構(gòu)建與社會管理創(chuàng)新相適應(yīng)的群眾工作機(jī)制

單衛(wèi)華

(山東警察學(xué)院 政治理論教研部，山東 濟(jì)南 250014)

加強和創(chuàng)新社會管理，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新特征的時代課題，也是落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建成小康社會的基本條件。20世紀(jì)90年代中后期，黨和政府在高度重視政府職能轉(zhuǎn)變的過程中就開始關(guān)注、重視社會管理體制的改革創(chuàng)新問題。2004年黨的十六屆四中全會更明確提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，對社會管理體制改革的總體布局作出了決定。之后，社會管理創(chuàng)新便成為學(xué)術(shù)界研究的熱點。圍繞社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵、價值、理念、方式及體系等，學(xué)術(shù)界展開了積極有益的探究。

社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新作為一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，關(guān)鍵是要把群眾工作放在首位，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制。因為社會管理說到底是對人的服務(wù)和管理，從社會管理的內(nèi)容、目標(biāo)、手段等各個方面來看，社會管理都與群眾密不可分，許多工作都圍繞著群眾的切身利益而展開，其目標(biāo)也是為了解決群眾密切關(guān)心的民生問題。可以說，社會管理工作本質(zhì)上就是一種群眾性工作。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，構(gòu)建群眾工作新機(jī)制，是社會管理創(chuàng)新的題中應(yīng)有之義。

一、創(chuàng)新群眾工作機(jī)制，是社會管理轉(zhuǎn)型時期群眾工作新態(tài)勢提出的客觀要求

面對社會管理的新形勢新挑戰(zhàn)，我們必須傳承黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，重視和做好群眾工作。勿容置疑，新時期做好群眾工作首要的是創(chuàng)新群眾工作機(jī)制，因為新時期無論黨的群眾工作環(huán)境、工作對象以及黨的自身建設(shè)都發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化。

(一)管理主體的轉(zhuǎn)變對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出的挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會結(jié)構(gòu)的變遷，我國社會管理的主體由一元轉(zhuǎn)向多元。改革前，中國是一個比較典型的“整體性社會”，政府職能被無限放大，全面壟斷經(jīng)濟(jì)社會資源，在社會管理方面可謂“一統(tǒng)天下”。隨著市場機(jī)制的導(dǎo)入，一種新的、具有自由性和可變性、以職業(yè)身份為標(biāo)志的身份體系正在逐漸取代以往的“兩大階級，一大階層”社會關(guān)系結(jié)構(gòu)。人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、思想觀念日趨多元和開放，人民群眾的獨立性、民主意識、參與意識大大增強，民間組織和公共領(lǐng)域迅速成長。面對社會管理領(lǐng)域的這種變化和需求，單一的社會管理主體顯然不能適應(yīng)。而且不同階層之間相同的認(rèn)同感缺失，“階層意識在階層的整體層面上反映出來的是日益明顯的沖突性或?qū)α⑿浴！雹亳R廣海：《存在、認(rèn)同與沖突：轉(zhuǎn)型期我國社會的階層意識概覽》，《山東社會科學(xué)》2011年第5期。對此，我國 “十二五”規(guī)劃綱要明確提出：“堅持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)的原則，完善社會管理格局，創(chuàng)新社會管理機(jī)制，形成社會管理和服務(wù)合力。”也就是說，在社會管理事務(wù)中，社會管理主體具有多樣性，既包括政府，也包括各種社會組織和群眾個人。在此情況下，社會成員關(guān)系不再如以前干群劃分那般單純，不同主體間的利益分化、利益矛盾和利益沖突加劇，使整個社會的進(jìn)一步發(fā)展搖擺不定，社會和諧與社會穩(wěn)定、社會管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由利益分化和競爭所帶來的整合危機(jī)，對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出挑戰(zhàn)。

(二)管理職能的轉(zhuǎn)換對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出的挑戰(zhàn)

中國正經(jīng)歷的社會轉(zhuǎn)型實質(zhì)上是一種整體和全面的結(jié)構(gòu)性變遷。現(xiàn)在，我國的改革已從經(jīng)濟(jì)層面向社會層面和政治層面延伸，日漸滲透到行政管理和社會管理中，社會的管理職能在時代的要求下，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換。改革開放前，國家權(quán)力的觸角滲透到社會的各個角落，人們的生產(chǎn)勞動、政治活動、家庭生活均實行高度集中統(tǒng)一管理。管理者具有絕對的行政權(quán)威，并被賦予國家強力機(jī)器保障的專政職能。改革開放后，市場取代國家成為主導(dǎo)性的資源配置方式，行政機(jī)關(guān)的控制地位被打破，社會自治在市場競爭下日趨活躍，公共輿論在信息時代影響力擴(kuò)展，人們除了物質(zhì)生活之需外，有了更多的精神要求。與此相適應(yīng)，自由參與、自主管理、平等競爭、自我決定、個性時尚成為時代潮流。社會管理更多的不是控制，而是服務(wù)。實施法律的管理職能已不再是過多地依靠行政命令，而是依法、公開、人性化，保障群眾的言論權(quán)、辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。管理職能的這種轉(zhuǎn)換對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出挑戰(zhàn)。

(三)管理手段的轉(zhuǎn)變對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出挑戰(zhàn)

改革前，中國是一個總體性社會，國家對各種社會資源實行全面的壟斷和控制，政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)三個中心高度重疊，社會相對封閉，全體公民處于一種有組織的狀態(tài)之中。中央政府可依托基層黨委、政府，依靠自上而下的行政命令和社會計劃控制協(xié)調(diào)干群關(guān)系，化解群眾矛盾，組織群眾參與，實施國家規(guī)劃。改革開放后，國家對社會控制的范圍縮小、控制的力度減弱、控制的方式變化。這在很大程度上弱化了社會成員對政府權(quán)力的依附關(guān)系，社會成員更多地以“社會人”而非“單位人”的面目出現(xiàn)，群眾工作對象日趨多元化和復(fù)雜化，群眾管理不能再像以前那樣靠簡單的行政命令和行政計劃處理與公眾的關(guān)系，但是事實上，由于“計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府權(quán)力過分集中的制度慣性”，使政府管理職能的轉(zhuǎn)變明顯滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，“無論在觀念上，還是在實際操作中，不少方面的政府工作已被證明不適應(yīng)新形勢，不能有效發(fā)揮作用的管理方法仍在沿用。”[注]郝立忠：《當(dāng)前我國政府社會管理的兩個薄弱環(huán)節(jié)及其原因和對策》，《山東社會科學(xué)》2010年第5期。因此，改變強制管理手段，適應(yīng)公共領(lǐng)域擴(kuò)展，強化互動協(xié)調(diào)，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制已成為時代挑戰(zhàn)。

(四)管理環(huán)境的轉(zhuǎn)變對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出挑戰(zhàn)

今天的群眾工作，處在世情、國情、黨情深刻變化的歷史起點上。在我們黨執(zhí)政60多年的今天，社會發(fā)展進(jìn)程體現(xiàn)為“兩個三十年”的不同發(fā)展階段。從1949年到1979年，傳統(tǒng)社會發(fā)展的邏輯起點是奉獻(xiàn)和服從。社會發(fā)展的計劃性、同質(zhì)性、封閉性、單一性的特征，使社會的差異性較小，群眾之間利益關(guān)系單一，沒有明顯的利益矛盾，人們的追求單一而純粹。傳統(tǒng)社會的戶籍制、檔案制和身份制固化了人們的行為模式，社會管理環(huán)境相應(yīng)簡單而凝固。

從1979年至今，改革開放、現(xiàn)代化建設(shè)、市場經(jīng)濟(jì)所引起的社會轉(zhuǎn)型，使社會發(fā)展的邏輯起點表現(xiàn)為利益驅(qū)動。一種新的、具有自由性和可變性、以職業(yè)身份為標(biāo)志的身份體系正在逐漸取代傳統(tǒng)社會“兩大階級，一大階層”的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)。在此情況下，社會成員關(guān)系不再如以前那般單純，不同主體間的利益分化、利益矛盾和利益沖突加劇，社會管理環(huán)境復(fù)雜，使社會和諧與社會穩(wěn)定面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會公共安全的嚴(yán)峻，多元化利益追求的沖突，使傳統(tǒng)身份定位無法整合彼此的認(rèn)同，對現(xiàn)行群眾工作機(jī)制提出挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行群眾工作機(jī)制的反思

(一)政府主導(dǎo)下的群眾工作機(jī)制

政府強勢控制為主的群眾工作是我國社會治理的傳統(tǒng)，當(dāng)政者通過中央集權(quán)制和地方科級分層制實行自上而下的社會管理。這種政府控制模式下的群眾工作機(jī)制，是一種“小管理”、封閉性、單向性的工作機(jī)制，提倡以德服人、以權(quán)樹威來管理群眾。主要時通過選拔政治精英行使公權(quán)力，通過層級管理，形成“金字塔”式結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)所形成的各階層、各利益集團(tuán)缺乏開放互動，地方、部門特色突出。這一工作模式下的人們習(xí)慣于服從權(quán)威的安排和上級的控制，不愿意脫離秩序各行其道，更樂意循規(guī)蹈矩。

政府主導(dǎo)下的群眾工作機(jī)制的優(yōu)勢，首先是利于選拔優(yōu)秀的管理者。這些社會精英的管理者，不僅以其人格魅力樹立較高權(quán)威，保證國家制度的順利實施；還能以其深厚的管理經(jīng)驗、創(chuàng)新力、執(zhí)行力，保障社會穩(wěn)定和發(fā)展。其次是能在短時間內(nèi)集聚大量資源，形成強大凝聚力，充分發(fā)揮“1加1大于2”的社會整體效應(yīng)。三是這種政府強勢的社會管理模式，易于制度規(guī)范的推行，完成社會管理基本目標(biāo)。四是這種層級式的群眾管理，利于把群眾工作的重點落實在基層；將社會矛盾的萌芽化解在基層，社會不易形成大規(guī)模的群體事件和社會動蕩。

政府強勢下的自上而下的集中管理，自然存在著體系漏洞和管理缺陷。其主要缺點在于：科層式的中央集權(quán)管理，往往會導(dǎo)致權(quán)力的集中和壟斷；權(quán)力的擴(kuò)大和集中會導(dǎo)致監(jiān)督和制約的缺失，引起的后果就是社會管理的失靈，甚至導(dǎo)致社會矛盾的加劇，引起社會動蕩。

(二)群眾主導(dǎo)下的工作機(jī)制

群眾主導(dǎo)和積極參與的社會管理模式是對政府強勢下群眾工作缺點的矯正，賦予群眾和黨政官員相抗衡的權(quán)力和渠道，分散和化解政治精英權(quán)力的集中，增強群眾對權(quán)力的監(jiān)督制約，矯正社會管理者錯誤的決策和情緒化的行為，制約官員不正當(dāng)執(zhí)行法律的權(quán)力尋租和政治腐敗，形成動態(tài)、自助、分散、靈活、多元、開放的社會管理，克服自閉系統(tǒng)的宿命。它的特點是“大管理”模式，群眾主導(dǎo)性和民主平等性強。

群眾主導(dǎo)下工作機(jī)制的優(yōu)勢恰恰彌補了政府強勢型工作機(jī)制的不足。主要通過群眾社團(tuán)和公共輿論，強化對官員權(quán)力尋租和社會不正之風(fēng)及腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力在陽光下運行，以保障群眾利益不被強權(quán)侵犯及其群眾訴求的合理表達(dá)，矯正政府管理的失靈和法律實施的偏差。通過群眾在公共領(lǐng)域的自治，利于群眾公共利益和自身權(quán)益的保護(hù)和伸張，不僅能提高群眾的社會主體意識，也能夠及時有針對性化解群眾的內(nèi)部矛盾，暢通群眾言論的表達(dá)，解決群眾遇到的各種問題，保障群眾最基本的尊嚴(yán)和人權(quán)。當(dāng)然，群眾主導(dǎo)型工作機(jī)制也有無法克服的弱點。群眾主導(dǎo)型工作機(jī)制一旦出現(xiàn)偏差，往往會轉(zhuǎn)化成暴民政治，形成群眾不合理輿論，出現(xiàn)社會集體非理性的情況，導(dǎo)致如文化大革命這樣極其破壞性的社會運動，引起社會失控，以至于社會出現(xiàn)退步。

三、創(chuàng)新群眾工作機(jī)制的對策

在社會轉(zhuǎn)型大背景下，應(yīng)對群眾工作四大挑戰(zhàn)的根本之道，在于借鑒“政府主導(dǎo)”和“群眾主導(dǎo)”兩種社會管理模式各自的優(yōu)點，開創(chuàng)政府主導(dǎo)、兼容并包、多元互動、開放自由的“大管理”模式。其中最為關(guān)鍵的是健全群眾工作機(jī)制。

(一)暢通民意表達(dá)渠道，健全利益訴求表達(dá)機(jī)制，建立集中民智、反映民意、了解民情的科學(xué)民主決策機(jī)制

針對新形勢下群眾利益訴求方式的新特點、新變化，我們要利用信息化大眾傳媒的多樣性，搭建各類型群眾利益訴求表達(dá)平臺，實現(xiàn)黨員和群眾之間良性的溝通和互動，確保民意得到全面、準(zhǔn)確、及時的收集，讓人民群眾理性、有序地表達(dá)其心聲。因為，“從政治學(xué)角度看，社會管理是這樣一個過程，其中互相沖突的利益能夠公開表達(dá)，并由此可以做出調(diào)整，從而使各界各方面利益能夠得到最大限度的實現(xiàn)。若要如此，就必須存在一個公開參與的過程，使各界各方面利益能夠得到表達(dá)并綜合成為公共政策”[注]魯恂·W·派伊：《政治發(fā)展面面觀》，天津人民出版社2009年版，第99頁。，這樣才能不斷增強社會管理的前瞻性、主動性和有效性，進(jìn)而建立精確、敏捷、高效的社會管理決策機(jī)制，調(diào)動群眾的積極性，充分動員各方力量，快速有效的解決社會問題。相反，如果社會底層群體通過正常途徑進(jìn)行正規(guī)的利益表達(dá)渠道受阻”，他們“要么保持沉默，要么時而采取暴力的或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲”[注]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)——體系、過程和政策》，東方出版社2007年版，第206頁。，不利于社會管理與建設(shè)。步入21世紀(jì)以來，我國群體性事件的多發(fā)頻發(fā)，便是例證。

(二)創(chuàng)新矛盾化解機(jī)制，把矛盾解決在基層和萌芽

社會轉(zhuǎn)型，新舊矛盾互相糾結(jié)，只有建立積極穩(wěn)妥的矛盾調(diào)處機(jī)制，才能使社會矛盾及時、就地化解，避免重大群體性事件的發(fā)生。首先，要建立完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。其次，要建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)節(jié)相結(jié)合的化解矛盾大調(diào)解工作機(jī)制。第三，要健全完善矛盾糾紛解決機(jī)制。此外，還要建立矛盾糾紛應(yīng)急處置機(jī)制，確保關(guān)鍵時刻能處置有力，盡量把事態(tài)消滅在萌芽、消滅在基層。如河北“廊坊模式”：河北廊坊檢察院自2007年以來，已建成了以11個縣級法院法律服務(wù)大廳為龍頭，以153個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)中心為支柱，以1253個重點村街法律服務(wù)站為支點的三級法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全覆蓋。設(shè)立11支下訪巡訪小分隊，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。優(yōu)化初次接訪、規(guī)范處訪流程，探索建立“受理分流、分級調(diào)處、轉(zhuǎn)辦督辦、銜接配合”的處訪工作模式，實行各部門聯(lián)合辦訪的信訪協(xié)調(diào)機(jī)制。[注]鄭博超、李澤君、王哲：《廊坊模式：善做群眾工作 有效化解矛盾》，《檢察日報》2010年11月4日。

(三)構(gòu)建群眾工作網(wǎng)絡(luò)，健全密切聯(lián)系群眾工作機(jī)制

新形勢下，健全密切聯(lián)系群眾的工作機(jī)制，就要構(gòu)建聯(lián)系群眾工作大網(wǎng)絡(luò)，確保黨政工作重心下移，人員下移，深入基層，實現(xiàn)問題解決在基層，工作創(chuàng)新在基層，成效體現(xiàn)在基層，矛盾解決在基層。社區(qū)是城鄉(xiāng)居民日常起居的共同體，是社會管理體系最基礎(chǔ)的細(xì)胞，在社會管理系統(tǒng)中發(fā)揮最重要的作用。因為，隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，越來越多的“單位人”變成了“社會人”，社區(qū)逐步變成各種社會組織的落腳點、各種群體的聚集點和各種利益關(guān)系的交匯點。社區(qū)群眾工作如何，直接關(guān)系到整個社會管理鏈條的正常運轉(zhuǎn)與否，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。因此，從一定意義上講，健全密切聯(lián)系群眾工作機(jī)制，就是要加強和創(chuàng)新社區(qū)群眾工作。如江西上饒市構(gòu)建“大聯(lián)系、大臺帳、大幫帶”鄉(xiāng)村群眾工作網(wǎng)絡(luò)。[注]吳曉俊：《構(gòu)建“大聯(lián)系、大臺賬、大幫帶”群眾工作網(wǎng)絡(luò)》，人民網(wǎng)http://theory.people.com.cn/GB/41038/11123930.html,2010年07月16日。

(四)建立群眾監(jiān)督考核評價機(jī)制，讓群眾成為黨政干部考核評價的決定性力量

科學(xué)的群眾考核評價體系是完善黨風(fēng)政風(fēng)，提升服務(wù)群眾工作能力的有效手段。黨政各項政策的落實情況，法律制度的執(zhí)行情況，黨政決策的正確與否，各項工程的建設(shè)效果，黨政干部的領(lǐng)導(dǎo)能力和清廉狀況等，人民群眾最有實際感受，最有發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)。因此，要建立科學(xué)的政績考評指標(biāo)體系，強化民生指標(biāo)和群眾滿意考核，注重長期效益和持續(xù)、協(xié)調(diào)、全面發(fā)展。

(五)健全服務(wù)人民群眾機(jī)制，切實維護(hù)群眾權(quán)益，實施多種民心工程

黨的十八大報告提出，加強社會建設(shè)，“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系。”[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第34頁。這表明社會管理的重要任務(wù)之一就是在管理的過程中提升社會服務(wù)能力。當(dāng)前，提升社會服務(wù)能力，健全服務(wù)群眾機(jī)制，關(guān)鍵是通過引入社會工作，建立服務(wù)群眾網(wǎng)絡(luò)，有效地動員、引導(dǎo)社會的力量，拓寬服務(wù)渠道，扎實推進(jìn)民心工程，完成政府無力單獨負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)，讓人民群眾過上安定、舒適、幸福的生活，贏得人民群眾的信任、擁護(hù)和支持。例如面對我國現(xiàn)階段人口老齡化問題，寧波市海曙區(qū)以“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的思路，探索出一條“社會養(yǎng)老居家化”的低成本親情化養(yǎng)老路子，大大提高了老年人的生活水平和生命質(zhì)量。[注]潘小娟、白少飛:《中國地方政府社會管理創(chuàng)新的理論思考》，《政治學(xué)研究》2009年第2期。

(六)完善動員教育群眾機(jī)制，構(gòu)建公民社會，建立合理的群眾利益調(diào)節(jié)機(jī)制

教育、組織群眾是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治法寶。只有不斷提高宣傳引導(dǎo)、教育組織、動員激勵群眾能力，建立發(fā)動教育組織群眾機(jī)制，才能改進(jìn)群眾工作方式、做好群眾工作。在新的歷史條件下，人民群眾對政府的隔離，對政治的冷淡，對官員的不信任，讓政府對群眾的動員、教育和組織舉步維艱。這就要求我們必須完善動員教育群眾工作機(jī)制，即要組織、發(fā)動、宣傳、教育群眾，讓群眾成為社會實踐的主體和社會發(fā)展的決定性力量，又不能簡單灌輸和發(fā)號施令。要建立公民社會，拓展公共領(lǐng)域，與群眾平等交流，搭建新的與群眾溝通的平臺，運用新興媒體開展群眾工作。另外還要建立合理的群眾利益調(diào)節(jié)機(jī)制，保障社會公平正義。做好群眾工作的關(guān)鍵是保障社會公平正義，保障人民群眾的尊嚴(yán)，而非讓社會資源壟斷在少數(shù)人手里，貧者愈貧，弱者愈弱。因此，要消減市場失靈和市場壟斷，發(fā)揮政府在調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系中的主導(dǎo)作用，公平分配社會發(fā)展成果。要對初次分配后的利益格局進(jìn)行必要的調(diào)整，提高中低收入者的水平，減小低收入者的比例，擴(kuò)大中產(chǎn)階級，調(diào)節(jié)高收入者的收入。

總之，最好的服務(wù)就是最好的管理。創(chuàng)新群眾工作機(jī)制的關(guān)鍵就是要樹立以人為本的理念，建立服務(wù)法治型政府領(lǐng)導(dǎo)下的群眾參與社會管理網(wǎng)絡(luò)，讓民意和民生成為社會管理的基礎(chǔ)。正如黨的十八大報告提出的：“加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點”，必須“充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。在社會管理創(chuàng)新的實踐中，各級政府必須堅持為民服務(wù)的宗旨，重視群眾的力量，發(fā)動、引導(dǎo)群眾主動參與社會管理，構(gòu)建多元化、交互式“大管理”群眾工作機(jī)制，以加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，推動社會主義和諧社會建設(shè)。