完善國有企業權力制衡機制——兼談深化國有企業反腐倡廉建設

王正宇

完善國有企業權力制衡機制——兼談深化國有企業反腐倡廉建設

王正宇

國有企業的反腐倡廉建設，是從嚴治黨、建設廉潔政治全局工作的重要內容，也是懲治和預防腐敗體系不可缺少的重要組成部分。一個時期以來，黨中央、中央紀委對于國有企業的反腐敗工作作出了一系列部署，出臺了一大批政策性意見和法規，從制度、規章層面對國企領導人員行權履職作出了許多明確的規定，這些約束性規定幾乎可以與對各級黨政干部的要求等量齊觀。

仔細分析，為什么我們黨把對國企領導人員的要求與黨政干部的要求相等同？這是因為，我國現階段的經濟運行呈現國企、民企、外企三駕馬車并駕齊驅的格局。毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，是我們國家發展經濟的既定方針。黨的十八大提出不斷增強國有經濟的活力、控制力和影響力。國有企業是中國特色社會主義的重要支柱，是全面建設小康社會的重要力量，是我們黨執政的重要基礎。這些都足以說明，國企領導干部與其他黨政領導干部一樣，都是我們黨長期執政的主要骨干力量，對其形象、素質等必然會提出相應的要求。

國有企業的所有制性質決定了它同其他經濟形態、其他市場主體有著明顯區分。與民營企業、外向型企業等經濟形態相比較，國有企業有著自己不可比擬的政治優勢，有著自己的特殊屬性，有著更多的社會責任擔當。國有企業的經營者要十分清醒地看到自己肩負的政治責任和經濟責任，要在追求經濟效益最大化的同時，注重追求社會效益的最大化；要以提高資本收益為核心，做大國有資本、做強國有企業，提升產業水平，不斷增強企業的核心競爭力；要在科學發展、轉型升級、現代化建設進程中作出更多貢獻；要在推動社會風氣好轉方面有更多的擔當，在廉潔經營、廉潔從業方面走在全社會的前列。

不容回避的是，近年來國企屢屢發生高管腐敗的案件，一批國企老總相繼落馬。其中的原因自然是多方面的，除去種種個人因素之外，權力集中、權力濫用、權力失去監督和制約、權力黑箱操作是基本原因。研究發現，國企發生的那些腐敗案件，不管是企業高管，還是普通職員，腐敗現象的共同點就是玩弄權力、權錢交易、中飽私囊。因此，反對腐敗，必須下決心約束權力，使得公權真正公用，公權在陽光下公平、公開、公正地運行。

黨的十八大提出了建設廉潔政治的重大任務。在這樣的大背景下，國有企業的反腐倡廉建設必須拓展深度、提升高度，包括企業的廉潔經營文化、經營管理層的廉潔素養、全體員工的廉潔從業意識；包括企業在生產、經營、改革、發展各個環節廉政風險的防范與管控，等等，都有待進一步深化。在國有企業反對腐敗、建設廉潔政治，一方面，要求國企領導人員樹立遠大理想，培養高尚的人格情操，要把矢志做大做強企業作為鑄就人生輝煌的不懈追求，要在保證國有資產安全的同時保證個人的人身安全，在各種腐蝕拉攏面前，始終保持頭腦的清醒，堅持按規章按原則公平公正辦事，這就是不想腐敗、不愿腐敗；另一方面，反對腐敗，依靠道德的力量是需要的，又是不夠的，從法制的高度建立起不能腐敗的監督、制衡機制，才是有效遏制腐敗的治本之策，正所謂“必須把權力關進制度的籠子里”。考察目前國有企業的運作模式和管理架構，可以認為，完善國有企業權力制衡機制是國有企業建設廉潔政治的關鍵抓手，也是深化國有企業反腐倡廉建設的切入點。

制衡是一種相互牽制、互為監督的關系，制衡屬于制度的約束，屬于他律的范疇，也是民主政治最主要的制度保障。黨的十八大報告指出：“嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督。”習近平總書記強調：“決不允許以權謀私、決不允許搞特權。”這些都是剛性的紀律要求。但是，它的實現形式必須有一系列制衡的保證措施，否則，任何嚴格要求都有可能落空。作為一種制度性的設計，在深化國有企業改革的過程中，應當把完善國企權力制衡機制，與完善法人治理結構、提升治理水平同步考量、同步落實，這是貫徹黨的十八大關于“健全權力運行制約和監督體系”，“確保決策權、執行權、監督權既互相制約又互相協調”的必然要求，也是推進國企改革發展的內在要求，又是建設廉潔政治、深化國企反腐倡廉建設的客觀需要。

應當看到，現階段不少國有企業的運行架構相當程度上還能夠觀察到某些行政機關的影子，領導人員尤其是主要領導人員的黨性修養、知識素養、工作經驗、掌控能力等對企業經營業績、運行質態、發展走向關聯度極大，“領導人經濟”的說法也很適用于國企的經營管理模式。黨政機關一把手、一言堂的現象在不少國有企業也大量存在。必須指出的是，經濟社會發展的經驗表明，無論是地區的發展還是企業的發展，如果僅僅維系在一個人或少數人身上，將是非常危險的，少數領導人員專橫霸道、濫用權力、違法亂紀帶來的教訓也是十分深刻的。國有企業的做優做久、持續發展，既需要有政治素質高、熟悉市場經濟、勇于開拓進取的領導團隊，又需要對企業領導人員的用權行為加以有效監督和制約，確保行權履職過程的廉潔、有序、高效，惟有如此，企業的持續健康發展才有可能得到根本保證。

古今中外反腐倡廉的實踐反復說明了這樣一個道理，不受約束的權力必然導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。道德約束不了權力，權力只有用權力來約束。現階段，對于過度集中的權力進行制衡，是必要的也是可行的。完善國有企業權力制衡機制，其根本目的在于促進國有企業領導人員廉潔從業，規范行權履職行為，提高決策水平，防范決策風險，保證國有企業又好又快地健康發展。完善國有企業權力制衡的基本思路是：第一，合理界定公共權力的邊際；第二，對權力進行科學分解和配置；第三，明確各方責任主體和職責；第四，使決策權、執行權、監督權既互相依存又互相分離，既相互獨立又相互制約；第五，實現以權制權、相互牽制的制衡目標。這樣的制衡機制，決不是簡單的人與人、部門與部門之間的制約，而是平行的機構與機構之間的牽制和制約，是一種體制、機制、管制產生的綜合制衡力，具有很強的剛性約束的特點。

應該說，經過這些年的努力，國有企業實現權力制衡已經具備一定的基礎和條件，如加快公司制改造、完善法人治理結構、規范董事會運作的步伐在加快，特別是近期加強和改善黨對國有企業的領導、充分發揮政治核心作用的要求更加明確和具體，這就使得國有企業權力制衡的實施推進更具有針對性和可行性。在實際操作過程中，應當將權力制衡的理念和要求體現在企業生產、經營、管理的全過程，應當在企業運作的機制、體制、管制諸方面盡可能多地體現權力制衡、盡可能快地實現權力制衡。當前，國有企業的權力制衡可以考慮從以下八個方面大力推進：

堅持黨對國有企業的領導，充分發揮黨委的政治核心作用。堅持雙向進入、交叉任職的領導體制，在保證黨和國家方針政策在企業的貫徹執行、參與企業重大決策、落實黨管干部原則和黨管人才原則，加強對企業領導人員的監督、領導企業思想政治工作等方面充分發揮黨委的政治核心作用，努力把黨組織的政治優勢轉化為企業核心競爭力，為推進企業科學發展提供堅強的政治和組織保證。

認真貫徹落實黨風廉政建設責任制。堅持從嚴治黨與依法治企相結合，嚴格執行《中共中央、國務院關于實行黨風廉政建設責任制的規定》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》、《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》、《國有企業負責人職務消費行為監督管理暫行辦法》等。重點加強對企業各級領導人員特別是主要負責人貫徹民主集中制和遵守政治紀律、組織紀律、經濟工作紀律、群眾工作紀律等方面的監督。

堅持黨委統一領導、紀委牽頭協調、領導班子成員共同負責、各方齊抓共管、職工群眾積極參與的反腐倡廉工作機制。建立健全與現代企業制度相適應的懲治和預防腐敗體系，堅持把廉潔經營作為企業的核心競爭力來構建，努力造就“廉榮貪恥”的企業文化，努力打造反腐倡廉人人有責、個個有份、從我做起的濃厚社會氛圍。

健全監督機制，形成監督合力。挖掘并整合監督資源，建立健全紀委、監事會、巡視組、審計、職代會五位一體的綜合監督體系。加強對企業領導人員履行職務情況的監督，特別是在重大決策、財務管理、產品銷售、物資采購、工程招投標、企業重組改制、產權變更與交易等方面行權履職情況的監督。

規范董事會運作。規范公司治理結構，有效實現決策權與執行權的分離，提高企業決策水平和執行效率。通過積極發揮外部董事、監事作用，優化董事會成員配備，授予董事會部分出資人權利，董事會行使重大投融資決策權，實現由董事會選聘、考核經理人員、決定經理人員的薪酬等舉措，使董事會運作更加科學、合理、規范、高效。

嚴格執行“三重一大”，即重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金運作事項必須由集體決策的有關規定。切實保證人、財、物等方面行權的操作依法合規、公開透明。促進國有企業領導人員廉潔從業，規范決策行為，保證決策行為在民主、科學、陽光的軌道上運行。

規范職務消費、制止奢侈浪費。弘揚艱苦奮斗、勤儉節約的優良傳統，力戒奢靡之風，堅決反對大手大腳、鋪張浪費。規范職務消費管理，強化預算、控制支出、厲行節約、禁止奢侈浪費，推進陽光職務消費。定期開展專項檢查，嚴格執行、全面落實好用車、出訪、接待、薪酬管理等規定。

落實責任追究制度。把反腐倡廉建設情況納入企業領導干部問責范圍，明確問責范圍、問責情形、問責方法、問責程序；對個人要求不嚴或因工作不力，腐敗問題多發的企業，要嚴肅追究領導者和相關責任人的責任。

國有企業的權力制衡是一項具有創新性、探索性的工作。制衡也是一個系統工程，需要在企業的領導體制、經營機制、治理結構中全面體現。推進權力制衡，還要防止出現兩種偏向：一是要防止大家負責大家都不負責的情況發生，二是要防止效能和效率的弱化。

完善國有企業權力制衡機制，在我們黨和國家反腐敗工作全局中具有特殊影響和意義，一定要鼓勵探索、銳意創新，走出一條公有制與市場經濟相融合的權力制衡之路，為中國特色反腐倡廉建設提供示范、積累經驗、作出貢獻。

（作者系江蘇省政府國有資產監督管理委員會副主任）

責任編輯：彭安玉