論海員外派行業(yè)誠信機制的構(gòu)建

深圳海事局 陳偉建 黃志球

自上世紀(jì)80年代中期以來，由于經(jīng)濟全球化、市場化、信息化的形成和發(fā)展，國際貿(mào)易顯著增長，航運業(yè)的地位愈加突出，全球勞務(wù)市場對海員的需求大幅增長，加之發(fā)達國家船員從業(yè)人員日益減少，發(fā)達國家和發(fā)展中國家勞動力價格差異較大，國際海員勞務(wù)輸出市場發(fā)展前景良好，越來越多的發(fā)展中國家海員進入國際市場。

我國海員外派業(yè)務(wù)自上世紀(jì)70年代末起步，并隨著改革開放的不斷深化取得了快速的發(fā)展，形成了一定的規(guī)模，逐漸成為國際海員勞務(wù)市場的一支重要力量。目前，全國共有海員外派機構(gòu)174家，每年海員外派勞務(wù)輸出在10多萬人次左右，而且呈逐年穩(wěn)定增加之勢。我國外派海員勞務(wù)區(qū)域分布已從過去的新加坡和韓國等擴展到亞洲、歐洲和美洲許多國家和地區(qū)；外派海員的技術(shù)層次和文化程度不斷提高，外派高級海員占全部外派海員的比例已從初期的15%上升到40%，外派高級海員中大學(xué)本科畢業(yè)的比例已從初期的25%上升到80%；外派形式從過去的只能派零散船員、半套船員班子擴大到可派全套班子。盡管如此，目前我國海員外派的規(guī)模及其在國際市場所占份額與我國這樣一個發(fā)展中大國和人力資源大國的地位仍是極其不相稱的，還存在很大的發(fā)展空間。[1-3]當(dāng)前，影響我國海員外派業(yè)務(wù)發(fā)展的因素是多方面的，其中海員外派行業(yè)誠信缺失是一個不容小覷的問題。形形色色的失信行為固然有行為者本身的主觀原因，但就客觀因素而言，管理制度和機制及其貫徹落實存在的明顯缺陷也為誠信的缺失提供了滋長的土壤。因此，構(gòu)建誠信機制，從源頭上對失信行為進行治理，無疑是解決海員外派行業(yè)誠信缺失問題、提高我國海員勞務(wù)輸出國際競爭力的長效之策和理性選擇。在全球海員緊缺、我國就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻的今天，加快構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機制，促進我國海員勞務(wù)輸出的發(fā)展顯得尤為必要和迫切。

一、構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機制的重要意義

誠信是現(xiàn)代社會成員必須遵循的基本規(guī)則和社會義務(wù)，更是保證市場經(jīng)濟正常運行的重要條件。然而，由于我國現(xiàn)階段處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟發(fā)育還很不成熟，法律制度也不夠完善，難以對企業(yè)行為進行全面有效的規(guī)范，使企業(yè)信用成本過低，以致企業(yè)為了追逐最大化的經(jīng)濟利益，或快速實現(xiàn)經(jīng)濟利益，發(fā)生了不少失信行為，甚至出現(xiàn)了“誠信危機”。當(dāng)前，我國海員外派領(lǐng)域由于誠信的缺失，克扣、盤剝船員工資，通過虛假承諾高額收費，接受掛靠和租售經(jīng)營資格，未取得相應(yīng)資質(zhì)擅自開展業(yè)務(wù)，以非法手段取得海員外派機構(gòu)資質(zhì)等違法行為時有發(fā)生，嚴(yán)重損害了外派海員的合法權(quán)益和我國的國際聲譽，也對整個行業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，甚至危及行業(yè)的正常運作。要從根本上解決這些問題，必須積極構(gòu)建與海員外派行業(yè)相適應(yīng)的誠信機制，努力形成鼓勵守信、懲罰失信的良好經(jīng)營環(huán)境。

1.構(gòu)建誠信機制是保障船員合法權(quán)益的必然要求

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，外籍公司雇用中國海員，必須通過中國的海員外派機構(gòu)進行，先由中國海員外派機構(gòu)與外方公司簽訂船舶配員服務(wù)協(xié)議，再由中國海員外派機構(gòu)與外派海員簽訂上船協(xié)議。在信息的占有上，海員外派機構(gòu)具有相對優(yōu)勢，而海員則處于劣勢。如果缺乏誠信，海員外派機構(gòu)往往會利用自身優(yōu)勢，采取經(jīng)濟活動中常見的“機會主義”行為，即：在與海員簽訂協(xié)議之前，通過提供虛假信息或掩蓋真實情況，使得協(xié)議對自身有利，而不利于海員；雙方簽訂協(xié)議以后，海員外派機構(gòu)也可以通過隱蔽行動，達到轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險或侵占海員利益的目的。[4]這種信息不對稱總是存在的，試圖通過消除信息的不對稱，完全杜絕“機會主義”行為，不僅不現(xiàn)實，也完全不必要。因此，要遏制我國海員外派行業(yè)由于信息不對稱出現(xiàn)的“機會主義”行為，保障船員的合法權(quán)益，唯有建立健全誠信機制，加大企業(yè)的失信成本，使沒有誠信的企業(yè)為自己的失信行為付出沉重的代價，直至在社會上難以立足，無法生存發(fā)展。

2.構(gòu)建誠信機制是維護國家良好形象的客觀需要

由于航運業(yè)跨國家、跨地區(qū)、流動性強、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的特點，海員勞務(wù)市場是一個國際化程度非常高的市場，也是一個近似完全競爭的市場。海員外派機構(gòu)是否誠信經(jīng)營，從一個側(cè)面反映了一個國家的道德水平和法治狀況，影響著這個國家在國際上的形象和聲譽，而一個國家形象和聲譽的好壞又反過來影響著別的國家政府、企業(yè)和公民與其進行包括經(jīng)濟活動在內(nèi)的交往的意愿和信心。因此，加強海員外派行業(yè)的誠信機制建設(shè)，從某種意義上講，有利于維護我國對外的良好形象，進而提高我國海員勞務(wù)輸出的國際競爭力，使我國海員勞務(wù)輸出在日趨激烈的國際競爭中掌握主動權(quán)，贏得更大的發(fā)展空間。

3.構(gòu)建誠信機制是促進行業(yè)健康發(fā)展的重要保障

如果一家船員外派機構(gòu)由于不守誠信，通過虛假宣傳、偽造合同、欺瞞船員、非法經(jīng)營等手段，獲取了大量的不法利益，而又未受到應(yīng)有的懲罰，就可能對同行其他企業(yè)產(chǎn)生影響和示范作用，催生更多的效仿者。而效仿者可能不僅跟從前者，甚至還會變本加厲，久而久之，就會形成“守信者吃虧、失信者得益”的不良局面，其結(jié)果是使得整個行業(yè)道德水準(zhǔn)下降，陷入混亂無序的惡性競爭，最終危及行業(yè)的長遠發(fā)展，甚至給整個行業(yè)造成毀滅性的打擊。可見，構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機制，通過給誠信企業(yè)創(chuàng)造更多更大發(fā)展空間，促使企業(yè)誠信、合法經(jīng)營，不僅可以防止企業(yè)之間的不正當(dāng)競爭，保護企業(yè)個體的合法權(quán)益，而且可以凈化行業(yè)的道德風(fēng)氣，促進整個行業(yè)良性發(fā)展。

二、構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機制的基本途徑

構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機制是關(guān)系我國海員勞務(wù)輸出可持續(xù)發(fā)展的一項重要任務(wù)，必須作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，從多個方面采取措施逐步加以推進。構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機制要從行業(yè)準(zhǔn)入、誠信評價、激勵約束等3個方面著力。其中，行業(yè)準(zhǔn)入是基礎(chǔ)，誠信評價是保障，激勵約束是關(guān)鍵，三者緊密聯(lián)系、缺一不可。

1.建立嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

我國船員外派機構(gòu)實際上具有雙重身份，面對船舶所有人或經(jīng)營人，它是勞務(wù)提供方，面對船員，它又是形式上的勞務(wù)使用方，在勞務(wù)外派中成為權(quán)利、義務(wù)的享有者和承擔(dān)者。因此，科學(xué)、合理、清晰設(shè)定取得船員外派機構(gòu)資質(zhì)的條件，是保證海員外派行業(yè)健康發(fā)展的重要前提。目前，我國《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》、《船員條例》、《對外勞務(wù)合作管理條例》、《船員服務(wù)管理規(guī)定》、《海員外派管理規(guī)定》等法律制度對船員外派機構(gòu)資質(zhì)的取得條件作出了相應(yīng)的規(guī)定。可以看出，在船員外派機構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入方面，我國已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的管理體系。但相關(guān)規(guī)定分散在各項法律制度中，而且一些具體問題是以行政規(guī)章的形式予以確定的，立法層次不高，同時也存在個別規(guī)定不夠清晰的問題。根據(jù)我國《行政許可法》，行政許可一般由法律設(shè)定。為了把好船員外派機構(gòu)的準(zhǔn)入關(guān)，一方面，要完善相應(yīng)的法律制度，在更高的立法層次上對船員外派機構(gòu)資質(zhì)許可進行規(guī)定，同時要進一步明確海員外派行業(yè)的準(zhǔn)入條件，對包括誠信在內(nèi)的各項條件提出更加詳細的要求；另一方面，對船員外派機構(gòu)資質(zhì)申請實行嚴(yán)格審批，不符合法定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的，一律不予準(zhǔn)入。

2.建立科學(xué)的誠信評價體系

誠信實際上是一種參與市場運行和競爭的資格，企業(yè)的誠信表現(xiàn)反映了它的生存和競爭的能力，失去了誠信，企業(yè)將被剝奪市場競爭的資格。[5]因此，可以通過對企業(yè)的誠信進行等級評估，并向社會公開，提高企業(yè)誠信經(jīng)營的積極性和自覺性。可根據(jù)海員外派行業(yè)的特點，認真學(xué)習(xí)借鑒國際上主要海員勞務(wù)輸出國和國內(nèi)其他主要行業(yè)的成功做法和經(jīng)驗，科學(xué)制定船員外派機構(gòu)誠信的評價原則、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，明確界定企業(yè)誠信信息采集的內(nèi)容、范圍和渠道，并通過政府機構(gòu)組織評價和委托第三方評價相結(jié)合，按照公開、公平、公正的原則，定期或不定期對船員外派機構(gòu)進行誠信評價活動。對誠信評價的結(jié)果，通過會議、報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式，及時廣泛地向社會大眾公開，并利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，逐步建立全國統(tǒng)一的船員外派機構(gòu)誠信信息查詢系統(tǒng)和誠信信息披露系統(tǒng)，使包括船員在內(nèi)的利益相關(guān)方及時、準(zhǔn)確、全面掌握船員外派機構(gòu)的誠信信息和評價結(jié)果，確保他們的合法權(quán)益不受失信企業(yè)的侵害。同時對那些失信企業(yè)劣跡予以曝光，并依法進行處罰，防止其擾亂市場、造成危害。

3.建立合理的激勵約束機制

激勵與約束有著不同的功能，兩者又相輔相成、密不可分。政府職能部門要根據(jù)船員外派機構(gòu)的誠信等級，有針對性地采取監(jiān)督措施，調(diào)整管理方式，使誠信者得實惠，失信者受控制，引導(dǎo)企業(yè)理性調(diào)整自身行為，使之在法治的軌道上運行。通過制定和完善相應(yīng)的法律制度，建立船員外派行業(yè)的黑、白名單制度及其獎懲聯(lián)動機制，對那些守法律、重合同、講誠信的船員外派機構(gòu)予以鼓勵、支持和褒揚，讓它們從獲得可持續(xù)增長的實際效益中感受到誠信的重要性和必要性，使誠信逐步內(nèi)化為它們的價值取向和行為規(guī)范；發(fā)現(xiàn)船員外派機構(gòu)存在非法經(jīng)營、超范圍經(jīng)營或欺詐行為的，不僅要對企業(yè)，也要對有關(guān)責(zé)任人按照法律規(guī)定進行處理，使它們不僅不能從失信行為中占到便宜，而且為此受到應(yīng)有的懲罰，從而不敢心存僥幸，自覺遵紀(jì)守法。

三、構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機制的保障措施

海員外派行業(yè)誠信機制的構(gòu)建意義重大、影響深遠、任務(wù)艱巨，非朝夕之事，更不能單兵作戰(zhàn)。政府職能部門、船員外派機構(gòu)、廣大從業(yè)人員必須緊密合作、共同努力，樹立持久作戰(zhàn)的思想，采取相應(yīng)的保障性措施，為海員外派行業(yè)誠信機制的構(gòu)建提供有利的思想基礎(chǔ)、制度條件和法治環(huán)境。

1.加強思想教育

觀念是行為的先導(dǎo)。當(dāng)前，海員外派行業(yè)誠信缺失的一個重要原因是從業(yè)人員主觀意識上存在模糊乃至錯誤的認識。因此，構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機制，首先要轉(zhuǎn)變從業(yè)人員的思想認識。政府職能部門要結(jié)合當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展面臨的新的形勢和任務(wù)，針對海員外派行業(yè)及其從業(yè)人員的特點，通過行之有效的方式，大力開展思想教育，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營管理和工作人員認識到誠信是有序的市場經(jīng)濟最基本的道德規(guī)范要求，誠信缺失、規(guī)則混亂、制度不完善、監(jiān)督不到位，經(jīng)濟活動就很難進行，行業(yè)、企業(yè)和個人的利益最終都要受到損害，建立誠信機制不僅是整個海員外派行業(yè)成長和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是企業(yè)自身生存和壯大的重要基礎(chǔ)，更是從業(yè)人員個人實現(xiàn)自身利益和價值的重要基礎(chǔ)，最終在行業(yè)內(nèi)形成誠實守信的良好氛圍。船員外派機構(gòu)也要結(jié)合企業(yè)自身實際和經(jīng)營活動，積極開展誠信文化建設(shè)，幫助從業(yè)人員樹立誠信是企業(yè)立身之本、經(jīng)營之道、發(fā)展之基的職業(yè)信念和行為準(zhǔn)則，努力培育一種以誠信為主要特征的企業(yè)文化和企業(yè)精神。

2.加強防范管理

由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制還有待完善，相關(guān)政府部門在各個領(lǐng)域的管理還存在不少的漏洞，個別方面還比較嚴(yán)重，給了不法企業(yè)可乘之機，這是當(dāng)前經(jīng)濟領(lǐng)域誠信缺失的客觀原因。要在較短時間內(nèi)將所有這些漏洞都堵塞住是不現(xiàn)實的，但政府職能部門應(yīng)當(dāng)積極行動起來，努力在完善制度和加強管理上下工夫，逐步消除滋生失信行為的條件。如對船員外派機構(gòu)的許可、注冊、經(jīng)營、管理、服務(wù)、誠信等信息，商務(wù)、外交、公安、人力資源社會保障、交通運輸、海事、工商行政管理等部門應(yīng)當(dāng)密切配合、協(xié)同合作，在建立完善包括監(jiān)督檢查在內(nèi)的相應(yīng)的法律制度的同時，利用信息技術(shù)手段，實現(xiàn)信息互聯(lián)、資源共享，最大程度地發(fā)揮政府職能部門依法行政的效能。

3.加強監(jiān)督檢查

法律制度再完善，如果缺少嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，最終都會形同空文，而監(jiān)督檢查的缺失，又會造成違法者被懲罰的風(fēng)險大大降低，使其行動上更加肆無忌憚，加劇市場的無序競爭。因而，加強監(jiān)督檢查是構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機制的一個重要環(huán)節(jié)。監(jiān)督檢查不到位的原因是多方面的，或因為政府相關(guān)部門職能分工不明確，或出于部門主義，也有個別執(zhí)法者被收買的問題。要進一步厘清在海員外派行業(yè)監(jiān)督管理中各政府職能部門的職責(zé)、權(quán)限及其相互關(guān)系，防止出現(xiàn)行政管理缺位、越位、錯位問題。加強對政府職能部門行使權(quán)力、履行職責(zé)的行為及其績效的監(jiān)督，避免某些部門行政工作偏離公共利益導(dǎo)向，一切行動都以是否有利于本部門為出發(fā)點，導(dǎo)致監(jiān)督檢查措施落實不到位、效果打折扣。對在行政管理中出現(xiàn)的徇私舞弊、違法違紀(jì)現(xiàn)象，依法加大對有關(guān)責(zé)任人及其領(lǐng)導(dǎo)的處理力度，保證政府部門及其行政人員廉潔自守、依法行政。

五、結(jié)束語

總之，在機遇和挑戰(zhàn)交織的新形勢下，加快構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機制是促進我國海員勞務(wù)輸出的關(guān)鍵性因素和重要推動力。推進這項工作既要著眼長遠、統(tǒng)籌考慮、整體推進，又要立足當(dāng)前、具體對待、分步實施，各有關(guān)方面要充分認識這項工作的重大意義，共同付出持續(xù)艱苦的努力。

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