深入推進生態文明建設努力建設大美新疆

哈爾克木

(中共新疆區委黨校新疆經濟與社會發展研究中心 新疆烏魯木齊830002)

一、生態文明建設的主要實踐和面臨的挑戰

1.生態文明建設的主要實踐。一是我們黨一直高度重視資源節約和生態環境保護工作。推進生態文明建設是與我們黨一貫倡導和追求的理念一脈相承的,是對我們黨關于資源和生態環境問題的新概括、再升華。上世紀80年代初,我們就把環境保護作為基本國策;“九五”計劃決定實施可持續發展戰略;“十五”計劃首次提出主要污染物排放總量減少的目標;黨的十六大提出走新型工業化道路;黨的十六屆三中全會提出樹立全面、協調、可持續的發展觀以及統籌人與自然和諧發展的思想;黨的十六屆五中全會提出把節約資源作為基本國策;“十一五”規劃首次將能源消耗強度和主要污染物排放總量減少作為約束性指標,提出推進形成主體功能區;黨的十七大提出建設生態文明、牢固樹立生態文明觀念等。

在這一系列戰略思想和重大部署指導下,我國生態文明建設扎實展開;生態文明觀念逐步樹立,全民資源節約和環保意識增強;節能減排目標順利完成,“十一五”期間,全國單位國內生產總值能耗下降19.1%,二氧化硫、化學污染物排放總量分別減少14.29%和12.45%,基本實現“十一五”規劃確定的目標;資源利用效率提高,“十一五”期間,全國單位工業增加值用水量降低36.7%,主要產品單位能耗大幅度減低;環境質量局部改善,2005年到2010年,七大水系國控斷面好于三類水質的比例提高18.9個百分點,環保重點城市空氣質量達到二級標準的城市比例提高30.3個百分點;生態保護和修復取得成效,“十一五”期間,森林覆蓋率提高2.16個百分點,退牧還草區牧草質量提高,重點生態功能區保護力度加大,全國沙化面積減少;應對氣候變化取得進展,“十一五”期間通過節能提高能效累計減少二氧化碳排放14.6億噸。[1](P319)

二是新疆各族人民為促進資源開發可持續、生態環境可持續,再造秀美河山作出了巨大努力。中央新疆工作座談會以來,自治區黨委、政府認真貫徹落實中央精神,緊密結合新疆實際,堅持走資源開發可持續、生態環境可持續的道路,采取有效措施不斷加大生態環境保護和建設力度,生態環境保護工作取得了顯著成效。具體表現在:環保觀念已經成為全疆各族干部群眾的共識;初步形成科學合理有序開發資源的機制;生態環境質量保持穩定;流域治理取得進展;污染減排有成效;城市人居環境進一步改善。以烏魯木齊為例大氣污染治理取得初步成效,空氣質量達標天數由2009年的262天增加到2011年的276天,空氣質量達標率由2009年的71.8%增加到2011年的75.6%。全疆城市人均公園綠地面積由8.7平方米提高到9.5平方米,建成區綠化覆蓋率由33.5%提高到33.9%。城市污水處理率由75.4%提高到77.3%,垃圾處理率由71.3%提高到79.5%。[2]

2.生態文明建設面臨的問題。一是經濟發展方式粗放。能源利用效率低、生態環境脆弱既是新疆的基本區情,也是新疆統籌人與自然和諧,實施可持續發展戰略必須面對的現實。從各項指標看,新疆單位生產總值能耗和污染物排放指標不僅大大高于世界平均水平,也明顯高于全國平均水平。2010年,萬元GDP能耗為1.926噸標準煤,高于全國萬元GDP能耗1.033噸標準煤的86.4%;二氧化硫排放量56.94萬噸,化學需氧量排放量28.07萬噸,比2005年增長13.3%和9.4%,已接近國家環保部分解下達的13.9%和10%增幅,增幅遠高于寧夏、江蘇等省市。從經濟結構看,新疆結構性能耗嚴重,石化、冶金等重化工產業仍然居主導地位,特別是石油石化產業占自治區規模以上工業增加值60%以上。2010年第二產業增加值占地區生產總值的46.8%,對經濟增長的貢獻率高達48.57%;與此同時,第三產業比重僅為33.3%,對經濟增長的貢獻率為41.89%。從未來發展看,2002年,新疆人均GDP超過1000美元,2007年邁上了2000美元的新臺階,2010年突破3000美元。根據世界發展進程的一般規律,當一個國家和地區的人均 GDP處于1000～3000美元的發展階段,往往是資源、環境等“瓶頸”約束最為嚴重時期。按照中央新疆工作座談會提出的新疆跨越式發展戰略目標,到2015年,新疆人均地區生產總值達到全國平均水平,超過4000美元。因此,隨著新疆工業化的快速發展,城市化進程的加快,經濟總量將進一步擴張,資源、生態、環境與經濟社會發展之間的矛盾將進一步凸顯,經濟社會跨越式發展將對資源環境形成巨大的壓力。

二是生產力水平總體上還不高。新疆自主創新能力還不強,長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變,與此同時,自然生態環境脆弱也是新疆發展的重大隱患。從自然資源看,水資源時空分布極不均衡,天山北坡一帶缺水率超過10%,南疆地區水資源開發利用總體已接近承載能力,與經濟社會發展不匹配。能夠有效利用的土地面積少,新疆面積166.5萬平方公里,其中耕地、草地等可利用土地面積只占總面積的38.6%;而流動沙漠、礫質戈壁等不可利用的土地面積占總面積的61.4%。特別是受區域自然條件和地理環境影響,綠洲面積僅為15萬平方公里,97%以上的人口集中分布在僅占全疆土地面積9.2%的綠洲上,人口密度每平方公里高達145人,人口增長與資源環境的矛盾比較突出。礦產資源種類全、儲量大,但資源勘探深度有限,資源深加工和高附加值產品少,基本上是“原字號”產品,粗放型明顯、集約型不足。從生態環境看,環境質量總體穩定,但局部地區環境污染相當嚴重。城市采暖以煤煙為主,烏魯木齊市、喀什市冬季大氣污染嚴重,非采暖季受沙塵污染影響較重。城市水環境質量降低,Ⅳ類及Ⅳ類以下水質斷面比例為40.7%,農村生活污染加劇,化肥、農藥和地膜使用不合理造成面源污染突出。工業企業污染控制設施少,大部分污染物直接排放,治理工程進展緩慢,造成工業集中的區域環境狀況惡化。一些城鎮污水采用自然氧化、沉淀處理方式,在運行污水處理廠達標率不足50%;垃圾無害化處理率低,處理量僅占產生量的13%。而隨著國際國內產業的升級,大規模進行產業轉移,新疆還將承接相當份額的加工制造產業,資源生態環境的“瓶頸”壓力將進一步加大。[3](P40)

二、推進新疆生態文明建設的相關舉措

一是堅持規劃先行,以規劃引領開發。按照主體功能區規劃,推動產業布局的調整和生態環境保護措施的落實。要借鑒汲取已有的經驗教訓,規劃一開始就要按照“兩個可持續”要求搞好頂層設計,高起點、高水平、高效益地編制好規劃。確定生態建設和環境保護的底線,科學劃定“優先開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域”四類主體功能區,明確開發方向,控制開發強度,規范開發秩序。依據主體功能區劃,加快編制新疆生態環境功能區劃,將區域經濟規劃與生態環境保護目標有機結合起來,促進區域、產業合理布局和科學發展。

二是大力推進循環經濟,建立產業支撐體系。應立足于新疆區情、資源稟賦、環保需求與產業發展水平,以主體功能區規劃為基礎,實行環境分區管理與準入制度;發展基于行業和區域相結合的循環經濟體系;開展資源節約和綜合利用,提高能源和資源的利用效率。逐步建立適合新疆區情的循環經濟模式,發展循環經濟主要任務不僅要面向廢棄物的資源化循環利用,更要注重源頭減量化的產業技術升級,在加強末端污染治理基礎上,探索生產、流通與消費關鍵環節的生態轉型,建立資源節約、環境友好、經濟發展、惠及民生一體化的循環經濟發展模式。按照“減量化、再利用、資源化”的要求,加快構建全社會的資源循環利用體系。加快推行清潔生產,從源頭上減少廢棄物產生和排放。強化節能減排目標責任評價考核,加強項目節能評估,嚴格執行重點用能行業單位產品能耗限額標準,提高能源利用效率。從嚴控制二氧化碳排放強度,積極應對全球氣候變化。加大節能新技術、新工藝、新產品的開發和推廣應用。加快實施重點節能改造工程、節能技術產業化示范工程、節能產品惠民工程、合同能源管理推廣工程。突出抓好工業、交通運輸、建筑、公共機構等重點領域節能。實施重點行業能效水平對標,組織開展萬家企業節能低碳行動。推動新建建筑嚴格執行節能標準,加快既有建筑供熱計量及節能改造。調整優化交通運力結構,發展節能型綜合交通運輸體系。加強公共機構節能。深入開展節能全民行動,推廣高效節能產品,全面實行政府優先和強制采購節能產品制度,大力實施“節能惠民”工程。

三是加強生態建設和環境保護,構建生態安全支撐體系。首先,加強資源開發中的環境保護。既要高度重視待審批項目的環保問題,嚴格項目的環評審查,更要高度重視在建項目和已建項目的環保問題。企業無論規模大小,凡是在開發過程中污染環境的,一律嚴加懲治。加強水資源節約和保護,以農業節水為重點,推行現代節水灌溉新技術,大幅度降低灌溉定額。加強地下水保護與管理,嚴格控制超采、濫采地下水。建立礦產資源開發生態補償機制,減少生態破壞,加強生態修復。嚴禁亂采亂挖,堅決遏制“五小礦”。在資源開發中積極采用先進技術保護生態環境,力爭到2015年煤礦礦井回采率達到65%以上。

其次,加強生態環境保護。對水源涵養區、地下水源、飲用水源、各類自然保護區、自然生態良好區域、風景名勝區和人群密集區等生態敏感區域實行最嚴格的環境保護措施,嚴禁進行任何資源勘探和開發。大力推進塔里木盆地周邊和準噶爾盆地南緣防沙治沙、天山北坡谷地森林植被保護與恢復。繼續實施天然林保護、“三北”防護林工程,加強農田防護林體系建設,加強公益林保護,鞏固退耕還林成果。加大天然草原保護與建設,繼續實施退牧還草工程,對嚴重退化、沙化草原實行禁牧。加快牧區水利設施建設,積極推進定居興牧工程,發展農區畜牧業和高標準飼草料基地,引導牧民定居轉產,培育后續產業。加快實施伊犁河、葉爾羌河、阿克蘇河、和田河等流域水土保持工程。加強濕地保護與恢復。保護好珍貴物種資源,保護好優美自然景觀,保持原有生態,造福子孫、造福人類。

最后,加強城鄉環境保護。加強城鎮和工業園區污水、垃圾、危險廢物處理等環保基礎設施建設,實現危險廢物全過程規范化管理。推進重點城市大氣污染防治工程建設,支持燃煤電廠和工業鍋爐除塵脫硫脫硝,發展集中供熱,防治機動車尾氣污染。因地制宜開展農村污水、垃圾污染治理和農業面源污染治理。

四是加強生態文明制度建設,增強可持續發展能力。首先,加強生態文明考核評價制度建設。必須改變唯GDP的觀念,淡化GDP考核,增加生態文明在考核評價中的權重,把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系,建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。要樹立正確的政績觀。各級黨政領導要牢固樹立經濟發展是政績,生態環境保護也是政績,而且是更重要的政績的思想觀念,當建設項目與生態環境發生矛盾時,必須服從生態環境,集中精力把生態環境保護好,確保國家和自治區規定的生態環境保護戰略目標的實現。

其次,健全基本的管理制度。一方面根據國土空間開發管理制度缺失的問題,必須建立國土空間開發保護制度。如,對重點生態功能區和農產品主產區要建立限制開發的制度,對依法設立的各級自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等要建立禁止開發的制度。另一方面要完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。注重節約用地,實行嚴格的用地管理制度和耕地保護制度,加大土地整理、復墾力度,鼓勵使用戈壁、荒灘等非耕地開展各類工程建設,堅持集約使用土地。要加快建立符合各地實際的水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污3條紅線,從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。進一步加強對水能資源開發的規劃管理,強化流域、區域取用水總量的控制,實現水資源的優化配置目標。同時,嚴禁開荒,嚴禁地下水超量開采,嚴格限制高耗水工業項目建設和農業粗放型用水。繼續實施天然林保護工程和退耕還林工程,加大對生態林、特有、獨有天然樹種和濕地的保護力度。落實好草原生態補償政策,通過發展人工草場、實行禁牧休牧和跨區輪牧制度以及圍欄封育、退牧還草、休牧育草等一系列有效措施,減輕草場壓力,增強草場天然更新、自我修復能力,從根本上遏制草原生態惡化的趨勢,讓草原盡快恢復生機。

再次,建立資源有償使用制度和生態補償制度。能源、水資源、土地資源、礦產資源等資源性產品的價格改革和稅費改革還不到位,資源有償使用制度雖已確立,但沒有體現生態價值,生態補償制度正在探索中。要深化資源性產品價格和稅費改革,建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。目前正在實施的生態轉移支付、公益林補償等生態補償措施,對各地的生態保護發揮著積極的作用,取得了良好的生態效益和社會效益。但補償標準過低,為生態保護付出代價的農民與牧民還沒有得到直接資金補償。未來幾年,要以重要生態功能區為重點,完善生態轉移支付,提高生態轉移支付的資金使用效益和生態效益;以保護生態功能為目標,以集體所有的森林、草地、濕地等生態系統為載體建立統一的生態補償制度,將生態補償金直接支付給與這些生態系統相關的農牧民。提高生態補償標準,參考各地森林、草地、濕地的土地租金,合理提高生態補償標準,保護農牧民的生態保護積極性。要強化政策促進保障,重視發揮政府推動可持續發展的主導作用,堅持用改革的辦法解決資源開發和生態環境的問題。積極爭取國家支持,進一步深化改革,建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。適當提高資源稅,提取一定比例的收益支持生態環境改善。研究建立區域生態補償機制,健全各種生態環境稅,全方位改革排污收費制度。爭取國家加大重點生態公益林補償力度,把地方重點公益林視同國家重點公益林一并予以補償,相應提高補償標準。推動資源性產品價格改革,形成反映資源稀缺程度、供求關系和環境成本的價格形成機制。健全節能市場化機制,加快推進合同能源管理、能效標識管理和節能產品認證管理。

最后,健全責任追究和賠償制度。資源環境是重要的公共產品,對其的破壞和損害要追究責任,進行賠償。要加強環境監管,健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。要促進礦業開發與資源環境協調發展。依法加強對現有開發項目的監管,全面開展生態環境的治理。按照“誰破壞、誰治理”的原則,運用政策和經濟手段,多渠道整治礦山生態環境,促進資源開發利用與生態環境保護協調發展。要加大對現有礦山企業清理整頓,積極推進資源整合,引導企業加大投資,調整產品產業結構,從根本上解決污染物超標排放問題。特別是要督促企業履行保護環境、土地占用復墾等義務。各類企業都要自覺遵守環境法規,主動承擔社會責任,加大環保投入,大力推進清潔生產和循環經濟。要堅決制止亂采濫挖、破壞浪費資源和生態環境的行為,堅決關閉和取締違法礦山、礦點,確保所有的資源開發都控制在生態環境可承載的范圍之內。對礦產資源開發中存在的問題,要逐項清理并限期進行整改。凡是達不到要求的,要堅決停產整頓,一天不達標,就一天不能恢復生產。對未經環保部門批準的擅自建設、擅自啟動的項目要堅決停下來。對一些歷史上形成的礦山開采造成的生態環境破壞,現在已經無法找到責任單位和責任人的,由相關地區組織進行一次全面調查,在調查基礎上提出切實可行的治理方案。

五是建立生態文明的道德文化體系,推廣可持續的消費模式。加強生態素質教育,建設認知生態文化,通過各種途徑和措施,不斷提高全民的綜合素質和科技文化水平,將生態環境知識納入素質教育和義務教育的必修內容,培養青年學生的生態環境意識;把生態學、生態倫理和生態文化納入高等學校的普修課程,使廣大受教育者參與生態文化建設的能力不斷增強;把對各級領導干部生態環境教育輪訓納入計劃,發揮媒體作用,開展生態基本知識的宣傳,建立終身生態環境教育體系,使全民生態素質不斷提高。提高生態成本意識,加強企業生態文化建設。制定高標準的環境與生態準入制度,增強企業經濟活動的環境成本意識。根據生態環境保護的目標,制定鼓勵發展、限制發展和禁止發展的主要產業及項目指南。制定土地、金融、稅收等分層次的系列優惠政策,促進企業生產方式的轉變,改善與優化投資環境和企業經營環境,促進企業生態文化的培育與形成。要倡導與推廣可持續的消費模式。實行環境標志認證和政府綠色采購制度;提高公眾的節約消費意識,倡導以保護自然為目的,以節能、節水、生活節儉等為重點的低碳消費方式。在生活方式上,應使傳統的生活方式“綠化”,以適度消費代替過度消費,并按照生態環境保護的要求,過一種富有生產成果的、方便的、豐富的、健康的以及符合人的尊嚴和幸福的生活。總之,生態文明建設需要動員全社會力量,人人參與、全民行動。要加強生態文明宣傳教育,增強全民節約意識、環保意識、生態意識,形成合理消費的社會風尚,營造愛護生態環境的良好風氣。

[1]十八大報告輔導讀本[Z].北京:人民出版社,2012.

[2]張春賢.堅定不移地走資源開發可持續、生態環境可持續的道路[J].今日新疆,2012(08).

[3]自治區發改委經濟研究院編.研究新疆2011[M].烏魯木齊:新疆人民出版社,2012.