新中國政黨制度建設與社會穩定關系探析

劉 飛

(山東大學 政黨研究所，山東 濟南 250100)

社會穩定是指社會生活和秩序的安定、有序、和諧，是人們通過自覺干預、控制和調節而達到的社會生活和秩序的動態平衡狀態。社會穩定是一個綜合性概念，包括政治、經濟、文化和社會秩序的穩定等，其核心是政治穩定。社會穩定最終表現為一個社會中經濟、政治、社會、文化發展及其關系的科學性、穩定性與適應性。政黨是現代政體區別于傳統政體的獨具特征，政黨制度是現代國家政治制度的核心，是指“一個國家關于政黨地位、政黨結構及政黨活動規范的總稱，所反映的是政黨在國家政治生活中的地位以及政黨自身、政黨與政黨、政黨與政權、政黨與社會間的關系模式及其運行機制。”①王韶興：《政黨政治論》，山東人民出版社2011年版，第195頁。只有建立與國家和社會內在需求相一致的政黨制度才有利于國家的長治久安。因社會穩定的需要而推進政黨制度建設，因政黨制度建設而維護社會穩定，是政黨政治的重要內容；社會穩定是觀察政黨制度的重要視角，政黨制度則是社會穩定模式的有機組成部分。

一、社會穩定與政黨制度的關系

政黨與政黨制度的形成和發展都與社會穩定的需求密切相關。首先，現代政體要實現政治穩定，成為政治制度化水平高的發達的政體，其關鍵是組織大眾參與的政治制度的性質，“現代政體的獨具制度……就是政黨”②[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第68頁。。現代政黨的產生主要有兩種情形：一是現代國家制度發展的產物，如英國的政黨是在英國議會制度運行中逐漸產生和發展起來的，政黨的作用相比政治制度的傳承和延續是第二位的，是補充制度的力量。二是許多發展中國家的政黨是為確立和建設現代國家制度而誕生的，在此情況下，傳統政治體制處于軟弱或崩潰狀態，政黨就不僅僅是輔助性組織而是合法性的源泉，政體的穩定直接依靠政黨的力量。無論哪種情形，“那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度穩定的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨。”③[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第341頁。其次，政黨從“沖突的力量”轉化為“整合的工具”就是現代政黨制度形成的過程。“所有的復雜社會都是以內部高度的緊張和沖突為特征的，所以達成共識的制度和價值觀對這些社會的生存來說是必要的條件。”[注][美]西摩·馬丁·李普賽特：《共識與沖突》，張華青等譯，上海人民出版社2011年版，第1頁。因此，“建立正常的渠道使一些相沖突的利益得以表達，這有助于許多民族國家結構的穩定。”[注][美]西摩·馬丁·李普賽特：《共識與沖突》，張華青等譯，上海人民出版社2011年版，第127頁。政黨制度就是這樣一種渠道。從詞源上理解，政黨源于“部分”，在其發展初期意味著一個政治實體中的分裂、沖突和對立；但是，從政黨出現到政黨制度的形成，政黨活動日漸納入國家建設的制度框架中，政黨從“沖突的力量”轉化為“整合的工具”，從“宗派性的部分”轉化為“作為整體的部分”，從分散性、甚至是分裂性的力量轉化為表達性和整合性的力量，推動社會的穩定發展。

政黨制度為什么有利于社會穩定？亨廷頓基于對政治參與和政治制度化關系的分析，認為原因有二：其一，強有力的政黨體制能夠有效擴大政治參與，從而使紊亂或革命的政治活動無法展開；其二，緩解和疏導新近動員起來的集團得以參政，防止擾亂體制本身。“這樣，一個強有力的政黨體制就為同化新集團提供出制度化的組織和程序。這樣一種政黨制度的形成是處于現代化之中的國家政治穩定的先決條件。”[注][美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第344頁。政黨制度的成熟與政治制度化成正比，因而成為社會穩定的重要制度保證。從政黨制度和國家建設的關系分析，現代國家建設的邏輯要求實現制度化和一體化，達到這兩個要求，國家就能協調和化解各種矛盾和沖突；將政黨活動納入穩定有序的制度框架是國家建設制度化和一體化的必然結果，維護社會穩定也就成為政黨制度的職責。總之，維護社會穩定是政黨制度建設的價值取向，是成熟的政黨制度發揮其職能作用的必然結果。一個不穩定、不合適的政黨制度能摧毀一個好的政治制度；穩定的、適合本國國情的、成熟的政黨制度是政局穩定的關鍵。成熟的政黨制度通過一系列適合本國國情的制度安排，使政治權力合法地掌握在統治階級手中，增強政權合法性。在政黨政治主導的現代國家，其國體、政體可能存在較大差別，但是適合本國國情的成熟的政黨制度因其內在職能總是被視為社會穩定的保障。

二、傳統社會穩定模式的形成與中國政黨制度建設

中國政黨制度包括一黨領導、多黨合作和政治協商三個方面的基本內容。中國共產黨是中國政黨制度的領導核心，也是社會穩定的主導力量。無論是因社會穩定的需要而完善政黨制度，還是以政黨制度建設維護社會穩定，關鍵因素都在于完善黨的領導及其體制；多黨合作和政治協商的發展圍繞完善黨的領導展開，表現為中國共產黨領導下的政治結構不斷開放的過程。

中國政黨制度有利于國家統一和社會的安定團結。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是馬列主義政黨合作理論同中國革命實踐相結合的產物，是中國近代各政黨力量在政治博弈中尋找適合中國國情的政黨政治模式的必然結果，是與新中國國體、政體相適應，有利于國家長治久安的政黨制度。首先，維護社會穩定必須堅持黨的領導是歷史經驗的總結。辛亥革命后，中國先后經歷過多黨制和國民黨一黨專制，由于缺乏廣大人民群眾支持的成熟的國家政權和制度，中國始終處于內部割據、外敵欺凌的混亂狀態。歷史證明，中國要成功開啟現代化建設必須有一個具有廣泛代表性、整合力的成熟的核心力量。各民主黨派也意識到中國的現代化以及長治久安的政治局面需要一個強大的權威來領導，中國共產黨就是這樣一個領導者和核心力量。其次，中國的社會性質和社會結構決定了任何政黨要支撐起中國革命和現代化的發展，都必須建立廣泛的同盟。中國共產黨把統一戰線作為增強黨的領導和實現黨的綱領、路線、方針、政策的重要法寶。統一戰線圍繞黨的領導展開，通過凝聚和整合各種積極的政治力量來實現國家的統一、協調和穩定。最后，建設人民當家作主的國家要求中國共產黨創建聚合各方力量，協商建國，共享政權的開國之路。1949年中國人民政治協商會議召開，代行全國人大的職責，宣告中華人民共和國的成立，同時也宣告了中國政黨制度的確立。立足于中國國情和中國政黨制度的發展基礎之上，中國傳統社會穩定模式形成。面對新中國內外交困的社會動蕩局面，中國共產黨領導人民在鞏固政權、發展經濟的同時，形成了集中統一的計劃經濟體制和中央高度集權的政治體制。中國共產黨以各級黨組織為核心對社會進行組織化建構，多層面、多類型的各種組織聚合在黨組織周圍，構成了以“中心——外圍”為結構的富有活力的組織網絡，多黨合作、政治協商就包括在這個外圍層次中。社會融于國家，中國共產黨及其組織成為中國社會幾乎是唯一有組織的力量。建立在文化認同基礎上的經濟、政治和社會的同構，形成社會穩定的基礎，以強力控制為特征的社會穩定模式形成。

在以黨的領導為核心的社會穩定模式下，多黨合作和政治協商走過了一段曲折的發展歷程。建國初期，中國共產黨與民主黨派較好的黨際關系帶來了國家政權的穩固和現代化建設的良好開端。根據《共同綱領》和《中國人民政治協商會議組織法》，人民政協行使代議會的職權，其最卓越的功勛是制憲建國，成為“共和國之母”，建立了多階級聯合政府，不僅賦予新政權合法性，還為新中國政制奠基。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商成為國家建設的強大政治資源和政治保障，有效地推動了土地改革、抗美援朝、鎮壓反革命和‘三反五反’等政治運動的開展，鞏固了國家政權，推動了國民經濟的恢復和發展。1956年4月，在中共中央政治局擴大會議上，毛澤東作了《論十大關系》的講話，提出“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。”[注]毛澤東：《毛澤東文集(第七卷)》，人民出版社1999年版，第34頁。中共中央接受了毛澤東的意見，正式確定“長期共存、互相監督”為共產黨同民主黨派關系的方針。1957年春，中國共產黨為正確處理人民矛盾，推動社會主義事業的發展，開展整風運動。共產黨和民主黨派在某些問題上存有爭論；與此同時，國際上出現了反共反社會主義逆流，極少數資產階級右派分子錯誤地估計了當時的國際國內形勢，借整風之機掀起了一股反共產黨反社會主義的思潮。中國共產黨聯合各民主黨派進行反右派斗爭。但是，中國共產黨沒能對爭議做出正確判斷，導致反右派斗爭嚴重擴大化，黨際之間良好的發展態勢受到強烈沖擊，也使共產黨在實際政治生活中將民主黨派邊緣化。而隨后持續10年之久的“文革”給黨、國家和人民帶來嚴重災難，政治生活陷入極度混亂狀態，多黨合作、政治協商遭受嚴重破壞。這一時期，中國政黨制度對社會穩定的維護存在重大缺陷：中國共產黨的領導體制仍不健全，黨政不分，黨內民主不能有效展開，權力缺乏監督，種種弊端削弱了黨的領導，隱藏著巨大的執政風險。執政黨在路線、政策正確的情況下，能夠集中力量辦成許多大事，但是，一旦對國情和形勢的判斷出現偏差和失誤，造成路線、政策的錯誤，則會帶來嚴重的后果，甚至政治動蕩。非競爭性、非對稱性政黨體制的特點決定了多黨合作和政治協商基本被定位為統一戰線性質，其制度化、規范化建設嚴重不足，對政局的影響是有限的，這一時期，中國的政黨制度不能阻止中國共產黨犯大的錯誤、路線性的錯誤。如何預防“文革”那樣的社會動蕩仍然是中國政黨制度發展完善的政治目標。

三、改革開放以來社會穩定模式的轉換與中國政黨制度建設

自戊戌變法以來，中國經歷過的數次政治改革幾乎都是短命的，改革、反改革、革命、動亂，中國近代政治發展始終在上述循環中度過。新中國建立后，也幾度試圖通過改革推動國家建設的理性化、制度化，但這些努力多被領導層發起的群眾性運動所中斷。1978年以來，以鄧小平為核心的黨中央發動的政治改革，運用漸進增量的模式和方法，擺脫了以往改革的歷史宿命，歷經三十余年而保持旺盛的生命力，雖有短時波折，但是改革始終在社會穩定中持續進行。究其原因是多方面的，但是，中國共產黨汲取建國以來尤其是“文革”的經驗教訓，形成了符合中國國情的社會穩定模式，完善黨的領導體制，不斷加強包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度在內的國家建設是社會穩定的內在原因。

(一)改革開放至黨的十六大：傳統社會穩定模式的延續及中國政黨制度建設

十一屆三中全會之后，中國共產黨開始全面認真地糾正“文革”中及其以前的‘左’傾錯誤，開始了改革開放的偉大征程。“在‘文化大革命’十年動蕩的背景下，中國的政治改革是中國領導人為重建政治合法性的理性選擇。改革是以政治穩定為現實目標的。”[注]徐湘林：《尋求漸進政治改革的理性：理論、路徑與政策過程》，中國物質出版社2009年版，第30頁。中國共產黨充分利用原有體制的發展空間實現工作重心的轉移，釋放經濟、社會的發展活力；在“文革”中遭受破壞的各項政治制度得以恢復，包括黨的中央領導機構、人民代表大會制度、國家行政制度和政黨制度等，為社會穩定提供了制度保障；逐步加強民主、法制建設，為社會穩定提供法律保障。從中國共產黨自身建設的角度，其最顯著的變化是恢復和發展了實事求是、理論聯系實際、一切從實際出發的思想路線；重新確立了正確的組織路線，恢復了黨的集體領導體制，健全了黨的民主集中制和黨規黨法。總之，中國共產黨無論是治國理政還是自身建設都為社會轉型的不確定性和各種風險提供了主導力量和安全保障。

黨的領導的改善為多黨合作和政治協商開辟了政治空間。這一時期，多黨合作和政治協的各項職能得以恢復和發展，對社會穩定起到了積極作用。1979年，鄧小平在五屆全國政協二次會議開幕詞中指出，“新時期統一戰線和人民政協的任務，就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現代化的社會主義強國而奮斗。”[注]鄧小平：《鄧小平文選(第二卷)》，人民出版社1994年版，第187頁。基于“文革”的慘痛教訓，人民政協的監督職能不斷完善，民主監督不再局限于政黨之間，而是擴展為國家政治生活的各個方面。1982年12月，在中國共產黨第12次全國代表大會上，把對民主黨派的基本方針“長期共存，互相監督”，發展為“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共。”1987年10月中共十三大正式提出了“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”這一概念，并且把完善這個制度作為政治體制改革的一項重要內容。1989年12月，針對國際和國內形勢出現的新變化，江澤民重申多黨合作的重要性，指出“中國的政局要穩定，就必須穩定這個格局。”[注]江澤民：《江澤民文選(第一卷)》，人民出版社2006年版，第93頁。1989年12月出臺了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，《意見》指出“充分發揮和加強民主黨派參政和監督的作用，對于加強和改善共產黨的領導，推進社會主義民主政治建設，保持國家長治久安，促進改革開放和現代化建設事業的發展，具有重要的意義。”[注]中央辦公廳法規室：《中國共產黨黨內法規選編(1978-1996》，法律出版社2009年版，第146頁。《意見》首次提出中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度。基本制度穩定是我國社會穩定模式的根本原則，從改革開放到1989年《意見》形成，政黨制度逐步嵌入政治制度，直至提升為我國的基本政治制度，這具有里程碑意義，不僅有利于社會穩定，而且為中國政黨制度本身的穩定性提供了政治保證。

20世紀九十年代，社會主義市場經濟體制改革目標確立，經濟快速發展的同時，許多影響社會穩定的問題也在孕育。從十四大提出“兼顧效率與公平”到十五大提出“效率優先、兼顧公平”，實際上是對允許一部分人先富起來政策的補充與重申。這一時期，市場化改革加快，按生產要素分配的格局形成；再加上國有資產改制、權力尋租、房地產等產業的財富擴大效應等原因，使貧富分化進一步加劇。同時，城鄉和地區差距擴大、減貧速度趨緩、生態環境惡化、腐敗等問題構成社會穩定的隱患。中國共產黨繼續按照社會穩定的要求加強黨的建設，創新和完善黨的領導，黨的十四屆四中全會提出了黨的建設總目標；黨的十五大提出“不斷提高領導水平和執政水平，不斷增強拒腐防變的能力”的歷史性課題和依法治國的基本方略，并在黨員干部中開展“三講”教育。在科學判斷黨的歷史方位的基礎上，提出并實踐“三個代表”重要思想，倡導社會主義政治文明，為政治體制改革確立方向，為完善黨的領導提供了更大空間。

這一時期，多黨合作和政治協商繼續發展。1992年中共十四大把完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為建設有中國特色社會主義理論的重要內容之一和政治體制改革的重要內容。1993年八屆全國人大將多黨合作制度寫入憲法。1994年《政協章程修正案》把參政議政列為人民政協的一項主要職能，反映了人民政協制度的新發展。1995年，中共中央轉批了《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，對政協職能的內容、形式、程序作了具體規定，使人民政協的職能范圍和管理公共事務的領域進一步擴展。1997年中共十五大把堅持和完善多黨合作制度列入社會主義初級階段的基本綱領，作為社會主義民主建設的基本內容之一。1999年9月，江澤民在慶祝中國人民政治協商會議50周年大會上指出，人民政協只有自覺服從服務于國家改革發展穩定的大局，才能不斷以新的光榮業績走向未來。2000年召開的第19次全國統戰工作會議上，江澤民同志指出世界上存在不同的政治制度和政黨制度，衡量中國政治制度和政黨制度要立足國情，“一是看能否促進社會生產力的持續發展和社會全面進步；二是看能否實現和發展人民民主，增強黨和國家的活力，保持和發揮社會主義制度的特點與優勢；三是看能否保持國家政局的穩定和社會安定團結；四是看能否實現和維護最廣大人民的根本利益。”[注]江澤民：《江澤民文選(第三卷)》，人民出版社2006年版，第144頁。因社會穩定的需要而推進政黨制度建設的思路更加明確。

這一時期，社會穩定與政黨制度的關系遵循了以下邏輯：以四項基本原則保證黨的領導以及社會主義基本制度的穩定，是社會穩定的根本政治保障；提高黨制定和運用路線、方針、政策治國理政的能力，并把政局穩定、人民團結作為衡量政策正確與否的重要標準；實現基本制度的穩定性、體制機制的開放性與政策的靈活性的統一，正是在這個意義上說我國的政治體系是開放的。路線政策確立后，干部就是決定性因素，培養德才兼備的干部不僅包括共產黨的干部，也包括黨外干部隊伍，干部問題是保持黨和國家正確領導的連續性、穩定性的戰略問題，關系黨和國家的前途命運，要以干部的穩定保證政策的穩定，以政策的穩定保證黨的穩定，進而實現社會穩定、國家的長治久安；輔之以黨的作風建設、制度建設、反腐倡廉建設等。多黨合作和政治協商在政策制定方面的作用日益突出，對執政黨權力和國家權力的監督作用更加重要。維護社會穩定在這一時期的最大成功是黨的工作重心從階級斗爭轉移到社會主義現代化建設上來，經濟發展為社會穩定提供了強大支撐。這一階段，維護社會穩定的領導體制和組織架構仍然帶有濃厚的傳統社會穩定模式的特征，側重于運用國家權力維持政局穩定，民主法治建設雖然不斷發展，但還不完善。

(二)黨的十六大至今：社會主義和諧社會建設形成新的社會穩定模式，為中國政黨制度建設開辟了廣闊空間

2002年我國人均國民生產總值超過1000美元，這是一個經濟起飛和矛盾凸顯并存的時期。從社會沖突類型的變化角度分析，上個世紀90年代以來，“中國社會沖突經歷了以知識精英為主體的進取性爭權運動向以工農為主體的反應性維權活動的重要轉變。”[注]于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，人民出版社2010年版，第5頁。前者的顯著特點是在民主和法治的旗幟下重構社會價值和政治體制；但工農維權并不直接沖擊社會核心理念，而是在傳統的政治話語和法律框架內維權，這類影響社會穩定的矛盾和問題大多是發展中的問題，是人民內部矛盾，需要用發展的方法而不是專政的方法去解決。經濟社會發展面臨的新問題，要求中國共產黨回答“什么是發展、為什么發展、怎樣發展”等一系列重大理論和實踐問題，科學發展觀思想應時代的需要而形成。從十六大至十六屆六中全會，中國共產黨在科學發展觀的指導下逐步形成了建設社會主義和諧社會思想：和諧社會建設立足民生，既保證效率，又要體現公平，既不回避各種社會矛盾，又要善于區分、化解矛盾。社會主義和諧社會建設可以理解為中國應對社會轉型而形成的新的社會穩定模式。如果說傳統社會穩定模式側重于以國家權力的強制性來維護社會穩定，那么構建社會主義和諧社會則依靠保障公民權利來實現社會穩定。換句話說，維護社會穩定不僅靠專政的力量，還要靠建設來實現。“以人為本”、“政治文明”、“和諧社會”等新的治國理念標志著中國共產黨從執政的“有效性”轉向更加注重“合法性”，這對于社會的和諧穩定意義深遠。

多黨合作和政治協商取得新的進展。2002年中共十六大把堅持和完善多黨合作制度作為建設社會主義政治文明的重要內容。2004年初，胡錦濤同志作出重要指示，要認真總結多黨合作實踐的好經驗好做法，著眼于社會主義政治文明建設，進一步推進中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的制度化、規范化、程序化。2005年，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》出臺，進一步明確了政黨制度的職能是意在擴大政治參與，拓寬利益表達渠道，促進社會和諧發展；重申了能否保持國家政局穩定和社會安定團結是衡量政黨制度的重要標準之一；提出重大問題在決策前和決策執行中協商，這意味著政治協商不再依賴領導人的開明程度和認識高低，而成為具有實質性的科學民主決策的重要環節，使中國政黨制度在公共政策制定中的作用進一步發揮。2006年2月《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”[注]新華社：《中共中央關于加強人民政協工作的意見(摘要)》，《中國統一戰線》2006年第4期。兩種民主形式拓寬了中國民主發展的路徑，有利于提高人民政協的社會整合能力，促進社會和諧。2007年11月，國務院新聞辦公室發布《中國的政黨制度》白皮書，歸納了中國多黨合作制度的價值和功能：政治參與、利益表達、社會整合、民主監督、維護穩定。“中國多黨合作制度以合作、協商代替對立、爭斗，避免了政黨互相傾軋造成的政局不穩和政權頻繁更迭，最大限度地減少社會內耗，維護安定團結的社會政治局面。這一制度既有利于中國共產黨的堅強領導，又有利于各民主黨派的廣泛參與，能夠有效化解各種社會矛盾和沖突，保持政治穩定和社會和諧。”[注]新華社：《中國的政黨制度》http：//www.gov.cn/zwgk/2007-11/15/content_806278.htm.隨著制度化、規范化、程序化建設水平的提高，中國政黨制度在構建和諧社會中的主動性日益提升。