構建區域性食品市場準入管理機制的探討

孫 涉 張文睿

構建區域性食品市場準入管理機制的探討

孫 涉 張文睿

食品安全管理的核心就是保證食品生產供應鏈在沒有非安全因素作用下形成，讓每一個食品生產供應鏈在層層傳遞食品的同時，也層層傳導經營責任。只有有效地消除問題食品源，才能獲得食品安全。從全國看，食品生產供應鏈長，涉及的范圍廣，很難短時間內在國家層面實現全面管控。因此，從現實需要看，奠定國家食品安全監管的基礎應該從食品的區域性市場準入入手，構建全面有效的工作機制，進行嚴格有效的食品安全監管。

一、構建區域性市場準入閉合管理系統

所謂系統閉合，是指在區域范圍內，系統可以完整地追溯一個產品所有的交易歷程，標明該產品在區域內市場的進入和退出，從而避免出現交易記錄斷檔或不可追溯現象產生。該系統對社會、對企業是開放的，它既可以與食品生產企業自建的供應鏈系統對接，又可以與行業追溯系統聯通，還可與其他區域性系統相互銜接。食品市場準入管理機制需要構建區域范圍、食品生產供應鏈、實現手段三個維度高度統一的閉合系統。一旦區域性閉合系統達到一定數量、規模時，全國性的食品準入、退出體系便自然形成。

食品交易應是地方政府食品安全全程監管的著力點。把食品交易作為食品全程安全監管的著力點，是由食品自身生產和流轉的特點決定的。首先，流通是鏈接生產和消費的紐帶，所有的食品生產和產品銷售都必須經過市場；其次，作為地方性的行政監管部門，雖然職權無法涉及外地的生產行為，但是可以通過對外地食品進入本地市場的相關資料進行審查，及時發現問題，阻隔不安全食品的進入；最后，相對于較為復雜的生產領域，應注重監管交易中的產品，并以此為切入點實行生產供應鏈全流程監管。

食品安全保障需要突出流程監管。通常，人們將食品鏈簡單地理解為“從田頭到餐桌”，用流程的觀念解讀為田間——生產——流通——餐飲等有序環節，是一種一維線性流程關系。其實，食品流通錯綜復雜，溝通農業生產、食品加工、包裝運輸、餐飲消費等各個環節，形成放射性的網狀關系，凸顯了保障食品安全的復雜性。流程監管就是要消除各個環節的非安全因素，防止問題食品進入消費領域。因此，食品的市場準入管理是食品安全的基礎性制度，由交易鏈向核查鏈、責任鏈延伸，成為貫穿整個食品鏈安全管理的軸心。

地級市具備構建區域性食品準入管理機制的基礎。根據我國各地食品消費習慣和經營半徑，一般適合在市一級層面上構建地域性封閉的食品來源信息系統。首先，地級以上城市轄區內的食品流通往往自成體系。各類食品市場主體在地級市轄區內部經濟聯系的緊密程度和交易頻率都明顯高于外部。地級市以上的城市為了保障食品供應，都會建立一些規模較大的食品市場，各類超市、商場、經營戶相伴而立，從而形成區域性的食品市場體系。其次，地級以上的城市是食品交易的核心區域。食品消費以日常消費量大、進銷速度快為主要特征，這就決定了各食品廠家、總經銷、總代理商必須以城市為供應基地，保持必要的食品儲備以應對隨時而來的全市各類食品經營戶的進貨需求，降低市場營銷成本。最后，地級以上城市具備建立食品監管信息系統的資金和技術條件。建設食品監管信息系統，不僅需要有一定規模的食品交易量為依據，而且要求相應的資金和技術支撐。相對于一個縣的食品交易規模，以及財力和技術條件看，地級市更加能夠滿足這些條件。

支撐食品市場準入管理機制的社會氛圍和技術條件基本成熟。《食品安全法實施條例》明確鼓勵食品生產經營者采用先進技術手段記錄法律法規要求記錄的事項。經過四年多的實踐和推廣，電子化交易系統逐漸普及，構建區域性的食品安全公共管理平臺的技術條件已基本具備。首先，眾多經營戶已開展信息化應用。為了減少手工勞動、節約人力成本、提高工作效率，大型企業以及眾多的生產、批發企業都配備了計算機管理系統，連鎖型企業、微型超市等食品經營品種較多的經營戶也基本上配備了POS機。其次，眾多的媒介為低成本實施索證、索票創造了條件。計算機、有線寬帶、無線WIFI、智能手機成為大眾消費品，低成本的大容量射頻卡已不再是推廣的障礙。最后，部分行業的實踐表明，電子化索證、索票是企業與政府的共同需求。比如，南京華潤蘇果常年有15000多種食品供應，他們主動將食品票證管理追加到ERP管理系統中，信息共享既降低了2098個網點各自索證、索票的成本，又減少了各網點重復追溯的勞動量。又如，南京市正在推進的農貿市場改造升級、肉蔬追溯系統建設，將農產品交易批發中心與78家農貿市場內的7600個經營戶通過肉蔬追溯系統聯為一體，日成交數超過了10萬筆。目前，又有80家農貿市場即將上線運行，最難管理的經營群體實現了電子化追溯。

二、強化管理機制建設，有效提升監管功效

科學高效的食品市場準入管理機制必須以食品身份的合法性管理為核心，以食品生產供應鏈中的交易為中心環節，以食品安全信息化平臺為基礎性支撐。該機制的功能是顯而易見的。

促使經營者全面履行自律義務。任何食品從源頭到終端消費一般要經過若干交易環節。建立食品市場準入機制，可將上游賣家與下游買家間形成的連環性的耦合關系納入常態化管理。誰不做、誰做不好、誰造假、哪個環節不合常理，不僅經營者相互監督、相互制約，而且監管部門可以隨時通過后臺數據比對發現問題，從而采取相應的監管措施督促商家履行自律義務。

有效阻隔問題食品。順著生產供應鏈向上追溯，最終會找到本市場的食品源頭。如果該食品生產供應鏈未受外來因素干擾，其源頭就只會有一個，或幾個區域性相對源頭共同指向一個最終的源頭；如果幾個相對源頭指向的源頭證明文件不一致，就可能存在假源頭的嫌疑；經過確認或排除嫌疑的，該食品鏈就進入一般程序管理，確有問題的予以查處。因此，通過食品市場準入機制的構建，將不斷擠壓問題食品的生存空間。問題食品一旦進入市場，就會被發現并清除。

全程管控進出市場的食品流程。嚴格食品市場準入管理的同時，通過憑證記錄對退出市場也能實現有效管控。一方面，通過建立便捷的憑證反饋機制，監管部門可以及時獲取相關經營者退貨或收回信息，對其進貨量、銷售量的差額進行邏輯判斷，實施必要的流向管控。避免發生在浙江某地的某全國馳名品牌5000箱鮮牛奶更改生產日期的類似事件。另一方面，可將餐飲業形成的特殊廢棄物（如地溝油、舊酒瓶）流向納入管理視野，啟動相應的工作機制，杜絕其經過再加工重新流入食品領域。

提升對食品安全的預防、預測、防控能力。在索票、索證制度產生的追源溯流、責任追究的基礎上，進一步深化和拓展制度功能。首先，對部分違法行為實施預防性監管。從源頭完善交易信息采集，職能部門通過后臺數據分析，主動發現問題食品線索，并開展有針對性的調查處理，彌補單一巡查工作方式的不足。其次，職能部門通過分析完整的交易信息，對食品安全形勢進行科學研判，作出趨勢評估、問題預判，尤其可以針對區域外發生的事件進行對象篩選，防患于未然。最后，能夠迅速采取綜合措施控制突發事件的損害程度。發生食品安全突發事件后，可以在第一時間有針對性地對本地區涉案批次的所有食品銷售者、生產者、餐飲制作者采取同步控制措施，克服目前拉網式排查所帶來的低效、延誤、不全面等弊端，提升突發事件的處置水平。

威懾食品領域的違法行為和動機。監管部門通過公共管理平臺的數據監控，隨時保持對問題食品的揭示和處理，對違法者施壓。問題食品一旦被發現，交易記錄就成為涉嫌違法犯罪的證據。這種事前、事中、事后全程監控機制對違法違規者是一種威懾，扼制他們違法違規的沖動。

向社會提供更多的食品信息服務。完善食品市場交易信息的采集，并依此建立面向社會的食品信息交換平臺，對于區域內食品監管意義重大。一方面，提升行政指導效率。食品安全不是靠事后執法得來的，而是主要依靠大量的事前指導。如食品下架通知、風險提示、行為提醒等服務，有利于提升監管者與監管對象之間的互動性，構建緊密的管控關系。另一方面，對社會開放食品查驗功能。消費者隨時可以借助這個平臺查驗所購食品的來源和品質保證，也便于廠商查核自己產品的市場銷售狀況。

三、以制度和技術作保障，實現全方位的監管覆蓋

構建區域性食品準入閉合系統，實現全過程、全方位的監管覆蓋，必須從食品安全的管理制度和工作機制上進行頂層設計，形成系統內部有自律、外部有監管、整體有監督的多維管理架構。為此，可以借鑒域外經驗，突出系統建設的關鍵環節，注重系統功能與現行制度的銜接。

建立區域性的保證源頭食品質量的市場備案制度。我們可以將美國源頭管理的思路借鑒到區域食品源頭管理上來，建立區域性閉合的食品安全監管體系。凡進入本區域內的食品、原材料、包裝器具等質量、來源證明文件必須得到全面的備案和驗證，同時，確保食品離開本區域后也能得到管控。備案有兩種形式，一種是按照《食品安全法》現有的規定，由購買者索要，銷售者提供相關質量證明文件進行保存、備案，并通過公共平臺數據實時傳遞給監管部門進行后臺驗證。另一種是由銷售者直接向所在地監管部門備案。區域內所有交易食品的合法性驗證都可以集中指向，不僅查證便捷，而且管理成本相對較低，但需要另行制度規定。

制定區域內統一的食品準入票證制度。統一的票證制度是食品市場準入管理機制最基本的要求，也是食品安全管理最重要的基礎。一是由地方政府研究制定區域內統一規格的食品進銷貨票證制度。票證管理部門、食品管理部門共同制訂食品的進、銷、退貨票據，統一所有食品進入區域內市場所需提供的經營者身份、合格證明及食品包裝上對品質所標稱的各種認證資料，統一各部門的管理標準。二是明確規范上游食品銷售者的出證、出票行為。遵從生產供應鏈規律，從銷售源頭由上而下進行有區別的管理。即上游食品銷售者按規范出證、出票，下游經營者進貨查驗，未實現信息化管理的終端零售者按進貨次序保存票證備查。三是從制度上明確規定無合法來源證明的食品不得進行銷售或生產加工。進一步強化經營者對其所售食品合法來源的舉證責任，簡化執法程序，提高執法效率。凡是無法證明來源的食品必須立即下架、召回或停止生產加工，并進行處罰。四是建立生產型、批發型、配送型食品經營戶申報食品存放地點的制度。便于相關部門掌握信息，實施源頭食品質量抽檢，及時把控源頭食品質量安全，防范灌裝、更改日期、假冒偽劣等問題長期潛伏。

建立區域內統一的食品準入公共管理信息平臺。這個平臺是構建食品市場準入機制的核心，它并不尋求替代各經營者或管理部門已經使用的信息管理系統，而是通過一定形式的對接，實現與食品質量安全有關信息的實時采集，并通過信息反饋為消費者、經營者、監管者、社會各界提供更有價值的公共信息，實現每類食品從源頭到消費終端每個供應鏈環節的可隨時驗證。一是建立區域性的食品市場準入公共數據庫系統，包括食品經營許可信息、交易食品信息、檢測信息、認證信息、信用信息等。二是建立食品電子索證、索票的數據標準。方便全國不同地區的食品廠商以及已經使用信息系統的食品經營者通過后期改造與公共管理平臺對接，或在銷售時向下游經營者提供標準數據接口的電子票證信息；利于POS機、溯源電子秤、電子采購卡、智能手機等硬件廠商、軟件服務商將食品準入相關信息納入到軟硬件系統里，方便小微經營者低成本使用，形成與食品生產供應鏈相適應的電子化索證、索票鏈。三是在全區域實施交易信息采集制度。食品經營者必須配備諸如POS機或計算機等電子設備，將此作為從事食品經營的技術條件。要求所有上游銷售的出票、索票都必須電子化，及時保存相關數據，鼓勵終端零售、服務經營者使用POS機等電子化終端設備，向所有消費者提供追溯、維權憑證。

推進食品、從業人員、市場主體三項準入制度的有機融合。食品安全管理的核心對象是食品，第二層面是與食品緊密接觸的從業人員，第三層面是從事食品生產經營的市場主體。《食品安全法》分別設置了三種準入：市場主體資格準入，食品的市場準入和從業人員準入。其中，市場主體資格準入屬于許可準入，食品的市場準入屬于管理型準入，食品從業人員屬于技術型準入，后來又追加了培訓要求，形成了技術型＋管理型的復合型準入。目前，在三種類型準入制度的落實中，經營主體市場準入最受重視，已形成較完整的工作體系和完備的數據信息。相對于經營主體的準入管理，食品的市場準入管理基礎比較薄弱，實施起來要困難得多。從業人員準入管理既需要有醫務部門體檢后出具的健康證，又要有公安部門的犯罪記錄、管理部門的誠信記錄，還要有食品安全培訓記錄等。目前，都呈分散狀態，很難齊全。三項準入相互關聯，需要有機融合：發現問題食品可以溯及具體的經營主體、從業人員，記錄誠信，并追究責任；從業人員準入管理既可增添食品生產安全，也可加大經營自律，因為來自內部員工的舉報最精準。因此，要同步建立從業人員準入數據信息，通過誠信壓力和責任豁免兩方面的激勵，引導內部員工對企業內、行業內的食品安全違法現象進行舉報。

（孫涉：中共南京市委黨校；張文睿：南京外國語學校）

責任編輯：戴群英