深入領會十八大精神 努力建設服務型政府

孔新峰

(中共新疆區委黨校行政學教研部 新疆烏魯木齊830002)

中國共產黨第十八次全國代表大會高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,系統總結了黨的十六大、十七大以來我國發展取得的歷史性成就和寶貴經驗,深刻分析了國內外形勢,對我國改革開放和社會主義現代化建設作出了全面部署。十八大報告第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”明確指出,“深化行政體制改革”“是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求”,尤其強調“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”[1](PP23～28)新疆 2100多萬各族干部群眾,在深入學習領會十八大精神的過程中,亟需準確把握服務型政府的內涵,扎實推進服務型政府的建設,從而確保到2020年實現與全國同步全面建成小康社會的宏偉目標。

十六大以來,黨和國家不斷探索對我國政府職能進行科學界定。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》權威闡述了我國政府具備四大職能,即經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務。面對改革開放的新任務與國內外發展的新要求,中央領導同志多次強調,要在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時,更加重視政府的社會管理和公共服務職能;強調“建設服務、責任、法治、廉潔政府”乃是“當前和今后一段時期,改革的重點領域和關鍵環節”之一。[2]2004年,溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上發表講話,第一次提出要“努力建設服務型政府”。2006年,十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出,應當“建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能”。2007年,黨的十七大報告作出“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”的權威表述,將行政管理體制改革的落腳點放置在服務型政府建設之上。2008年,十七屆二中全會專門研究行政體制改革問題,通過了《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》,提出了深化行政管理體制改革和建設服務型政府的總體目標,即“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革,實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。”[3]2012年,黨的十八大重申了建設服務型政府的目標,并首次將服務型政府的內涵概括為十六個字,即“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”。[4](P26)

“服務型政府”的理念發展了馬克思主義的行政學說,代表了當前黨和國家對于中國特色社會主義行政體制認識的新境界。它兼顧政府的職能、結構、效能、形象等多方面涵義和要求,但其處理的根本問題仍是政府職能問題。深入研讀黨和國家一系列相關論述,參酌學術界有代表性的理論成果,我們大致可以將服務型政府理解為“在公民本位、社會本位理念指導下,在社會主義民主制度框架內,把公共服務作為社會治理價值核心與政府職能結構重心的一種政府模式或政府形態。”[4]

準確理解服務型政府的理念,需要把握以下問題:

第一,判斷一個政府是否服務型政府,重要標準是看公共服務職能在政府職能體系中是否居于中心位置,進而要看政府資源配置(尤其是公共財政支出結構)是否把大部分社會資源用于公共服務事務。根據有關統計資料,我國用于統籌安排的公共財政占財政總支出的比重曾經明顯偏低。2008年,用于教育、醫療和社保的公共服務支出占財政總支出的比重為29.7%,比人均GDP3000美元以下國家平均低13個百分點,比人均GDP3000至6000美元的國家平均低24.3個百分點。[5]十七大以來,中央在著力改善民生方面做了大量工作,黨的十八大進一步指出,“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”,“完善促進基本公共服務均等化……的公共財政體系”。[6](P14,P19)套用政府“做蛋糕”與“分蛋糕”的比喻,如果說“做蛋糕”(“賺錢”和“攢錢”)是個能力問題,那么“分蛋糕”(“花錢”)就是個品位問題。“服務型政府”似乎意味著“花錢”,但“服務型政府”又不僅僅意味著“花錢”,它實際上也能起到“賺錢”的效果。若能實現十八大報告提出的“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”的政府職能轉變任務,[1](P26)各級政府當可在本行政區域達成改善發展環境、拉動居民消費及推動產業升級的大好局面。由此可見,服務型政府也出生產力。

第二,服務型政府高度重視民意調查與公民的有序參與。十八大報告指出,應當“保證人民平等參與、平等發展權利”,“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”,“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化,從各層次各領域擴大公民有序政治參與”。[1](P14,P26,P17)提供公共服務雖是政府主要職能,但提供何種服務,怎樣提供服務,卻不完全取決于政府意志,而是取決于公民的意愿和要求,政府必須對其做出前瞻性的回應。否則,政府提供什么服務、公民就得享受什么服務的強制式服務供給方式(“被服務”)是違背服務型政府本質要求的。政府通過各種手段把自己認定的社會服務塞給公民,而公民卻有可能并不需要,必須杜絕此類“恩賜式”的服務,以免造成“好心無好報”、“善因結惡果”的窘境。2012年7月11日由國務院頒布的《國家基本公共服務體系十二五規劃》明確指出:“享有基本公共服務屬于公民的權利,提供基本公共服務是政府的職責。”[7]同時,十八大報告亦旗幟鮮明地提出:“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見,凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正 。”[1](P27)因此 ,必須克服“恩賜”心理,健全參與機制,暢通參與渠道,讓公民表達和選擇真實需要、切實可行的公共服務。

第三,服務型政府提倡公民本位、社會本位,反對官員本位、政府本位,拔高了公民在行政過程中的作用,使政府與公民間的關系在新的層次上實現更為真實的平等。十八大報告滲透著我黨“把人民舉過頭頂”的服務型執政黨理念;李克強同志在《認真學習深刻領會全面貫徹黨的十八大精神,促進經濟持續健康發展和社會全面進步》中指出:“我們的政府是為人民服務、對人民負責的政府。要加快轉變政府職能,把應該由市場和社會發揮作用的交給市場和社會”,經濟領域要更多發揮市場配置資源的基礎性作用,社會領域要更好地利用社會的力量。[8]近年來,公民權利觀念的增強要求政府變“管理者”身分為“服務者”身分;公民納稅人觀念的增強形成政府為納稅人服務的壓力;社會建設的不斷發展進一步確立了政府的服務地位。有鑒于此,政府應當與參與社會治理的公民及其經濟、社會組織進行協商、合作,共同致力于公共服務水平的提高。這就要求各級政府及其組成人員徹底破除傳統社會官尊民卑、官民對立的謬見;徹底破除“社會管理就是管理社會”的謬見。[9]

第四,服務型政府應當是有限政府。“服務型政黨”與“服務型政府”是我黨“全心全意為人民服務”宗旨在新時期的豐富與發展。十八大報告明確指出,我們的黨既是“學習型”、“創新型”,也是“服務型”的馬克思主義執政黨;[1](P46)我們的政府理應建成“服務型”的政府。但是,政府“為人民服務是無限的”,而其機構、編制、職能及行使職能的權力、手段則應是有限的。與民爭利的政府、走全能主義回頭路的政府,決不是服務型政府。這就需要我們認真貫徹十八大精神,“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”,“深化行政審批制度改革,繼續簡政放權”,“嚴格控制機構編制,減少領導職數,降低行政成本”。[1](P26)

第五,服務型政府強調“不越位”、“不錯位”,但當前還應格外強調“不缺位”,強調政府的市場監管、社會管理等職能,切實“維護社會公平正義”。《全面推進依法行政實施綱要》指出:“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用,凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機制能夠調節的,行業組織或中介機構通過自律能夠解決的事項,除法律另有規定的外,行政機關不要通過行政管理去解決。”[10]但是,因重視政府的服務角色,引入諸多市場化運作手段而忽視公平正義,則是矯枉過正、十分有害的。有的地方政府在對基礎設施、市政建設、公共交通等實行市場化改革后,放任不管,出現亂收費、服務質量難以保證等現象,損害了人民利益。在這種情況下,政策引導、信息服務、組織協調、檢查監督、跟蹤評價等都是必要的政府服務,決不能放任自流。

總之,服務型政府是一種嶄新的政府類型,與傳統政府模式相比,服務型政府的職能體系發生了結構性變化,組織結構進行了全局性改組,價值導向出現了根本性調整。建設服務型政府,絕不是對傳統政府模式的修修補補,也不是對傳統政府模式進行局部性的、操作層面的改革,需要在構建公共財政制度、優化行政組織結構、創新服務提供機制、開展服務績效考核等方面狠下功夫。沒有上述質變,服務型政府根本不可能建立起來。可以說,服務型政府是我國政府自身的“跨越式發展”。圍繞服務型政府建設的總目標,中央和地方各級政府要按照加快職能轉變的要求,結合實際,突出管理和服務重點。地方政府應當確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施,加強對本地區經濟社會事務的統籌協調,強化執行和執法監管職責,做好面向基層和群眾的服務與管理,維護市場秩序和社會安定,促進經濟和社會事業發展。按照財力與事權相匹配的原則,科學配置各級政府的財力,增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。

中央新疆工作座談會議提出,到2015年新疆人均基本公共服務能力達到西部地區平均水平。毫無疑問,實現這一目標,將是新疆實現跨越式發展和長治久安的重要標志之一。我們欣喜地看到,在自治區黨委和政府的有力領導下,新疆近年來在推進服務型政府建設方面做出了大量努力,取得了可喜的成就。張春賢書記在自治區第八次黨代會報告中指出:“要優化發展環境、建設服務型政府,提高政府服務經濟的能力。”“推進行政管理體制改革,強化服務意識和服務能力,提高政府的執行力和公信力,創造廉潔高效的政務環境、公平公正的法制環境、規范守信的市場環境、和諧穩定的社會環境。”“要切實把保障和改善民生作為經濟社會發展首要目標,逐步建立符合區情、覆蓋城鄉、持續發展的社會公共服務體系,讓人民群眾在改革發展中得到實惠,走向共同富裕、走向現代文明。”同時,實踐中直接涉及群眾利益的行為,大多由基層政府提供,基層政府能否開展好服務型政府建設工作,決定著政府公共服務的整體水平。為此,自治區黨委指出,應當“按照推進基本公共服務均等化的要求,加大對農村和落后地區基本公共服務的投入,提高農村和落后地區基本公共服務水平,逐步縮小城鄉之間、發達地區與不發達地區之間基本公共服務的差距。”“按照財力與事權相匹配的原則,科學配置各級政府的財力,增加一般性轉移支付的規模和比例,加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。”[11]自治區始終堅持“民生優先,群眾第一,基層重要”,切實改善民生。2011年全疆用于民生的財政支出1670.5億元,占地方財政一般預算支出的73.2%。2012年,自治區財政用于民生的支出占公共財政支出的73%以上,各項民生工程按計劃順利推進。[12]從2011年年初以來,自治區為切實轉變政府機關作風,堅決消除機關“懶、散、庸、拖、貪”現象,在本級行政機關廣泛開展效能考評工作,以轉變政府職能、規范行政行為、提高工作效能和服務質量為重點,深入抓好政府績效管理試點工作。組織開展“城鄉規劃與服務型政府建設”專題培訓,認真學習江蘇等先進省市經驗,不斷培養提升新疆各級領導干部推動服務型政府建設的觀念與能力。各地州、縣市電子政府建設深入推進,行政審批制度改革開始啟動,“一站式”、“并聯式”行政服務中心陸續建立,自治區綜合行政服務中心亦已基本完成論證過程,目前正處于緊張籌建過程之中。

然而,無論征諸中國社會科學院發布的《2011年中國公共服務藍皮書》,[13]抑或新加坡南洋理工大學與上海交通大學聯合發布的《連氏中國服務型政府指數及2012中國城市服務型政府調查》,客觀來看,與國內發達省市相比,甚至與西部其他一些欠發達地區(如今年入圍連氏“全國服務型政府十佳城市”的銀川市)相比,新疆在基本公共服務供給能力、均等化水平及人民群眾滿意度方面仍然存在一定的差距。

為此,我們應當以更大的決心和勇氣落實黨的十八大關于建設服務型政府的要求:貫徹《國家公共基本服務體系“十二五”規劃》,結合本地實際,編制實施自治區基本公共服務專項規劃或行動計劃,以國家基本標準為依據制定本地基本公共服務標準體系,并加強對市縣級政府的績效評價和監督問責;抓住新疆優先發展民生的機遇期,提升基本公共服務能力和水平;借助中央和對口省市新一輪援疆工作契機,繼續加大基本公共服務供給的投入力度;著力提高基本公共服務軟實力,有效提升基本公共服務水平;創新公共服務提供機制,構建多元化公共服務供給機制;將基本公共服務能力和水平納入各地績效考核機制中,進一步強化服務型政府職能。惟其如此,放眼不遠的2020年,我們方能建成貼合新疆實際、讓全疆人民滿意的服務型政府,進而與全國同步,建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制,實現全面建成小康社會宏偉目標。

[1]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[Z].北京:人民出版社,2012.

[2]溫家寶,2012年3月5日,全國人大第十屆五次會議上所作政府工作報告[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網.http://www.gov.cn/test/2012-02/15/content-2067314.htm,2012年11月20日訪問.

[3]關于深化行政管理體制改革的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網,http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content-946042.htm,2012年11月20日訪問.

[4]這一定義主要參照了國家行政學院劉熙瑞教授的概括,他與中國人民大學張康之教授是國內學界最早提出與歸納服務型政府概念的學者。可參見劉熙瑞:《服務型政府的內在要求》,《中國行政管理》,2004年第 11期。亦可參見魏禮群:《加強績效評估制度研究,推進服務型政府建設》,《行政改革內參》,2012年第11期,第3-6頁。尹輝、丁煌:《十年回顧:服務型政府的研究方式、脈絡及趨勢——以〈中國行政管理〉2002-2011年的文獻為例》,《行政與法》,2012年第1期.

[5]宋曉梧.加大投入和深化改革并舉——改善民生,推進基本公共服務均等化[J].行政管理改革,2011第8期,轉引自馬寶成.中國服務型政府建設十年:主要成就和未來展望[J].國家行政學院學報,2012第5期.

[6]中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[Z].北京:人民出版社,2012.所謂“基本公共服務”,是指“建立在一定社會共識基礎上,由政府主導提供的,與經濟社會發展水平和階段相適應,旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利,提供基本公共服務是政府的職責。”參見《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》(國發〔2012〕29號),中華人民共和國中央人民政府網,http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content-2187242.htm,2012年11月 20日訪問。盡管我國經濟發展速度舉世矚目,國內生產總值(GDP)長期高速增長,但2010年,中國 GDP占世界GDP總值比重仍然只有9.5%(參見《中國GDP占世界比重已達9.5%》,http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-03/24/c-121228758.htm,新華網 2011年 3月 24日發布,2012年 11月20日訪問),而2012年我國內地人口占世界總人口比重雖有所下降,但仍占將近五分之一(《國家統計局:中國內地人口占世界人口比重已低于五分之一》,中國廣播網,2012年8月27日發布,http://www.cnr.cn/gundong/201208/t20120817-510624695.shtml,2012年 11月20日訪問)。換言之,我國當前將以占世界總值一成的GDP為占世界總值兩成的人口提供公共服務。由此可見,所謂基本公共服務的“基本”二字,的確應當置于“與經濟社會發展水平和階段相適應”的前提下予以考量.

[7]國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網,http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content-2187242.htm,2012年11月20日訪問.

[8]李克強.認真學習深刻領會全面貫徹黨的十八大精神,促進經濟持續健康發展和社會全面進步[N].人民日報,2012-11-21.

[9]馮明亮.社會管理不等于管理社會[N].社會科學報,2012-01-19.

[10]全面推進依法行政實施綱要[EB/OL].新華網,2004年4月 20日發布,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/20/content-1430493.htm,2012年11月20日訪問.

[11]張春賢.為實現新疆跨越式發展和長治久安而奮斗——在中國共產黨新疆維吾爾自治區第八次代表大會上的報告[N].新疆日報,2011-12-07.

[12]張春賢.新疆73%財政支出用于民生[EB/OL].新華網,http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/26/c-124152475.htm,2012年12月26日發布,2012年12月27日訪問.

[13]侯惠勤.中國城市基本公共服務力評價(2010～2011)[M].北京:社會科學文獻出版社,2011.