女生育來彌合。四是社區重建。人是社會人,需要互相往來和互相扶持,因此,就需要通過社區重建來滿足這些需求。

(二)群體性事件管控

1.預警機制。一是事先預警。在信訪工作中,凡是涉及民生利益問題的,無論是初次訴求,還是多次訴求;無論是個人訴求,還是群體訴求,都要分類統計,提出預警。二是事初預警。凡是涉及到傷人事件或傷亡事件,無論是何種原因所致,都可以轉化為群體性事件的導火索,我們都要重視起來,提出預警,防止朝群體性事件的方向升級。三是事中預警。凡是在利益訴求時涉及到家人出面或家族出面的情形,往往是群體性事件的先兆。無論人數多少,只要時間過長,就有可能轉化為群體性事件,都要提出預警。四是事后預警。事件解決后還要進行評估,凡是發現有反彈性或反復性的可能時,都要提出預警并且跟蹤。否則,就有可能為下一個群體性事件埋下伏筆。

2.談判機制。一是擇人談判,包括談判專家作為中立方;利益相關人作為雙方;政府相關人員作為補充方共同構成。二是擇時談判,即擇機談判,時機把握在群體性事件發生的第一時間或之前,不能是之后,否則談判起不到平等協商與有效隔離的作用。三是擇址談判,即擇地談判,地點選擇在群體性事件發生的第一現場附近,不能太近更不能太遠。四是擇事談判。談判的事宜很多,為了避免節外生枝和久談不判的情況發生,談判雙方要選擇那些最主要最緊要最必要的事項來協商談判,這樣,雙方容易達成共識,有利于問題的解決和事件的管控。

3.疏導機制。一是疏導關聯者。所謂關聯者是指群體性事件中的當事人或原參與者。通過談判在第一時間進行疏導與隔離,便于掌控事件的發展節奏。二是疏導觀望者。所謂觀望者是指抱著看熱鬧的心態關注事態發展的未參與者和圍觀者,要通過勸導等方式進行疏導與隔離,便于掌控事件的擴大程度。三是疏導觀察者。所謂觀察者是指群體性事件的待參與者和想參與者,他們抱著湊熱鬧的心態關注事態的進程,如果事態擴大,就會參與其中;如果事態縮小,就會乘勢散去。要通過勸解進行疏導和隔離,便于掌控事件的參與程度。四是疏導觀火者。所謂觀火者是指一部分暗參與者,他們往往隔岸觀火,希望事態的火能燒大,這樣有利于對方妥協和讓步。要通過讓他們參與談判等方式進行疏導和隔離,便于掌控事件的復雜程度。

4.善后機制。一是對人。對當事人或利益相關人,有的要安慰安撫,有的要救護救助。二是對錢。當事人或利益相關人,有的要發放補償金,有的要發放賠償金。三是對物。四是對事。事件的定性工作和總結工作及問責工作都要做足做好。

結 束 語

伴隨著時代的發展,社會管控的客體會發生變化,管控的重點和難點也會發生變化。但是,萬變不離其宗的就是社會管控的原則。

一是寬容不縱容原則。社會不可能沒有消極現象,想把消極現象打絕是不可能的。因此,對待社會的種種現象和行為要抱有先接受下來的寬容態度。但是,寬容并不意味著縱容。對于危害社會肌體的毒瘤和現象,我們都要堅決打擊和嚴格監管,絕對控制,絕不姑息。二是利害權衡原則。兩利相權取其重,兩害相權取其輕。在社會管控中常常要進行利與害的相權與抉擇,孰輕孰重,擇輕擇重。特別是兩害的相權,考驗著社會管控的張力和韌勁,考驗著我們的智慧和耐力。三是控而有力原則,即控制力問題。控制力是指控制程度和控制范圍。范圍之外,要打擊打死打絕;范圍以內,既要監管監測監控,又要引導教導督導,還要轉化弱化退化。只有這樣,才能管而不死,控而不亂。這種管控才是有力的和有效的,這樣的社會才是有序的和良序的。四是綜合治理原則。社會管控涉及經濟、政治、文化等各個領域,這就要綜合治理。綜合治理包括綜合監管、綜合打擊、綜合防范、綜合疏導等。綜合治理搞得好,相關部門和單位分工協作,協同作戰就事半功倍;如果搞不好,各個部門和單位分家分治,單兵作戰,就會事倍功半。因此,綜合治理強調的是統籌兼顧,要有戰略眼光和全局思維。

[1]羅海藩.城市社會管理[M].北京:社會科學文獻出版社,2012.