農村社區建設與基層秩序重建
——關于農村社會管理創新的探索

王 一

(吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012)

改革開放以來，中國農村經歷了深刻的社會變遷，基層社會的體制碰撞已經成為毋庸置疑的社會事實。特別是農業稅的全面取消，不僅意味著國家對鄉村的資源提取告一段落，還意味著國家—農民關系的根本性改變，國家的合法性基礎需要由“汲取”轉變為“服務”。但鄉村基層社會的“鄉政村治”管理格局，在“村務”、“政務”混同管理的體制障礙和群眾性自治組織的職能局限下，既不能與傳統規范相融合，又不能與現代國家的公共規則相銜接，致使國家難以對鄉村進行有效的社會管理，國家基層政權在村一級迷失了①潘嘉瑋:《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第87－88頁。。現實的鄉村社會中，“無錢辦事”、“無人管事”的“癱瘓村”，國家法律、司法、行政都難以進入的“專制村”、“失控村”屢見不鮮，鄉村基層社會的穩定有序受到嚴重威脅，鄉村秩序在一定程度上處于“體制性失控”的邊緣。因此，農村社會管理作為社會管理體系的重要組成部分，必須通過體制創新進行改良與重構。目前正在全國推廣的農村社區建設以公共服務下沉為載體重新整合鄉村基層社會管理體系，符合新時期國家與農民關系的總體定位，對于修正農村社會管理運作邏輯，促進國家政權與村落自主性的有效整合具有重要的實踐價值，為農村社會管理創新提供了一種可能。

一、鄉村治理的歷史沿革與現實困境:現代國家建構與鄉村自生秩序的碰撞

從古至今，中國鄉村社會的治理格局大致經歷了由“皇權止于縣政”向“政權下鄉”、人民公社、“鄉政村治”轉變的過程，在此過程中，國家政權試圖通過各種路徑不斷強化其向鄉村社會的滲透，增強國家對鄉村社會的控制和動員能力。傳統中國是由官僚體系和鄉土社會共同構成的，國家政權的正式權力只到縣一級，“皇權止于縣政”，縣以下的鄉村基層社會主要依靠鄉村權威在非制度層面上進行管理，形成“縣官治縣，鄉紳治鄉”的權力格局。國家政權對鄉村基層社會的關注只限于征收賦稅和維持治安，鄉村社會的日常管理則主要依賴鄉村權威，由族長、鄉紳等地方精英構成的鄉村權威是鄉村社會的非官方控制系統，通過他們對鄉村社會的管控以確保傳統鄉村社會日常生活的有序運行。因此，傳統中國的政權結構是國家—鄉紳—農民的三層結構，是由自中央、地方政府到鄉紳的政治系統與自農民到鄉紳并向上延伸的社會系統共同組成的，兩個系統在結構功能上分化明顯，在日常生活中互不干涉。當時國家對鄉村社會的控制力和影響程度與現代國家相比都是十分有限的，從縣衙門口到每戶家門口之間是國家管理的真空地帶。①費孝通:《鄉土中國·生育制度》，北京大學出版社1998年版，第78頁。

20 世紀初，西方入侵的戰爭和經濟壓力使“國家權力企圖進一步深入鄉村社會”②杜贊齊:《文化、權力與國家:1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社1994年版，第1頁。，傳統鄉村社會的治理結構與運作邏輯開始發生改變，中國由此開啟了現代國家之路。近代中國的“政權下鄉”始于清末，開展于民國時期。“政權下鄉”作為現代國家建構的重要途徑，旨在通過國家政權逐步向鄉村社會的滲透進行控制。由于國家政權機構向下延伸，上級官僚開始掌握鄉村社會管理人員的任免，國家也就有立場要求他們背離鄉村利益而服務于國家利益，致使傳統社會的地方權威日益“官僚化”。傳統類型的、以村莊庇護人形象出現的士紳逐漸消失，被新興的“劣紳”所代替，他們以對村莊的搜刮掠奪為能事。事實上，“政權下鄉”極大地激化了鄉村基層社會與國家之間的對立情緒，疏離了農民與國家的關系。國家不僅未能通過“政權下鄉”對鄉村社會進行有效整合，反而失去了對鄉村社會的控制，直接危及到國家政權賴以存在的基礎條件。

1949年，中華人民共和國的成立標志著中國的歷史翻開了嶄新的一頁。新中國的現代國家建構采取的是“政黨下鄉”策略，通過黨組織向基層的延伸，將農民整合到國家政權體系之中，從而實現了國家對鄉村社會的整合重建與有效控制。“政社合一”、“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，進一步鞏固了國家對鄉村社會的管控能力，農民直接處于國家政權的嚴密控制之中，原來三層的社會結構被簡單的兩層結構所替代，共產主義的“總體性”體制籠罩了整個中國農村，最終導致國家權力淹沒一切，國家對鄉村基層社會的整合達到了前所未有的程度。然而這種過分依賴意識形態力量的模式不僅制約了農民的自主性和積極性，而且破壞了農村生產力的發展，注定是難以持久的。

20 世紀70年代末80年代初，家庭聯產承包責任制的推廣和政治環境的轉變導致人民公社體制逐步解體。農村基層社會的公共事務處于無人管理的狀態，急需一種能夠適應經濟體制變動的新的治理結構。在此背景下，村民自治應運而生。村民委員會“作為人民群眾自我教育、自我管理、自我服務的組織，辦理公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安”③彭真:《彭真文選》，人民出版社1991年版，第477頁。，具有明顯的民主特點。國家將發端于鄉村基層社會的村民自治制度加以總結提升并向全國推廣，以此來重構鄉村秩序，是一個以民主的方式重新整合鄉村社會的“民主下鄉”過程。

在鄉村治理結構逐步發展演變的過程中，國家政權不斷強化其向鄉村社會的滲透，增強國家對鄉村社會的控制和動員能力，村民自治體制使鄉村社會的整合方式由一體化整合向民主化整合蛻變。然而，村民自治體制在運行當中，不斷暴露出現實局限性，最為突出的矛盾就是“鄉村關系”和“兩委關系”。簡單地說，村委會是村民自治性組織，國家政權對其沒有領導權限，但卻因掌握著多種資源能夠對其施加壓力，這導致一方面村委會作為自治組織很難在行政壓力下保持其處理“村務”的自主性，另一方面又使國家行政處于無法向鄉村進行有效滲透的境地，這就是“鄉村矛盾”。村黨組織領導人是通過上級黨組織委任或黨員選舉產生的，而村委會負責人的權力則來自于村民選舉，權利來源的不同直接導致了合法性和利益取向的差異，也就出現了通常所說的“兩委矛盾”。

無論是“鄉村矛盾”還是“兩委矛盾”，其實質都是現代國家建構與鄉村自生秩序之間的矛盾，這種矛盾實際上源于村民自治體制自身的局限性。現代國家的建構是一個“民族—國家”和“民主—國家”的雙重建構過程，但中國作為后發國家，其民族—國家建構與民主—國家建構是非均衡和非協調的。按照吉登斯的國家建構理論，現代國家具有國家與社會高度融合的重要趨勢，現代國家建構追求的是整體性和強制性，需要國家強化對鄉村社會的控制。要想建立一個完整的國家政治體系，政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會的各個角落，通過在國家最基層的單元建立具有政權意義的組織形式，進而“下沉”到廣袤的農村。而民主—國家的建構則基于多樣性和自主性，村民自治的成長需要現代國家給予鄉村社會一定的自主性空間，即“放權于民”。民族—國家建構與民主—國家建構的非均衡性使國家陷入了對鄉村社會是“控制”還是“放權”的兩難境地。在實踐層面，“鄉政村治”體制下國家政權機構只到鄉鎮這一層次，沒有直接觸及到行政村。村一級的管理由社會自治性質的村民委員會負責，然而作為群眾行使“社會自治權”的基層組織，村委會與鄉鎮政府之間的關系僅限于“指導”、“支持”、“協助”，沒有上下級的管理關系，也就是說鄉鎮政府的行政權力直接落在了村民身上。這直接導致了村委會在治理“公共事務”時具有相當寬泛的權力，而這種權力缺乏必要的監督管理，客觀上存在著形成國家行政和法律都很難進入的“獨立王國”。而在現實中，家庭聯產承包責任制的實行使眾多行政村的集體經濟瀕臨瓦解，治理費用缺乏，特別是農業稅費改革后，村兩委普遍陷入無錢辦事的“治理危機”中，國家行政如何進入廣大農村和基層農戶成為一個懸而未決的問題。另外，為維護國家的合法性基礎，讓農民“同步共享改革發展成果和現代文明”，政府不斷為農村提供各種由國家埋單的農村公共設施、公共事業、公共服務項目。愈來愈多地以國家名義出現的公共事務將進入鄉村，但村民自治的資源整合和公共服務能力都很弱，這就會對公共權力的下沉產生要求，迫切需要通過新的機制彌補村民自治組織的局限性，直接架起政府與農民之間的橋梁。

面對困境，村民自治的基本走向之一就是國家權力的延伸，建立現代政治溝通機制①徐勇:《現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發生與發展的一種闡釋》，《學習與探索》2006年第6期。。但這種權力延伸并不意味著片面地加強管制，提供公共服務成為一種新的更重要的方式。與此同時，中國的鄉村治理體制也必須實行現代國家建構意義上的轉型，需要在村民自治的基礎上整合各種資源，達到國家治理與鄉村自治的有機結合，并致力于在此過程中推動村民自治的發展。在此背景下，農村社區建設承載著公共服務下沉、調節國家—農民關系的歷史使命被提上日程。

二、農村社區建設實踐邏輯的考察:多元理念指導下的路徑探索

農村社區建設有廣義和狹義之分，廣義的農村社區建設實際上就是鄉村社會建設，是由政府主導推動對鄉村社會的政治、經濟、文化、社會各領域進行的整體性建設，20 世紀30年代梁漱溟提出的“鄉村建設運動”，以及韓國的“新村運動”、英國的“社區重建”都屬于這個范疇。狹義的農村社區建設則強調共同體意義上的社區化管理與服務，注重公共服務的有效供給和參與式的社會管理。我國狹義的農村社區建設在21 世紀之初開始試點，2006年10月，黨的十六屆六中全會討論通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次完整提出“農村社區建設”的概念，要求“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。自此，農村社區建設在全國迅速鋪開。本文對于農村社區建設的論述正是在狹義的范疇中展開的。

學術界關于狹義農村社區建設的討論大都在共同體語境下展開。自1887年滕尼斯提出“共同體”的概念，社區就被認為是建立在“一定的地域”基礎上，基于“共同的紐帶”及“認同意識”而形成的共同體②于燕燕:《社區自治與政府職能轉變》，中國社會出版社2005年版，第5頁。。學者們普遍認識到，農村社區圍繞如何形成新型社會生活共同體而構建，是一個比鄉政村治體制更有彈性的制度平臺。通過這個平臺，自上而下的國家管理與農村社會的自我管理能夠實現良性互動，公共財政支持的公共服務與社區的自我服務能夠實現互補，從而形成管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。③徐勇:《在社會主義新農村建設中推進農村社區建設》，《江漢論壇》2007年第4期。總體上來看，目前學術界對農村社區建設的討論更多地趨向于宏觀抽象，對于農村社區建設的內在邏輯和運作機制等實踐過程中不可回避且亟待厘清的問題討論不足。鑒于此，本文在實地考察和經驗材料的基礎上，考察目前國內幾種農村社區建設的典型模式，分析其具體的內在邏輯和運作機制。

模式一:德州的“村莊合并社區”模式

德州于2008年開始部署新型農村建設，通過三個步驟實現了“村莊合并社區”。第一步，合并村莊。按照《村民委員會組織法》和《山東省行政區劃管理辦法》等法律法規的規定，根據經濟發展、地理環境等具體情況，把條件適合的若干個村合并成一個農村社區。合并村莊后，原建制村的土地承包關系，各類承包、租賃合同及合理優惠政策，村級資產、債權債務，村民的福利待遇保持不變。第二步，組織選舉。重新組建社區黨支部，書記一般由副科級鄉鎮干部擔任。依法選舉產生新的社區村民委員會，各自然村至少有1 人進入社區村民委員會。第三步，建設社區。建設社區服務中心，為轄區內村民提供醫療衛生、經濟發展、社會保障、計劃生育等多方面的服務，同時積極引導農業發展方式轉變，利用“并居住”的優勢，促進每個社區打造自己的主導產業和產業園區。

德州模式是在重新整合鄉村基礎治理單元的基礎上，通過政黨下沉的方式整合農村社區的管理體系，社區的服務內容涵蓋公共服務、經濟發展等多方面內容。

模式二:舟山的“社區管理委員會”模式

舟山的社區建設模式也是首先按照實際情況，將若干個村合并后建設社區。社區的管理體系包括原有的“村兩委”、“經濟合作社管委會”和新設的“社區管理委員會”四個部分。新設的“社區管理委員會”主任由鄉鎮(街道)按照干部任用程序進行選派，成員由鄉鎮(街道)選配，一般由“村兩委”的主要領導擔任，通常在5 名左右。“社區管理委員會”的人員經費和工作經費由市、縣(區)、鄉(街道)三級財政共同承擔，管委會成員完全職業化。舟山市委2005年1 號文件規定:社區管委會對本社區區域“履行統一的服務、管理職能”。①《中共舟山市委關于建立漁農村新型社區的若干意見》，http://www.zsxync.go。

在舟山模式當中，社區管委會事實上是作為基層政權的派出機構而存在的，凌駕于原有的“村兩委”和“經濟合作社管委會”之上，對所轄范圍進行綜合管理。相當于在農村以社區為單位設立了一級“政府”。舟山模式是在重新整合鄉村基礎治理單元的基礎上，通過政權下延的方式整合農村社區的管理體系，社區的服務內容涵蓋公共服務、社會管理等多方面內容。

模式三:寧波的“聯合黨委”模式

與上述兩種模式不同，寧波保留了原有行政村體制不變，再根據實際情況在若干行政村的范圍內構建統一的公共服務平臺——農村社區服務中心。實際上就是在不改變原有基層鄉村管理體制的前提下，設置了一個為鄉村社會提供公共服務的場所。農村社區服務中心為轄區內的村民提供包括醫療衛生、社會救助、農業生產、勞動就業、社會保障、社會治安、文化教育、科技法律在內的各種服務。

寧波將“社區聯合黨委”作為區域內管理公共服務相關事宜的機構，確保農村社區公共服務的有效供給，社區聯合黨委的最高領導是“黨委書記”，一般由鄉鎮或街道干部兼任，各村黨支部書記作為聯合黨委委員共同參與管理。服務中心的實際運行管理由聯合黨委副書記、綜合支部書記和中心主任共同負責。中心主任負責中心的日常工作，由鄉鎮或街道選聘專職社會工作者擔任，各行政村的大學生村官兼任駐村代理。

寧波模式是在維持原有鄉村基礎治理單元的基礎上，通過政權下延的方式整合農村社區的管理體系，社區的服務內容涵蓋公共服務、社會管理等多方面內容。

模式四:長春的“一村一社區”模式

長春的“一村一社區”模式完整地保留了原有的“村兩委”體制，以行政村為單位，在各級政府資金和政策支持的基礎上建設農村社區綜合服務中心。原村委會主任作為社區負責人，原村委會成員作為社區工作人員。農村社區綜合服務中心的服務內容涵蓋醫療衛生、社會救助、農業生產、勞動就業、社會保障、社會治安、文化教育等諸多方面。

長春模式不同于以上任何一種模式，其農村社區的建設沒有涉及任何基層政權的下延，相當于增加了“村兩委”的公共服務職能。

通過對以上四種模式的分析，可以看出目前的農村社區在機構設置和服務內容上存在著明顯的差異。多種實踐路徑的探索造成了現有的農村社區在機制方面，有的維持原有的村民自治體制，有的通過基層政權下延進行管理，有的通過政黨下沉進行管理;在職能方面，有的僅限于公共服務職能，有的還包括公共管理或指導經濟發展的職能。這說明農村社區建設還未形成關于內在邏輯和運作機制的統一認識，致使農村社區的定位不清晰，發展方向不明朗，按照目前的發展態勢，很容易使農村社區建設成為一次短暫而混亂的試驗，難以實現基層社會秩序的重建。

三、農村社區建設的內在機理與運作機制:重構鄉村基層治理結構

從國家提出農村社區建設戰略的歷史背景來看，農村社區建設是政府為了適應農業稅費改革后國家—農民關系的變化，促進鄉村自生秩序與國家權力的有效銜接，對鄉村基層治理結構進行的改良與重構。而目前的農村社區建設更多地立足于根據實際情況打造公共服務平臺，其社會管理和重建公共秩序的功能并未得到充分發揮。當前的時代背景和現實情況需要農村社區完成的歷史使命至少包括以下三點:通過為農民提供公平合理的公共服務奠定國家的合法性基礎;實現好鄉村自生秩序與現代國家建構的有效銜接，促進國家權力滲入與村落自主性之間的良性平衡;確保自身運轉的可持續性，構建有效的組織保障和資金支持體系。基于以上三點，本文希望能夠提出一些農村社區建設的基本原則。

一是形成社區管理“政務”、村委會管理“村務”、村黨支部負責“黨建”的管理體系，促進鄉村自生秩序與現代國家建構的良性互動。在“鄉政村治”體制下，鄉村社會的管理主體是“村兩委”，具體的執行主體是村民委員會，這一體制最直接的弊端就是“村務”、“政務”統籌管理。村委會作為基層群眾性自治組織，并不具備管理政務的合法性和合理性。因此，農村社區的首要任務應該是將“政務”從村民委員會的職能中剝離出來，將公共服務供給和公共事務管理納入農村社區服務中心，“村兩委”不應再負責低保、治安、計劃生育等公共事務，村委會應該強化和完善“村民自治”，完善民主管理制度，開展公共服務監督評價活動，村黨支部應搞好基層黨建的相關工作。最終形成社區管理“政務”，村委會管理“村務”，村黨支部負責“黨建”的管理格局，各部分職能分工明確，做到既要避免交叉，又要相互監督制衡。至于農村社區服務中心的建設是以鄉鎮為單位，還是以行政村或其他范疇為單位，仍有待進一步的考察與探討。

二是上移農村社區建設責任主體，保障資金來源。探討農村社區的資金來源必須從我國的財政稅費政策談起。農業稅費改革之前，我國的農業收入屬于地方財政，地方政府有為農村提供公共服務的責任。農民需要繳納“三提五統”的費用，所謂的“三提五統”就是“三項村提留、五項鄉統籌”，具體包括:村集體經濟組織從農民生產收入中提取的用于村級維持或擴大再生產、興辦公益事業和日常管理開支費用的公積金、公益金和管理費，以及鄉(鎮)向所屬單位(包括鄉鎮、村辦企業、聯戶企業)和農戶收取的用于鄉村教育辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業的款項①甘信奎:《中國當代新農村社區建設的現實條件及路徑選擇》，《理論學刊》2007年第1期。。可見，在農業稅費改革之前，“三提五統”是農村公共事業和公共服務的資金來源。隨著農業稅的取消，“三提五統”成為歷史名詞。這就意味著國家不再向農民收錢，而是由政府的公共財政體系來負擔鄉村的公共建設。因此，村民由“自我服務”轉變為政府為其提供“社會服務”，形成了通過中央及上級政府的轉移支付來負擔農村公共事業建設的局面，農村公共事業的支出責任也在調整和改革中逐漸上移。農村社區作為管理鄉村“政務”的載體，主要職責就是管理公共事務和提供公共服務，而完成這兩項職責的資金應該來源于中央與上級政府。國家可以通過財政轉移支付、稅收支持等多種方式為農村社區建設提供資金支持。當然，在實際運作過程中，基層政府、村集體和村民也可以以各種方式參與到農村社區建設當中，但農村社區建設責任主體的上移已經是毋庸置疑的事實。

三是農村社區建設需要處理好與農村專業經濟協會的合作關系，有效整合強制性制度變遷和誘引性制度變遷過程。從制度建設層面來看，強調國家權力的強制性制度變遷和強調市場作用的誘引性制度變遷是相輔相成的。以強制性為開端的制度變遷，最終需要市場作用機制進行補充，以誘引性為開端的制度變遷，最終需要國家權力的認可。農村社區建設顯然是一項政府主導的強制性的制度變遷過程，自然也會需要市場的激勵在制度供給中發揮作用。目前，在鄉村社會中發揮重要作用的經濟組織就是各類農村專業經濟協會，這是一種新型的農民自愿組成的互助合作性組織，既有在國家政權或政策引導下成立的，也有農民自發成立的。無論哪種形式的農村專業經濟協會，都正在鄉村經濟社會生活中扮演重要角色，不僅是農業產業化經營的重要組織形式，還成為政府與會員之間的溝通橋梁。農村社區建設應該在為農村專業經濟協會提供有效服務和政策支持的基礎上，整合協會力量，發揮協會作為市場機制的補充作用，進一步促進農村社區的健康發展。

本文無意提出某種農村社區建設的具體模式，因為面對復雜的鄉村社會，本來就應該有各種因地制宜的模式，只是希望能夠提出農村社區建設應該遵循的相對明確、統一的內在機理和運作機制，促進農村社區建設的良性發展，并以此為突破路徑創新農村社會管理體制，最終實現鄉村社會的穩定有序。