沒收較大數額涉案財產應當適用聽證程序

北京市食品藥品監督管理局經濟技術開發區分局

□文 李明揚

1 現行法律的釋義

《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當舉行聽證。”由此，《行政處罰法》確立了聽證程序的適用范圍為責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定。然而，執法人員對于行政處罰聽證程序的適用范圍也產生了不同理解。

一種意見認為，此處“等”字表示列舉后煞尾，為完全列舉，行政處罰聽證程序僅僅適用于責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款這三種行政處罰決定，《行政處罰法》沒有明文規定的情形不得列入聽證范圍。另一種意見認為，此處“等”字表示列舉未盡，為不完全列舉，行政處罰聽證程序不僅僅適用于責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款這三種行政處罰決定。根據聽證程序保護當事人合法權益的立法宗旨，凡涉及當事人重大利益，對當事人利益產生的影響相當于甚至大于上述三種行政處罰決定的，也應適用聽證程序。因此，沒收較大數額涉案財產應適用聽證程序。

筆者認為，法律不能窮盡列舉所有情形，凡是符合立法本意，利于保障當事人權益、監督依法行政的舉措均應采取之。法律的解釋也應當有利于保護處于弱勢的當事人，并保障行政行為的正當合理性。

《行政處罰法》第四十二條中的“等”表示列舉未盡，屬于不完全列舉，應當包括與明文列舉的“責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款”三種情形類似或相當的、對當事人權益產生較大影響的其他行政處罰決定。

2 司法解釋的規定

實際上，最高人民法院以司法解釋的形式對此也早有規定。2004年9月4日，《最高人民法院關于沒收財產是否應進行聽證及沒收經營藥品行為等有關法律問題的答復》（〔2004〕行他字第1號）（以下簡稱《答復》）中明確指出：“人民法院經審理認定，行政機關作出沒收較大數額財產的行政處罰決定前，未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規定舉行聽證的，應當根據《行政處罰法》的有關規定，確認該行政處罰決定違反法定程序。有關較大數額的標準問題，實行中央垂直領導的行政管理部門作出的沒收處罰決定，應參照國務院部委的有關較大數額罰款標準的規定認定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應參照省、自治區、直轄市人民政府的相關規定認定。”這是最高人民法院首次以司法解釋的形式對沒收財產是否應進行聽證做出明確答復。

3 司法裁判的要點

在司法裁判中，最高人民法院再次以指導性案例的形式，使行政處罰聽證程序突破了《行政處罰法》第四十二條明文規定的三種情形。2012年4月8日，《最高人民法院關于發布第二批指導性案例的通知》（法〔2012〕172號）中發布的指導性案例6號“黃澤富、何柏瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”（以下簡稱指導性案例6號）的裁判要點指出：“行政機關作出沒收較大數額財產的行政處罰決定時，未告知當事人有要求舉行聽證的權利或者未依法舉行聽證的，人民法院應當依法認定該行政處罰違反法定程序。”“法院生效裁判認為，為了保證行政相對人充分行使陳述權和申辯權，保障行政處罰決定的合法性和合理性，對沒收較大數額財產的行政處罰，也應當根據行政處罰法第四十二條的規定適用聽證程序。”據此，從立法本意出發，指導性案例6號所確定的裁判要點將法律沒有明文列舉的“沒收較大數額財產”的行政處罰也列入必須適用聽證程序的范圍，充分保障了當事人的權益，對于促進依法行政意義重大。上述裁判要點對人民法院審理類似案件、做出裁判具有指導作用，即在根據法律、有關司法解釋做出裁判的同時，各級人民法院在審判類似案件時應當參照，并可以作為裁判文書的說理依據加以引用。

4 部門規章的實踐

目前，隨著司法解釋和司法裁判開始明確沒收較大數額財物的聽證程序，部門規章也逐漸明確沒收較大數額財物應當適用聽證程序。2013年9月22日，國家食品藥品監督管理總局公布的《食品藥品行政處罰程序規定（征求意見稿）》第四十條第一款規定：“食品藥品監督管理部門在作出責令停產停業、吊銷許可證、撤銷批準證明文件、較大數額罰款、沒收較大數額財物等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”由此，食品藥品執法工作開始試圖以部門規章的形式突破《行政處罰法》的明文規定的三種情形，明確沒收較大數額財物應當適用聽證程序。在《行政處罰法》第四十二條作出修改前，根據司法裁判和司法解釋的明確要求，這種以部門規章的形式明確沒收較大數額財物適用聽證程序的做法，將逐漸成為指導各領域行政執法工作的新趨勢。

5 理解與適用

5.1 “財產”范疇問題

如何理解《答復》和指導性案例6號的裁判要點所言“沒收較大數額的財產”中的“財產”問題，成為執法工作中的關鍵。在執法工作中，當事人的涉案財產通常有兩種存在形式：一是直接用于從事違法經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等，表現為財物形式；二是違法所得，表現為貨幣形式。前者屬于《答復》和指導性案例6號的裁判要點所言“沒收較大數額的財產”中的“財產”范疇并無爭議，而后者是否“沒收較大數額的財產”中的“財產”范疇尚存爭議。有人認為，此處“財產”應理解為屬于當事人自己所有的財產，如直接用于從事違法經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物；而違法所得從法理上講是不當得利，不但不受法律保護，而且應當依法予以沒收，此種情形不應當享有聽證權。

筆者認為，此處“財產” 應當不僅包括當事人自己所有的合法財產，還包括違法所得。理由在于：一是從日常邏輯上講，違法所得也屬于財產的范疇，表現出財產應有的特征。說違法所得不屬于財產，不符合日常邏輯；二是《答復》和指導性案例6號的裁判要點并未區分合法財產與非法財產。明確將違法所得排除在外，從而得出財產不包括違法所得的推論，屬于對上述司法解釋和裁判要點不適當的縮小解釋；三是財產權是當事人最基本最重要的權利之一，沒收較大數額違法所得時，將違法所得排除在“財產”之外，無疑剝奪了當事人要求聽證的權利，不利于對當事人財產權益的保護，也無益于約束行政機關濫用行政處罰權；四是在執法實踐中，違法所得的計算標準并不統一，與直接用于從事違法經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物相比，違法所得的認定和計算更容易引起當事人和行政機關的爭議，因此更應給予當事人充分救濟的權利。

5.2 “較大數額”標準問題

如何認定“較大數額”的標準是沒收涉案財產適用聽證程序無法繞開的問題。筆者認為，為了保障執法標準的統一性，在適用聽證程序上，沒收較大數額涉案財產應當與較大數額罰款的“較大數額”標準相同。《答復》也指出：“有關較大數額的標準問題，實行中央垂直領導的行政管理部門作出的沒收處罰決定，應參照國務院部委的有關較大數額罰款標準的規定認定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應參照省、自治區、直轄市人民政府的相關規定認定。”這也在《食品藥品行政處罰程序規定（征求意見稿）》有所體現。《食品藥品行政處罰程序規定（征求意見稿）》第四十條第二款規定：“適用聽證程序的行政處罰案件標準，依照本省、自治區、直轄市人大常委會或者人民政府的具體規定執行。”

5.3 適用情形分析

沒收較大數額涉案財產的行政處罰決定應當適用聽證程序，這在藥監執法中的適用意義有兩點。

首先，在查處無證生產、經營藥品行為和生產、銷售假劣藥品時，沒收違法生產、銷售的藥品達到較大數額標準的，則同時并處以貨值金額數倍的罰款亦必然達到較大數額標準，此時無論依照涉案財產還是罰款數額計算，均達到適用聽證程序的標準，因此以罰款數額或涉案財產任意一項判斷即可，以涉案財產是否達到較大數額為舉行聽證的標準不具有獨立適用的意義。然而，在查處無證生產行為時，由于具有應當減輕處罰情節和其他特定情形的出現，導致沒有罰款或者罰款未達到較大數額標準，則應考慮涉案財產是否達到較大數額標準，進而決定是否適用聽證程序。如《藥品管理法》第七十六條規定：“對生產者專門用于生產假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產設備，予以沒收。”據此，無證生產行為處于預備或未遂狀態，生產者尚未生產出成品，也沒有違法所得，但專門用于生產假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產設備應當予以沒收，且上述涉案財產達到較大數額標準的，則應當適用聽證程序。此時計算涉案財產是否達到較大數額標準對于啟動聽證程序與否具有獨立適用的意義。

其次，《藥品管理法實施條例》第八十一條規定：“藥品經營企業、醫療機構未違反《藥品管理法》和本條例的有關規定，并有充分證據證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應當沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是可以免除其他行政處罰。”據此，藥品經營企業、醫療機構符合上述規定得以免除其他行政處罰，僅被處以沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得時，如沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得達到較大數額的標準，雖然超出《行政處罰法》第四十二條明文列舉的三種情形，但是也應當適用聽證程序。

由此可知，沒收較大數額涉案財產的聽證程序，這在藥品生產、經營和使用行為中均有適用的意義。此外，執法實踐是具體而豐富的，上述情形也不足以反映執法實踐的全貌，執法實踐中也必將出現更加生動的案例為行政處罰聽證程序的適用情形做出新的詮釋。