服務貿易“意大利面條碗”現象及應對策略

劉 正

(南京財經大學國際經濟法研究所，江蘇南京 210046)

一、引言

“意大利面條碗”概念出自巴格沃蒂(Bhagwati)1995年出版的《美國貿易政策》一書。它是指在雙邊自由貿易協定和區域貿易協定下，各個協議不同的優惠待遇和原產地規則就像碗里的意大利面條，一根根地絞在一起，剪不斷、理還亂。近十年來，WTO成員間簽署的雙邊和地區自貿協定(FTA)已超過了300個，我國也分別與東盟10國、新加坡、智利、巴基斯坦、新西蘭、秘魯、哥斯達黎加、冰島、瑞士等國家簽署了FTA協議。與此同時，我國服務貿易的主要伙伴——日、韓、美、歐等國彼此之間也簽署了大量的FTA。

服務原產地規則內涵較貨物原產地規則豐富。在《服務貿易總協定》(GATS)中，服務貿易原產地規則區分了四種不同的服務提供方式，即跨境交付、境外消費、商業存在、自然人流動。同時，GATS中關于服務貿易定義所涉及的四個提供模式，均以服務提供者的國籍、居住權、控股權等來確定服務的原產地歸屬。FTA的服務貿易原產地規則以歐盟、北美NAFTA、東盟最具代表性，而且都參照了GATS的規定。其實，服務產品的原產地歸屬就是服務提供者的原產地歸屬，而我國簽署的各FTA服務貿易協議中的服務原產地規則普遍存在差異，這主要是因為我國還未形成比較系統、完備的服務貿易原產地規則。

中國－東盟FTA等各FTA具體規定與GATS第28條基本一致，通過確定服務提供者的國籍來判斷服務貿易的真實來源地，對自然人國別的認定采用“國籍+居住地”和“永久居留地+居住地”的辦法，對法人國別的認定，在一般情況下以“準據法地+實質業務活動地”為依據，對商業存在模式提供的服務適用資本控制標準。①容靜文:《服務貿易原產地規則在我國的探索和實踐》，《技術經濟與管理研究》2013年第1期。我國各FTA在確定服務貿易的真實來源地方面，有的嚴格，如中國與東盟、巴基斯坦、新加坡簽署的FTA就引入了“所有權和控制權歸屬”的標準;有的則比較寬松。

關于自然人的原產地歸屬問題，大部分的經合組織(OECD)區域協定采用的是國籍或永久居住權的規定，而又以國籍的規定最多，但都未涉及關于在本國居住的規定。……在關于法人原產地歸屬上，與GATS的相關規則規定為所有權與控制權為成員國的不同，多數區域服務協定將被非成員國擁有或控制的服務提供者也視為法人，這就意味著那些被非成員所有或控制的服務提供者并不當然地被拒絕給予優惠待遇，即在某些情形下來自于區外的投資者也能充分利用源于區域貿易安排的市場準入機會。②陳秀蓮:《中國一東盟服務貿易一體化與服務貿易壁壘的研究》，西南財經大學博士學位論文，2011年。這說明，GATS原產地規則也存在缺陷。首先，由于缺少對“服務貿易”的明確定義，將導致GATS采用列舉式、通過區分服務貿易四種方式間接界定“服務貿易”時產生疏漏，如隨著科技發展而出現的新的服務貿易提供方式(以計算機網絡為代表的服務貿易提供方式)。其次，GATS對法人類型的服務貿易提供者確定原產地時使用的“擁有”、“控制”標準，將服務提供者的國籍作為服務國籍，而沒有直接針對服務本身，屬于間接的判定模式，容易產生規避現象，導致在“法人服務商的股權結構平均或分散”、“服務由多家服務商共同提供”、“服務外包”等三種情形下難以認定服務原產地。因此，我國企業開展服務貿易、設立商業存在必然遭遇“意大利面條碗”效應。

二、“意大利面條碗”現象對我國的不利影響

“意大利面條碗”效應對各國的影響具有不對稱性，對我國的不利影響，主要體現在原產地規則存在缺陷。

第一，各服務原產地規則寬嚴不一，面向多國的我國企業難以兼顧，導致利用FTA提升服務貿易的目的受到很大限制。我國與較小經濟體FTA的原產地規則重疊與沖突，成本高且程序復雜，企業利用優惠的費用成本高，政府管理、海關執行的成本也高。與管理貨物貿易主要用關稅措施不同，管理服務貿易主要通過國內規制來進行。一些國家的標準、資質等服務貿易壁壘使我國服務貿易難以合規，發達國家經濟波動、匯率波動也影響我國的服務貿易出口，國際服務市場占有率低，服務企業難以全面融入國際服務產業鏈中。

第二，一些原產地規則門檻低，外資易于規避、擠占我國出口利益和國內市場，導致越來越多的貿易摩擦，以及強化我國在產業價值鏈中的低端地位。不少跨國公司設立離岸發包中心，將服務業務分包或轉包給我國企業，利用我國低成本和基礎設施，形成服務加工貿易，目前我國已成為全球第二大外包承接方，外資外包企業約占我國外包企業三成，一些服務業FDI來華建立技術、研發、運營、采購、人力資源和財務管理等各類中心，利用法律規定的空隙，“搭便車”享受市場準入機會和特殊優惠待遇，由此造成我國服務貿易數額大量“注水”。盡管GATS與一些FTA都有保障措施的規定，但一些國家仍在醞釀對中國服務貿易反傾銷。隨著中國服務貿易出口數量的快速增長，越來越多的國家會不斷設置新的服務貿易壁壘，從而加劇我國同這些國家的貿易摩擦。另一方面，我國部分服務企業過分依賴跨國服務企業，甚至成為大型跨國服務企業的附屬‘加工車間’和成本中心，服務貿易利益低下，對外嚴重依賴，產業地位低端，生存和拓展艱難。

第三，服務原產地規則缺陷擴大了我國服務貿易逆差，保護功能未能發揮，危害我國服務業的生存和發展，不利于我國服務業的轉型升級。隨著外資在服務行業的涌入，我國企業在技術、經驗、資金和創新方面都受到巨大挑戰，外資服務機構提供相當優越的條件與薪酬，吸引了大批優秀人才，造成我國服務企業高素質人力資源大量流失，在一定程度上阻礙、抑制了我國現代服務業的發展。在全球產業分工中，我國許多行業是處于產業分工與產業價值鏈低端的。我國服務貿易1995年開始進入持續逆差，且規模逐年擴大。根據跨境服務貿易的不完全統計，2011年我國的服務貿易逆差約為549億美元，2012年的服務貿易逆差約為897億美元。與此同時，我國境外商業存在也遠不如外國商業存在，我國因商業存在而出現的逆差額遠大于跨境服務貿易出現的逆差額。長此以往，我國服務業的轉型升級不僅會受制于人，甚至可能成為他國的附庸。

第四，服務原產地規則差別引發的FDI破壞了資源的最優配置，扭曲了企業效率，在一定程度上侵蝕了多邊貿易體制。服務原產地規則差別助長了不合理的國際分工體系，發達國家為保持其核心競爭優勢，會不斷將一些處于價值鏈低端、技術含量低的業務外包給發展中國家，發展中國家外包企業陷入價值鏈低端而無法自拔。發達國家在獲得技術上的壟斷優勢后，就有能力在國際服務貿易中制定產品的服務標準和技術要求，限制高附加值業務的外包，從而拉大發展中國家與發達國家在世界服務貿易格局中的差距。服務外包業務結構單一，且集中于低端環節，影響了我國的自主創新和研發能力，加劇了我國對外企的依賴，跨國資本進一步控制中國的服務市場。服務貿易發展滯后將影響我國經濟的可持續發展，同時我國依據多邊協定享受的優惠將被雙邊協定損害，依據一些雙邊協定享受的貿易投資優惠又會被另一些雙邊協定損害。

第五，我國企業為規避而設立商業存在仍會遭遇“意大利面條碗”效應，我國趨利避害的能力難以提高，造成服務貿易強者愈強、弱者愈弱。當前我國與主要貿易對象——大經濟體無FTA，發達國家原產地規則的進入成本和門檻很高，我國企業受困于原產地規則的重疊與沖突、貿易壁壘，操作空間受到很大限制，同發達國家甚至某些發展中國家相比，我國企業難以滿足或無法滿足原產地規則的要求，利益受到嚴重減損，利用優惠的不確定性很大，發達國家樂享其成，推波助瀾。

第六，我國、我國的FTA伙伴、準伙伴國家、發達國家還在積極舉行各類談判簽署更多的FTA，FTA的數量還會不斷增加，由此“意大利面條碗”現象也會愈發復雜嚴重。更多的FTA原產地規則及其內在不一致性又會加大某些區域對某些產業或部門的貿易保護，發達國家在服務貿易原產地規則的高標準使得FTA越來越具有排它性，成員國之間的協調也變得愈發困難，我國企業要得到FTA優惠也變得更加困難，面臨的爭端也會大量產生。區域性優惠原產地證的擠出效應越來越明顯，對我國發展服務貿易相當不利。

三、我國應對“意大利面條碗”現象的對策

關于應對“意大利面條碗”現象的負面影響，有學者建議:法人的原產地規則由于涉及實質性經營，或控股50%等規定，在操作層面上消除負面影響相對較困難，但隨著美國等OECD國家建立了FATS數據庫以及各國正在努力完善服務貿易統計的努力下，這個問題也會逐漸得到解決。另外，解決多個原產地規則問題，一方面可以通過逐漸擴大區域成員，推動區域服務貿易一體化逐漸消除多個原產地規則的負面影響;另一方面，可以借鑒NAFTA在貨物貿易的“信任貿易商計劃”做法，如允許符合條件的申請人證明自己的原產地、以信息技術為基礎的原產地規則的管理以及為中小企業關于服務貿易原產地規則的培訓計劃等。

筆者認為，我國應高度關注原產地規則相對不統一和有缺陷的負面影響。政府方面，應全面開啟我國的外包內需市場，內資企業應逐步加大國內應用市場的開拓力度，實施市場多元化戰略，保持對日優勢同時拓展歐美等新市場，為企業用足規則提供信息培訓和咨詢服務;企業方面，應變被動為主動，將學習和運用原產地規則納入企業發展戰略中，認真比較原產地范圍與幅度，理智盤算成本效益，熟悉、了解、運用好規則。另外，還必須增強競爭意識、憂患意識、責任意識，努力尋求國際上的改變和國內趨利避害，而這在一定程度上又取決于我們在世界產業鏈上提升位置的努力。

在國際上，我國應倡導合作應對挑戰，尋求全球經濟格局和制度上的創新，要聯合利益相近者，以我國巨大的市場和進口量為談判與博弈的籌碼，在通過區域和多邊談判等途徑擴大準入和待遇的同時，整合設計各FTA原產地規則，解決GATS的缺陷。在原產地規則的統一與各具特色上取得平衡，為企業排憂解難，防止貿易條件惡化、國民和國家利益損失。在原產地規則一時難以相對統一時，政府部門、行業、商協會、專業研究機構、企業應認真研究，通過提高服務貿易水平與層次來趨利避害，政府要實現服務型政府的轉型，幫助企業努力實現科技創新、技術進步，打造“中國服務”品牌，大力推動服務貿易向全球價值鏈高端攀升，或積極利用規則差異、對外投資等途徑，要多管齊下，標本兼治。

(一)聯合利益相近者，推動服務原產地規則的相對統一

1．TPP難以解決“意大利面條碗”效應。

近年來，美國積極組建“泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定”(TPP)，美國說服澳大利亞、秘魯、越南、馬來西亞、日本等國加入，加拿大、墨西哥、韓國以及我國臺灣地區也有意參加談判。TPP談判采取閉門磋商的方式進行，據介紹TPP標準之高和覆蓋領域之廣遠超一般自貿區協議，要求全方位開放服務市場，我國暫時難以加入TPP。有學者認為，TPP將有利于消除“意大利面條碗”現象。筆者認為，TPP成員國發展程度差異巨大，各國都擔心TPP對各自敏感領域造成較大沖擊，各國國內利益集團會阻撓談判進程。即使美國主導、受益較大，其內部也有阻力，目前美國會暫未授予總統“貿易促進權”。TPP各成員國意見分歧難以彌合，是否談成還是未知數，并且，美國在TPP談判中試圖推行NAFTA(《北美自由貿易協定》)中的原產地規則以雙邊談判的方式加以確立。因此，TPP原產地規則不可能是簡單、有效的，可能實施的原產地規則比較繁瑣、嚴苛。一個排除中國、使東盟分裂的區域經濟合作機制會讓“意大利面條碗”效應更趨復雜。

消除這一“意大利面條碗”效應的方法在于:在東亞地區建立大范圍的FTA，以此統合現存的FTA;或者在東亞地區推行貿易便利化，特別是針對原產地規則方面的便利化措施，以功能性合作推動東亞合作。①沈銘輝:《應對“意大利面條碗”效應——兼論東盟在東亞合作中的作用》，《亞太經濟》2011年第2期。但是，TPP談判會干擾建立東亞自貿區，我國應積極設法推動東亞自貿區取得進展，要加強與美國的溝通、協調與對話，適當吸收美國參與亞太地區貿易合作事務。同時，密切關注TPP談判中整合原產地規則的經驗，必要時加以借鑒。

2．應積極推動建立東亞自貿區，在服務原產地確定上體現我國的關注。

中國和日本分別提出了加快“東亞自貿區”(10+3)和“東亞全面經濟伙伴關系”(10+6)的提案。2012年11月20日，東盟與中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭等16國(地區)領導人宣布《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)談判啟動。RCEP將使我國與日、韓、澳、印之間有了FTA，我國應積極支持RCEP，呼吁有關各方合作共贏，力爭于2015年底促成自貿協定，同時RCEP應改變規則過多、操作混亂的現狀，通過相互磋商、多邊合作逐步降低不同原產地規則上的差異，建立泛東亞原產地規則體系，降低由于規則差異而帶來的成本。我國應不斷擴大同各方的利益匯合點，促成東亞建立由內需拉動的經濟發展模式，主動去爭取話語權和規則的制定權，爭取制定對發展中國家公平合理、適合我國經濟發展戰略和產業結構特點的、較為平衡的規則。筆者認同在新訂原產地規則時提議引入實質性投入標準作為原有標準的補充，在操作中應該包括:其一，“實質性投入”因不同的服務而有差別，是對服務的構成加以認定，通過某項投入是否給服務帶來實質性增長來判斷是否構成“實質投入”;其二，由于服務的無形性，實質性投入判斷的操作性存在很大難度，與舉證責任關系密切。建議采用“舉證責任倒置”，促使政策制定者與原產地認定者通過一系列配套制度探求服務的真實來源。RCEP將對我國構成新挑戰，應加快國內體制改革，提升實力，開始前瞻性準備。

3．通過WTO規制與協調優惠原產地規則，推動規則向對我有利的方向發展。

WTO中GATS規定不適用于優惠性原產地規則，套用GATS因立法上的漏洞使得優惠性原產地規則往往被很多國家利用成為一種貿易保護手段，我國要利用WTO貿易政策審議機制、爭端解決機制、服務貿易理事會和自由貿易區協議委員會等途徑積極反擊原產地貿易壁壘，爭取我國貿易發展權，要求TPP、美歐談判適當透明、互利共贏。我國可在WTO153個成員中尋求理解，要求開展協調優惠原產地規則的多邊談判，積極規制原產地規則，制定相對統一的原產地規則，要對原產地規則實施條件給予嚴格的限制，反對制定苛刻、繁瑣的原產地規則，抵制成員國內部利益集團的影響和貿易保護主義的滋生，持續推進貿易自由化發展，以避免多重FTA造成的“市場破碎”，爭取對我國公平的結果，努力實現從國際規則遵守者向國際規則制定者和引領者的轉變，鞏固和不斷擴大我國在有關國際組織及區域組織決策層、管理層、技術機構和規則標準制修訂中的影響力。應提議完善GATS和FTA中服務原產地規則，考慮采用實質性商業運作、國內所有權控制等條款。

上述途徑因各方立場迥異，建立東亞自貿區、通過WTO影響、規范FTA可能費時耗力，退而求其次考慮，則應在雙邊FTA服務原產地規則上尋求突破，防止“意大利面條碗”問題進一步復雜化。

(二)在新訂、修訂FTA服務原產地規則時考慮相對趨同

1．在新訂FTA原產地規則時既考慮特殊性，又適當減少差別。

我國應積極新訂FTA，與亞太國家、發展中國家建立更加緊密的聯系，應積極與主要經濟體組建大的自貿區。優惠性原產地規則雖無國際慣例，但有共通之處，我國應及早研判國內相關開放行業受影響的程度，針對不同的行業，形成依據我國國情對我有利的預案，在未來簽署其他FTA談判中應研究準伙伴國已有的FTA原產地規則，吸納共通之處，密切關注最新的FTA動態，積極協調分歧，取得共識，充分地考慮雙方具體情況，統合不同的原產地規則，可針對不同的行業，區分發達國家、發展中國家制定相對統一的原產地規則，消除規則重疊與沖突，建立高效的原產地規則實施和爭端解決機構。應結合各服務行業的特點來確定“國籍”，原產地規則采用“所有權或控制權”結合的“增值百分比”標注、“雇傭人數”標準，更好的發揮FTA在實現我國整體貿易利益中的特殊作用。

為提振東亞經濟圈的經濟活力，我國應盡快建立中日韓FTA或中韓FTA，中日韓三國目前均簽署了大量的FTA/EPAs，在貨物貿易便利化的基礎上，要認真研究日、韓國內反對派的觀點，做好消除誤解、考慮東亞整體戰略拓展共同利益的工作，增強三國經濟增長的內生動力和可持續性，增強政治互信與合作，用共同發展的戰略眼光，務實整合三個“10+l”協議。應充分利用我國巨大的市場與經濟實力，作為我們談判和博弈的籌碼，充分表達利益訴求，爭取達成符合我國需求的規則。一旦中日韓簽署FTA，我國部分服務業將受到沖擊，要提前做好準備。

2．完善已有的FTA原產地規則，防止區域外第三國“搭便車”。

我國應總結已有FTA原產地規則的實踐，對原產地政策協調和反規避加強對話和磋商，逐步協調和統一原產地規則。中國與東盟、巴基斯坦、新加坡服務貿易協議中規定的原產地判斷標準，即“與另一締約方具有‘附屬’關系，如該法人控制該另一人，或為該另一人所控制;或該法人和該另一人為同一人所控制”，這種規定實際操作起來難度很大，我國應提議根據國內服務業發展水平調整相應的原產地標準，以“所有權或控制權”標準為主，結合“增值百分比”標準，“雇用人員數量”標準等，使我國企業更好的享受優惠待遇。國內要制定服務貿易原產地規則，鼓勵高科技外商進入，同時要加強服務原產地規則的反規避工作，對外資企業規避、損害我國利益和打壓我國產業升級的行為要加以限制，要提高貿易便利化水平，提高FTA優惠的利用率，以充分實現FTA的各種預期效應。要建立原產地規則爭端解決機制和原產地規則動態調整機制，提高參與爭端解決的能力。

FTA服務原產地規則是國內外產業既得利益的反映，協調的規則很難容納所有雙邊、地區或跨區域貿易協定中各方特殊的經濟利益和政治利益，協調難度極大，需要循序漸進。與此同時，我國要盡快對服務貿易轉型與升級。

3．在現有FTA原產地規則條件下全面實現服務貿易轉型升級、開拓創新。

首先，我國政府應盡快升級服務外包政策，促進外資技術外溢，同時采取適當的調整措施，有效防范一些外資規避原產地規則擠占我國出口利益，防止對外資的技術依賴和外資將我國服務業鎖定在全球價值鏈低端。要大力扶持內資外包企業，引進高端人才，全面提升外包企業的接單能力、海外交付能力、市場開拓能力以及跨國經營能力，努力創新提高服務外包的價值，改變中國服務外包徘徊于國際產業鏈下游的處境。企業要熟悉國外的行業知識與商務流程、全球認證體系及標準，提升行業解決方案與行業實施經驗，樹立自身獨特的形象，重視高效的國際營銷，堅決為客戶保守秘密，提升企業的交付能力和國際化服務水平，在國際外包市場競爭中獲取更多的話語權。

其次，我國服務貿易發展有賴于服務業的大發展，關鍵是要通過改革與創新消除國內對服務業升級的阻力。政府部門應盡快消除服務業發展的障礙，打破壟斷，加快推進改革開放，以開放促改革、促發展、促創新，打破服務業對民營企業的“彈簧門”、“玻璃門”，借鑒全球先進的技術、經驗及發展理念，大力發展技術和智力密集型的新興服務業、生產性服務業，運用現代化技術對傳統服務業升級改造，既得利益群體必須顧大局。要構建有利服務業發展的管理體制、機制和產業政策，完善服務業相關法律法規，要在政策、資金、技術和平臺上加大高附加值和知識、資本、技術密集型服務業的扶持力度，加快建立服務民營企業的技術創新體系，推進服務業和信息技術、制造業融合，加快服務業標準體系和管理體制國際化，在稅收、金融等方面激勵企業參與全球價值鏈，揚長避短，實現跨越式發展。

再次，我國政府應營造鼓勵、保護創新的良好氛圍，加大侵害知識產權行為的打擊力度，大力推動服務貿易向全球價值鏈高端攀升，打造“中國服務”品牌。要通過保護知識產權、發展知識產權服務業，激勵全社會創新創業，提升我國自主創新能力和產業競爭力。應出臺政策支持、幫助企業構建自主標準、自主知識產權、自主設計、自主品牌、自主渠道、自創模式，加大創新投入，加快國家創新體系建設，通過人力資本積累、技術創新、知識產權保護，以及全要素生產率的提高來化解成本上升、外需萎縮帶來的壓力，激勵產業高端化集聚發展，提高服務業發展質量，重點發展高附加值和知識密集型、資本技術密集型的服務貿易部門，增大FTA收益。企業作為技術創新的主體，要引進人才，搞好知識產權經營管理，努力實現科技創新、技術進步，進入產業價值鏈附加值較高環節，培育技術、品牌、質量為核心的新競爭優勢。

最后，應積極利用規則差異對外投資、設立商業存在，合理規避風險。企業應了解全球對其最終產品的需求，利用服務貿易、國際投資諸多協定和海外經濟貿易合作區，通過新建、并購、參股、增資或設立分公司、服務交付中心等方式合理規避，提高國際化經營水平和防范風險能力。政府相關部門要依據貿易規則努力消除國外服務壁壘，鼓勵服務企業“走出去”，做大做強具有服務品牌的服務跨國公司。

總之，應對和解決服務貿易“意大利面條碗”現象要有智慧和耐心。我國應充分爭取國際社會的相互理解和支持，漸進式地逐步協調和統一服務原產地規則，要爭取服務貿易的話語權，培養大量能夠到國外進行貿易申訴的復合型人才，更要通過創新、升級來突破發展服務貿易的障礙或困局，減少服務貿易逆差，實現對外經貿的可持續發展。