創新監管手段 規范管理黨政機關資產

黃 沖 王昌盛

創新監管手段 規范管理黨政機關資產

黃 沖 王昌盛

機關國有資產面廣量大，是保障各級政府有效運轉的重要物質基礎，其使用效率和效益直接決定了政府運行成本的高低，必將受到社會各界的廣泛關注。日常管理中，機關資產主要在內部循環，如果缺乏必要的監督約束，出現隨意配置、低效使用、閑置浪費、流失損失等現象，就會滋生一些隱性的腐敗行為。因此，亟待加以規范。

一、機關資產管理問題的外在表現

辦公用房建設和使用浪費嚴重。一些地方政府的辦公用房已經儼然成為地標性建筑，有的還配套綠地廣場和假山噴泉等附屬景觀。近年來，雖然中央三令五申控制樓堂館所建設，但辦公樓奢華之風仍舊不斷蔓延，甚至出現越往下級越走樣、越離譜的現象。正如北京大學政府管理學院李成言教授所說，隨著經濟社會的發展，政府需要承擔更多的管理職能，辦公條件得到適度改善合情合理，但那些面積和裝修嚴重超標的辦公大樓無疑是對社會資源和百姓福祉的嚴重侵蝕，應該堅決予以制止。機關大樓建設耗費巨大，有的還挪用民生改善和公共服務的資金，人民群眾對此頗有微詞。

公務用車超標準配置和使用。機關公務用車改革已經推行多年，但僅僅限于區、縣以下單位，馬路上依舊可見大量的公車。2011年以來，全國自上而下開展公車治理，出臺了一系列公務用車管理規定，有關部門根據檢查發現和群眾舉報的線索，查辦了多起公務用車違規使用事件。但超過規定標準購置公務用車或超標準對車輛內飾進行裝修的情況，在各級、各類機關仍有存在，特別是一些職能強、影響大的政府部門。鑒于機關公務用車的監管比較嚴格，實行價格和排氣量雙重標準，一些單位以執勤、執法或特殊業務名義用車，規避監管，突破標準；有的單位則向下屬單位或關系單位借用，變相使用超標準豪華車輛。

資產采購成本高于市場正常水平。政府采購制度推行以來，黨政機關超過限額標準或納入政府采購目錄的商品和服務，必須委托中介機構實行集中采購。政府采購的初衷是變分散采購為集中采購，形成規模效應，提高議價能力，力求最大限度節約財政資金。實踐表明，政府采購的規模逐年增加，在扶持自主品牌和國內產業等發面發揮了積極的作用。但是，政府采購的預期效果未能完全體現，一些單位的不合理需求經過政府采購的程序，反而披上了合法的外衣，規避了監管。

資產使用和處置過程不合理。譬如，一些單位將超標準配置的資產閑置不用，或低效使用；一些資產由于人為原因遺失或損壞，沒有責任追究機制，導致資產流失、損失；一些資產在“喜新厭舊”的驅使下，未達到標準就提前退役，未能發揮其使用價值；一些單位資產處置過程不公開、不透明、不合規，資產出租采用協議招租，租期長、租金低，欠收情況時有發生。

機關資產管理中存在的這些不合理現象，浪費了大量的財政資金，很多違規情形的背后往往還隱藏著不可告人的秘密，甚至涉及人情交易、濫用職權、暗箱操作等消極腐敗行為。

二、機關資產管理問題的深層剖析

造成當前機關資產管理混亂的原因多種多樣，從客觀上看，資產涉及面廣，種類繁多，來源渠道多元化，所有權和使用權分離，導致管理的難度較大；從主觀上看，機關資產監管主體不明確，考核評價體系不健全，監督檢查的力度和手段不到位，導致各單位對資產管理不重視，日常管理自行其是，從維護本單位利益的角度占有使用資產。

資產管理意識淡漠。隨著經濟社會的快速發展，機關資產的種類越來越多。很多單位資產管理機構和人員沒有落實到位，有的單位資產管理缺少牽頭部門，多部門共同參與，各管一處、各管一段，推諉扯皮現象時有發生；有的資產管理人員身兼多職，沒有足夠的時間和精力參與管理。這樣一來，資產管理成了盲區，處于無序狀態，進出完全失控，發生流失、損失在所難免。

配置管理體制失當。一是預算編制模式陳舊。資產的預算編制只是按照一定金額核定各單位“設備購置費”，沒有考慮資產存量，往往是底子越厚，財政每年給的預算越多。二是資產質量和績效考評信息缺失。由于目前行政事業單位資產不計提折舊，資產的損耗和使用狀況無法掌握，預算編制難以考慮各單位的有效需求。三是實際購置資產與申報預算內容無法對應。資產預算采用“包干預算”的形式，只能反映一定數額的資金，未能細化到若干數量的資產需求。既違反部門預算編制的初衷，也不符合預算執行精細化的要求。

制度難以有效執行。在辦公用房建設和管理方面，原國家計委1999年頒布《黨政機關辦公用房建設標準》，規定各級各類機關辦公用房建設標準。但有的單位以種種理由為借口，不按規定執行，或按不同的解釋口徑超標準建設。

資產管理內部循環。機關資產配置過程中，沒有對實際需求進行嚴格測算，更沒有邀請外部專家進行科學論證，往往只需征得相關部門和領導同意；使用過程中，由于資產余缺只是在內部調劑，所以即使有的資產處于閑置浪費狀態，也沒有更多的人關注。資產的消耗和產出模糊，配置和使用的效益很難量化。

資產配置成為福利。機關規范津補貼后，一些單位就將經費大量用于改善辦公條件，多方籌集經費改建、擴建辦公用房，為員工配置大量現代辦公設備。一些領導干部變相要求為其配置豪華公務用車，辦公設備也追求新穎時尚。在官僚主義和本位主義的驅使下，那些超標準建設的辦公用房和奢華辦公設備異化為一些單位的職工福利，在一些地方往往還會引起攀比之風。

三、治理機關資產管理的現實途徑

在公共服務型政府建設的背景下，機關資產如果管不好，將會制約行政管理體制和財政管理體制改革的深化，甚至影響到黨政機關勤政為民的形象。為此，涉及機關資產管理的部門要齊抓共管，進一步明確資產管理目標，創新資產監管手段，將企業資產監管的經驗和現代績效管理的理念引入機關資產管理中，有效治理資產管理中出現的問題。

理順資產管理體制。明確資產管理的責任主體，形成責權利對等的管理模式。機關資產目前實行“國家統一所有，政府分級監管、單位占用使用”的管理體制，出現資產的所有權和使用權分離、所有者缺位的情況。機關資產和家庭資產不一樣，個人資產都非常注重產權，有了產權就可以對資產進行使用和變賣。機關資產由于歸屬政府，所有權只是一個概念而已，單位更加注重資產的使用權，以使用權替代產權。于是，就有了使用權駕馭資產，長期占有使用，甚至出租或處置的情況。機關資產管理中，應該明確政府所有權的具體代表者，將管理責任落實到一個部門，賦予其使用權和收益權，解決所有者缺位的問題。這樣一來，責任部門就可以打破本位主義和部門利益的藩籬，從全局的角度出發對資產進行整活、盤活和調劑使用，最大限度地發揮資產的使用價值，也解決資產在不同單位之間苦樂不均的情況。

完善資產管理制度。研究制定機關資產管理的法律和法規，建立績效考核標準體系。俗話說，沒有規矩不成方圓。機關資產面廣量大、情況復雜、分布零散，牽扯到多方利益關系，管理的難度很大，需要在制度上加以規范。現實中，機關資產的管理制度比較薄弱，遠遠跟不上形勢發展的需要。從法律層面看，只有財政部于2006年頒布的《行政單位資產管理辦法》和《事業單位資產管理辦法》等部門規章，還沒有上升到法律和行政法規的層面；從監管層面看，各地財政和機關事務管理等部門陸續頒布了一些資產管理制度文件，但是還不夠全面和系統，有的文件缺少針對性和操作性；從使用單位看，資產管理的制度也比較滯后，有的壓根就沒有制度，隨意而為。因此，要從頂層設計，參照《會計法》和《企業國有資產法》等法律，研究制定機關國有資產管理法律法規，明確資產管理的內容和要求，界定管理主體的法律責任。各級機關資產監管部門再以此為依據，出臺資產配置、使用、處置等方面的管理規定，使用單位也結合實際細化為資產管理操作辦法，形成一套自上而下的制度體系，讓資產管理做到有據可依。

加強資產管理問責。對決策失誤、人情交易、規避監管等行為動真格，追究相關責任。機關資產管理責任不落實，有了過失行為不追究，是造成管理混亂的根本原因。一些超標準的樓堂館所建設，豪華車輛配置，采購價格奇高，以及資產處置和出租過程中的私下交易，相關領導和當事人都負有很大責任，但往往都逃避了處罰。今后，各級機關資產監管機構要依據《機關事務管理條例》和《財政違法行為處罰處分條例》等法規，借鑒國有企業資產管理過失的責任追究辦法，研究制定機關資產監管問責的管理規定，讓違反資產管理規章制度的行為受到懲處。機關資產監管機構要會同監察和審計等部門，將機關資產管理列入經濟責任審計的范疇，納入效能監察的考核范圍，形成分工負責、點面結合的新型監管機制，對機關資產管理中的違法違紀行為進行嚴厲查處，真正起到威懾作用。

借助市場機構力量。將資產出租和處置等交易推上平臺陽光操作。當前，機關的資產交易大多自行組織，既耗費了大量的人力物力，往往還因為業務不熟悉和行情掌握不充分造成決策失誤。機關人員直接參與市場交易，有時還會被認為是與民爭利，影響黨政機關在人民群眾中的形象。隨著市場經濟的發展，市場交易有一套完善的操作流程和行為法則，產權交易機構、招標代理機構、二手車交易市場、拍賣行等市場機構經過多年的發展，已經趨于成熟。機關的資產采購、招租、轉讓等交易行為完全可以交給市場機構辦理，讓專業的人做專業的事。在市場經濟條件下，黨政機關工作人員要自覺摒棄原有的思維模式和做事方式，學會向市場找方法，向社會借平臺。工作理念和管理方法只有順應市場經濟的發展方向，才能把機關資產管好管住，管出應有的效益。同時，也可以避免機關人員直接參與市場交易，從源頭上防止腐敗行為的發生。

（黃沖：江蘇省省級機關事務管理局副局長；王昌盛:江蘇省省級機關事務管理局資產處）

責任編輯：戴群英