分支機構能否成為行政案件當事人

北京市藥品監督管理局□文 劉貞

分支機構能否成為行政案件當事人的問題在藥監執法人員中討論多年，這其實是行政責任與民事責任的區分認識不清楚所導致的。筆者根據對《公司法》、《行政處罰法》以及其他法律規定進行分析，明確了分支機構作為行政案件當事人的身份。

1 分支機構的定義及其區別

1.1分公司的定義與特征

在藥監執法中，分支機構多是分公司和子公司。根據《公司法》的規定，分公司是指公司依法設置的并以本公司的名義進行經營活動的分支機構。有三個基本特征。

一是分公司只是總公司的一個分支機構，不具有法人資格。沒有自己獨立的公司名稱，它在經營活動中只能以本公司的名義進行活動；沒有自己獨立的章程；沒有自己獨立的財產，它在實際經營活動中所擁有的財產，是屬于總公司的，是列入總公司的資產負債表中的；在經營活動中所產生的債權債務關系，是由總公司而非分公司承擔的，總公司以自己的全部財產對分公司的經營活動承擔責任。

二是它是由總公司依法設立的，而不是由股東投資設立的。

三是它是隸屬于總公司的，分公司的人事、業務、財產等，都是直接受本公司控制的，它只是代表本公司開展業務活動，但是分公司在經營活動中所產生的一切民事責任，必須由總公司承擔。

1.2 子公司可以做為行政案件當事人

所謂子公司是相對于母公司而言的，子公司是指其一定數額以上的股份被母公司所控制或者根據協議受母公司實際控制的公司。子公司受母公司的實際控制，即母公司擁有對子公司重大問題的決定權；子公司本身是一個獨立的法人；母公司對子公司的控制，必須符合一定的法律條件。

母公司對子公司的控制大體分為兩類。一類是母公司擁有子公司50%以上股份，母公司對子公司擁有絕對控股權；一類是母公司雖僅擁有子公司50%以下的股份，但由于是第一大股東因而擁有對子公司的相對控股權。由于子公司本身也是一個獨立的法人，在經營活動中重大事項雖由母公司決定，但是，子公司有自己獨立的名稱、章程、組織機構，對外也是以自己的名義進行經營活動，因此，子公司在經營活動中發生的債權債務關系，應由其自己獨立承擔，這是子公司與分公司的本質區別。

2 分公司能否作為行政案件當事人

2.1分公司屬于法律規定的其他組織

《行政處罰法》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”可見，行政機關有權對違反行政管理秩序的“其他組織”進行處罰。“其他組織”的解釋可見最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條規定：“民事訴訟法第四十九條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但不具備法人資格的組織，包括：……（5）法人依法設立并領取營業執照的分支機構。”可見，分公司屬于法律規定的“其他組織”。

2.2 分公司可以作為行政案件當事人

分公司不具有法人資格，不能獨立承擔民事責任，但是可以作為行政案件當事人。在國家工商行政管理局《關于企業法人的非獨立核算分支機構能否作為行政案件當事人的請示的答復》（工商[1990]174號）中明確規定：“企業法人設立的不能獨立承擔民事責任的機構，可以作為行政處罰案件的當事人。”

1999年，國家工商行政管理局下發的《關于認定違法主體有關問題的答復》（工商企字[1999]第233號）再次強調：“各類企業法人設立的不能獨立承擔民事責任的分支機構，均屬于從事經營活動的經濟組織，依照《行政處罰法》等現行有關規定，該經濟組織可以作為行政處罰案件的當事人，但該經濟組織不能完全承擔有關行政責任時，應由其所隸屬的企業法人承擔。”

在行政處罰中，申誡罰和資格罰等與人身有關的處罰也應當由分公司直接承擔，當分公司財產不足以支付行政處罰罰款時，由總公司補足不足的部分。