制度反腐：社會要素背景轉換下的反腐新利器

徐安

制度反腐：社會要素背景轉換下的反腐新利器

徐安

反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。黨的十八大對當前和今后一個時期的反腐敗工作作出新的部署，強調堅持中國特色社會主義的反腐倡廉道路，做到干部清正、政府清廉、政治清明。如何才能做到“三清”？關鍵是要加強制度建設。鄧小平同志當年曾經講過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”

一、著力制度建設，把權力關進制度的籠子里

在中紀委二次全會上，習近平總書記以史為鑒、縱論古今，從歷史上一些封建王朝的興衰，到國民黨在抗戰勝利后大搞“五子登科”而徹底失去人心，再到執政70多年的蘇共轟然倒塌，列舉了古今中外統治集團嚴重腐敗導致人亡政息，或是執政黨腐化墮落導致失去政權的例子，同時，也列舉了當前黨內存在的種種腐敗現象和不良風氣。習近平總書記語重心長地告誡我們，“為政清廉才能取信于民，秉公用權才能贏得人心”，要求全黨更加科學有效地防治腐敗，把權力關進制度的籠子里，堅定不移把反腐倡廉建設引向深入。近五年來，在黨中央的領導下，全國檢察機關依法查辦了30名省部級領導干部職務犯罪案件，以實際行動向全社會表明，不論什么人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都會受到嚴肅追究和嚴厲懲處。

盡管中央反腐決心堅決，職能部門不斷加大反腐力度，但社會經濟處于轉型期的當前，仍存在制度建設跟不上、制度執行力比較弱的問題。因此，在一些地方和部門，窩案串案現象嚴重，徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪數量上升。反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。

習近平總書記在今年的十二屆全國人大一次會議上參加江蘇代表團審議，認真聽取全國人大代表、南京市檢察院職務犯罪預防局局長林志梅同志的發言后指出：“職務犯罪確實使我們的損失很大。預防職務犯罪出生產力，我很以為然。要把權力關進制度的籠子里。這項工作要繼續堅持，去搞好完善、建設。”進一步推動反腐倡廉建設，關鍵在于加強和完善制度建設，健全權力運行制約和監督體系，在制度的執行力上狠下功夫，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。

如何編織“制度的籠子”？我認為，目前，制度的籠子可以分為三個層次：最低層次是“不敢為”，即通過嚴厲的打擊起到震懾作用，促使手握權力者不敢胡作非為，這是一種外在約束；第二個層次是“不能為”，即通過完備、嚴密的制度設計擠壓腐敗的空間，使其無法濫用權力，盡最大可能降低腐敗發生的機率，這是一種制度約束；最高層次則是“不想為”，即管理者、掌權者能夠自覺地依法履職、依規辦事，自覺抵制各種誘惑，這是源于思想意識的清廉，是一種道德層面上的自我約束。這三個層次都應當形成具體的制度，共同編織制度的籠子。

二、加大懲治力度，形成不敢腐的懲戒機制

腐敗是社會的毒瘤，職務犯罪則是最典型、最集中、最嚴重的腐敗現象，破壞社會公平正義，損害黨群、干群關系。特別是那些發生在民生領域的職務犯罪，直接侵害群眾切身利益，給人民生命財產造成重大損失。因此，重拳出擊方能取信于民。

始終保持對職務犯罪的高壓態勢。檢察機關作為國家法律監督機關，承擔著查辦預防職務犯罪的法定職責，是反腐敗斗爭的一支重要力量。江蘇省檢察機關堅決貫徹落實中央關于反腐敗的決策部署，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，不斷加大辦案力度，保持懲治腐敗高壓態勢。一方面，突出查辦大案要案，特別是把發生在領導機關、領導干部中的腐敗問題作為打擊的重點。近五年來，全省檢察機關共立案偵查貪污賄賂犯罪案件6559件、7544人，其中，處級以上要案467人、大案6341件。大案率保持在96%以上，一直位居全國檢察機關第一位。另一方面，嚴肅查辦發生在群眾身邊、損害群眾切身利益的職務犯罪。開展了涉農惠民專項行動、工程建設領域專項行動、查辦商業賄賂專項行動等。對教育、就業、社會保障、醫療、征地拆遷、保障性住房、生態環境、食品藥品安全、執法司法等直接關系民生民利領域中的職務犯罪加大查處力度，促進和解決了一批人民群眾最關心、最直接和最現實的利益問題。

積極拓寬舉報職務犯罪的渠道和途徑。檢察機關一直認真對待群眾的舉報控告。省檢察院研發了檢察機關舉報信息管理系統，制定出臺了《關于實名舉報答復工作的規定》，進一步加強舉報線索的管理、跟蹤督促和反饋工作，及時回應群眾關切，確保實名舉報件件有答復。2008年以來，全省各級檢察院共獎勵舉報有功人員1321人，其中，省院對一起涉案金額近千萬元的貪污案件舉報人一次性獎勵人民幣20萬元。檢察機關對舉報線索的依法、及時處理，充分調動了廣大人民群眾的舉報積極性，營造了反腐敗斗爭的強大聲勢。

利用網絡優勢倒逼法律制度完善。隨著現代技術的發展，網絡以受眾面廣、影響力大以及方便快捷、低成本、低風險的傳播特性和優勢成為反腐敗的利器，也為公眾積極參與支持反腐倡廉提供了更為便捷的渠道，對制度反腐起到輔助作用。但網絡反腐在發揮巨大作用的同時，也存在良莠不齊、魚龍混雜的狀況。一些人利用網絡虛擬化、隱蔽性的特點，捕風捉影、捏造事實、散布謠言、發泄私憤，走向了反腐敗的反面；有的存在無序傾向，甚至出現“炒作挾持司法”、以道德審判代替法律審判的情況，使反腐效果打了折扣。因此，有必要充分地引導好、運用好網絡反腐的積極作用，同時，用網絡反腐倒逼法律制度的完善和公權力部門的改革，把網絡反腐引入法治的軌道。這是社會主義法治思想的體現，也是保護人權的需要。

嚴格、公正、文明、規范查辦案件。隨著職務犯罪復雜化、隱蔽化、智能化的發展趨向和網絡輿論作用的明顯加大，查辦腐敗案件必須更加注重質量和效果，必須堅持公正、廉潔、規范、文明辦案，做到查得準、查得實、查得好。江蘇省人民檢察院從強化自身監督入手，全力推進職務犯罪偵查工作的規范化建設，積極轉變觀念，牢固樹立人權意識、程序意識、證據意識、時效意識和監督意識，切實轉變辦案方式方法，在初查、立案、偵查、采取強制措施、訊問嫌疑人、詢問證人、獲取固定證據、排除非法證據等執法辦案的各個環節作出了嚴格規定，完善了內外部監督制約的一系列工作措施，堅決防止刑訊逼供等違法行為的發生。同時，從完善機制入手，建立了對職務犯罪案件線索的管理、分析評估制度，完善案件辦理機制，建立健全查辦案件組織協調機制，初步形成了有效的反腐敗懲戒機制。這些措施和機制有效提升了查辦職務犯罪工作的質量和效果。絕大多數職務犯罪嫌疑人在檢察機關偵查、起訴過程中認真交代自己的問題，并能認罪伏法。2012年，法院一審后職務犯罪被告人表示不再上訴的達84.6%。

三、強化權力制約，構建不能腐的防范機制

在當前反腐敗形勢還比較嚴峻的形勢下，依法嚴肅查辦職務犯罪這一手在任何時候都不能軟，但是打擊職務犯罪只是最低層次的反腐，僅能治標不能治本。在十二屆全國人大一次會議上，習近平總書記說：“我們國家培養一個領導干部比培養一個飛行員的花費要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力。但是，一著不慎毀于一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵。如果搞不好，領導干部的崗位就真的會變成高危職業。”許多人大代表、政協委員也都呼吁，檢察機關要在加大懲治職務犯罪的同時，下更大功夫做好預防工作，從源頭上減少職務犯罪的發生。

進一步完善反腐敗立法。黨和國家一直高度重視反腐倡廉法規制度建設。十五大以來，全國省部級以上機關制定的關涉黨風廉政建設的法規及其他規范性文件達2000多項，其中，中央紀委、監察部就制定了120多項；《行政許可法》、《公務員法》、《行政監察法實施條例》等法律法規相繼頒布實施，為反腐倡廉法規制度建設填補了空白。但當前預防和懲處腐敗的法律體系仍然存在部分法律程序不夠嚴密、立法留有空白等問題，不利于動員和整合全社會力量形成預防和打擊腐敗的合力。因此，亟需一部規范國家工作人員廉潔履行公職，預防和懲治腐敗行為的專門基本法律。

當前，我國制定《反腐敗法》的時機已經基本成熟。我國已經批準加入《聯合國反腐敗公約》，美國、英國、俄羅斯、加拿大、德國等國家都在逐步建立相對完備的反腐敗犯罪法律體系，這為我國制定專門的《反腐敗法》提供了借鑒。同時，我國以憲法為依據，制定了《刑法》、《公務員法》、《政府采購法》等一系列確保公共權力運行、嚴厲懲治腐敗的法律法規；各級機關也制定了一系列反腐倡廉規范性文件，目前，全國已有21個省（市、自治區）制定了預防職務犯罪的地方性法規。這些法律法規為國家《反腐敗法》的制定提供了原則、體系、內容上的法律基礎。

檢察機關行使的是公權力，秉承“法無明文規定不可為”的原則。在執法實踐中，有時候會感到力不從心，束手束腳，對法律的不嚴密、不完整有著最深切的感受。2012年，我在全國人民代表大會上就提出了制定《反腐敗法》的建議，建議《反腐敗法》應定位為基本法律，與《刑法》、《刑事訴訟法》等相關基本法律之間是特別法與一般法的關系，發生沖突時，按照“特別法優于一般法”的規則，優先適用《反腐敗法》。這個建議也得到了江蘇代表團多位代表的支持，作為江蘇團最重要的議案提交全國人大常委會。2013年全國人民代表大會已經公布了反腐敗立法的時間表，3月9日，在十二屆全國人大一次會議舉行的新聞發布會上，全國人大常委會法工委副主任郎勝解讀“未來五年的立法規劃”時，提到“完善反腐敗方面的立法，真正形成懲治和預防腐敗體系”是今后五年的立法重點。郎勝表示，與之相配套的是，國家機關組織運行法治化，也就是約束公權力的法律，如規范國家機構組織職能、運行程序、監督機制等，也是今后五年立法的主要內容。

進一步健全權力運行的制約和監督體系。權力制約是治本之策。只有通過頂層設計，針對腐敗高發領域、遺漏環節完善制度，實現制度反腐、法制反腐，才能除掉根、鏟掉土，才能突破“反腐敗像割韭菜，割掉一茬又長一茬”的困局。目前，主要從以下幾個方面解決制度完善的問題：一是進一步深化行政審批制度改革，加快轉變政府職能，處理好政府和市場、政府和社會的關系。二是積極發揮人民群眾的監督制約作用。保障人民群眾的知情權、表達權、參與權和監督權，關鍵就是兩個字：公開。行政權力、司法權力的行使若不公開透明，以上人民群眾的權利都無從談起。三是實現對權力透明的監督制約。當前存在的問題是對決策權、執行權的監督不到位，民主監督、輿論監督、法律監督還比較薄弱，上級機關對下級機關的監督還有流于形式的地方。檢察機關開展法律監督工作面臨不少阻力和困難，其中，不少是體制機制不暢造成的。四是健全單位內部管理制度。單位是遏制和預防職務犯罪的主戰場。遏制和預防職務犯罪僅僅靠法律、法規還遠遠不夠，要高度重視建立和健全單位內部的規章制度。法律、法規主要從宏觀上解決預防和遏制職務犯罪的重點問題，而單位的內部管理則是遏制和預防職務犯罪最直接、最有力的舉措。

檢察機關在探索社會制度建設、促進社會管理創新方面，也進行了積極的探索。江蘇省檢察院結合查辦的職務犯罪案件，堅持做到一案一剖析、一案一預防，與發案單位或主管部門一道剖析發案原因，共同研究建制堵漏，避免類似犯罪重復發生。省檢察院先后向省公安廳、司法廳、國土資源廳、環境保護廳、衛生廳、省農機局等部門發出預防職務犯罪的檢察建議。近三年來，全省檢察機關共結合辦案提出預防檢察建議2379份，配合發案單位建立和完善管理制度6965項，落實率在90%以上。同時，我們結合執法辦案積極開展類案分析和預防調查，找出職務犯罪易發高發的關鍵部位和環節，分析研究職務犯罪的發生發展和演變規律，形成調查報告、專項報告和年度報告。近年來，全省檢察機關形成近2000份研究報告供黨委政府決策參考，努力從源頭上遏制和減少職務犯罪的發生。

進一步建立預防職務犯罪的人民防線。反腐敗僅僅依靠職能部門遠遠不夠，需要動員社會各界和人民群眾共同參與，形成反腐敗的社會化格局，才能打好反腐敗的殲滅戰。建立預防職務犯罪人民防線，就是把專業化預防和社會化預防相結合起來，把依法反腐和依靠人民群眾反腐結合起來，在反腐敗斗爭中充分體現黨和國家的群眾路線。只有把群眾發動起來了，建立起預防職務犯罪的人民防線，職務犯罪預防工作才能真正扎實開展。2003年7月，江蘇省委成立了省預防職務犯罪工作領導小組，推動懲治和預防職務犯罪工作深入開展。2011年，省預防職務犯罪工作領導小組成員召開會議，下發工作意見，推動完善各單位的預防職責；省檢察院與省發改委、監察、財政、住建、審計等部門組成工作組，對全省百個重大工程建設項目專項預防工作進行督查指導，與省紀委在常州聯合召開全省重大工程建設項目預防腐敗經驗交流會，推動重大工程建設項目專項預防工作深入開展。2012年6月，省預防職務犯罪領導小組下發了《關于構建預防職務犯罪人民防線的意見》等三個文件，進一步規范了構建預防職務犯罪人民防線工作。近年來，省委書記羅志軍多次對檢察機關年度懲治和預防職務犯罪情況報告和省檢察院預防職務犯罪工作作出批示肯定。

但是，與中央的要求和人民群眾的期待相比，當前構建預防職務犯罪人民防線工作還存在不少困難和問題，突出問題是一些人把反腐敗僅僅看做是國家機關特別是專門機關的專門工作，人民群眾在反腐敗斗爭中的地位和作用還沒有得到充分發揮。我們一些國家機關對群眾舉報工作不夠重視，對舉報群眾保護不力，導致群眾舉報有顧慮，表現為匿名舉報多、實名舉報少，人民群眾在反腐敗體系中的地位尚不明確，人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性尚未充分調動起來。

下階段，我們應充分發揮人民群眾在反腐敗斗爭中的積極作用，認真構建預防腐敗的人民防線，使預防職務犯罪工作由職能部門“單獨唱”變為社會共同參與的“大合唱”。一是健全完善預防職務犯罪領導體制和工作機制。各級黨委、政府要將預防職務犯罪工作納入黨委政府目標管理、黨風廉政建設責任制和社會管理綜合治理考核，強化預防工作領導責任制，逐步鏟除滋生腐敗的土壤。二是開展職務犯罪風險源點排查防控活動。積極推動對職務犯罪易發多發和公共權力集中、自由裁量權過大，特別是涉及“權、錢、人”的重點部門和領域開展職務犯罪風險源點排查防控。三是開展爭創預防職務犯罪先進單位、先進個人活動。在全省機關、企事業單位和人民團體中組織開展爭創活動，進一步調動廣大干部群眾開展預防職務犯罪工作的積極性、主動性和創造性。四是進一步延伸工作觸角，暢通收集社情民意的渠道，調動群眾參與反腐敗斗爭的積極性。

四、夯實反腐教育，建設不易腐的保障機制

制度反腐，教育是基礎。我們黨之所以能夠始終成為中國特色社會社會主義事業的堅強領導核心，就是因為有自我凈化、自我完善、自我革新、自我提升的能力。

全社會要努力形成廉政文化。中國傳統文化中的重情義，反映到社會關系上就體現為非常重視人情、關系，在普通老百姓的生活中，辦事托關系成為一種社會風氣。人民群眾一方面對腐敗切齒痛恨，另一方面，往往也在不自覺地參與、助長腐敗。消除這種現象的關鍵是要在社會公眾中樹立起法治思維和法治意識，確立依法辦事的觀念，營造社會公眾普遍認同和參與的法治環境。我們要通過弘揚中華民族優秀傳統文化、堅持社會主義核心價值觀、堅持以社會主義榮辱觀引領風尚，形成以廉為榮、以貪為恥的廉政文化氛圍，增強公職人員的自我約束力、人民群眾的監督力。只要人人都能自覺抵制“潛規則”，自覺依照規定的程序和方法去處理工作、生活中遇到的各種問題，腐敗就自然失去了源頭，權力再也找不到“尋租”的市場。

近年來，檢察機關通過警示教育、預防宣講團、法制教育宣講團等形式，深入機關、企業、街道、社區、高校、鄉鎮廣泛開展預防職務犯罪教育和法制教育，宣傳廉政文化。結合各單位、系統的實際和職業特點，組織創作優秀預防調研、文化作品和公益廉政宣傳片，把預防職務犯罪警示教育列入黨校等干部教育機構的培訓課程，積極推進預防文化上舞臺、上網絡、上媒體、上課堂、上廣告，充分擴大了預防文化的輻射面和影響力，在全社會形成清正、清廉、清明的文化自覺。

黨員干部要切實轉變工作作風。黨員干部的作風如何，對黨風政風乃至整個社會風氣都具有重要影響。改進工作作風，最根本的是要堅持和發揚艱苦奮斗的精神。當前，老百姓對社會上的樓堂館所、迎來送往、大吃大喝、講排場比闊氣奢靡浪費之風深惡痛絕，如果任其發展下去，就會像一座無形的墻把黨和人民群眾隔開，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量。有些不正之風本身就屬于腐敗的范疇，比如，只講關系、不講原則，收受禮品、濫發獎金，大吃大喝、公款消費，官商勾結、勾肩搭背，投機鉆營、跑官要官，等等。雖然這些現象面廣量大，司空見慣，似乎是一種社會風氣，但卻已經成為導致嚴重腐敗的土壤，也是引發人民群眾不滿的重要原因，其危害不可小視，必須切實解決、堅決糾正，這樣才能凈化社會風氣，促進反腐倡廉。中央制定了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，各地區各部門也相應制定了改進工作作風的有關規定。這些規定切合實際、明確具體，符合黨心民意，體現了黨中央從源頭上治理腐敗的決心。我們要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭繼續抓好作風建設，以黨風帶政風，以政風促民風，讓人民群眾不斷看到實實在在的成效和變化。

領導干部必須率先垂范。中國早就有“修身齊家治國平天下”的古訓。在今年的全國人代會上，習近平總書記指出：“……我們國家有一句話，叫面壁成佛，就是自我境界的提升。”告誡各級領導干部要提升自我境界，堅定理想信念，保持高尚情操。“官商交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限。公務人員和領導干部，要守住底線。像出家人天天念阿彌陀佛一樣，天天念‘我們是人民的勤務員，手中的權力來自人民，伸手必被捉’。”作為領導干部，要嚴格執行領導干部廉潔自律各項規定，嚴于律己、以身作則，做到兩袖清風、一塵不染。

領導干部，特別是一把手要做到“七個謹慎”。一是慎初。人生貴善始，謹防“第一次”。很多領導干部一直嚴格要求自己，但只要有了貪腐的第一次，也就沒有什么顧忌了。二是慎微。小事、小節中有政治、有方向、有形象、有人格。一個在小事、小節上過不了關的領導干部，很難在大事大節上過得硬。三是慎好。嗜好對普通人來說，僅僅是“個人小事”，而對于領導干部來說，有嗜好就得格外小心，有不良嗜好就非常危險。四是慎欲。慎欲，關鍵是要能真正經得住誘惑，堅守職業操守，堅守道德底線。五是慎權。慎防濫用權力。正確處理好權力與責任的關系，手中掌握的權力越大，社會責任就越重。六是慎獨。領導干部要“慎獨”，即便在監督不到位的情況下，也要保持清醒的頭腦，培養健康的生活情趣和正派的生活作風，做到八小時內外黨性一以貫之，道德修養持之以恒，謹防自我放縱。七是慎友。領導干部交友問題絕不僅僅是關系個人生活的小節，而是關系黨風廉政建設和領導干部形象的政治問題。因此，要十分慎重。

實現中華民族偉大復興的中國夢，關鍵在黨，要把我們的黨建設好，就必須徹底清除腐敗這個黨的肌體上的毒瘤。十八大以來，新一屆黨和國家領導人用實際行動表明，我們黨在反腐倡廉建設方面不但認識清醒，而且敢動真格。我們堅信，在中央和省委、高檢院的領導下，只要對反腐倡廉工作常抓不懈，堅持依紀依法嚴懲腐敗，不斷完善制度建設，就一定能夠實現干部清正、政府清廉、政治清明的目標，中國特色社會主義事業就一定能夠不斷取得新的勝利！

（作者系江蘇省人民檢察院檢察長）

責任編輯：戴群英