隋唐五代災害及其防救措施評析

郭 林 丁建定

(中國人民大學 公共管理博士后流動站，北京 100872；華中科技大學 社會學系，湖北 武漢 430074)

研究任何時代的社會保障制度，分析災害以及相關的防災救災措施必不可少。尤其是在古代，制度性的社會保障機制較為缺乏，社會保障性的防災救災措施即成為古代社會保障的主要內容之一，這在我國隋唐五代時代亦不例外。

隋唐五代時期，我國災害不斷。隋代僅經歷了29年，但是，卻遭遇了22次災害。其中，旱災9次，水災5次，地震3次，風災2次，蝗災、疫災和糧荒各1次；唐代歷時289年，而受災493次，其中，旱災125次，水災115次，風災63次，地震52次，雹災37次，蝗災34次，霜雪災害27次，饑荒24次，疫災16次注鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。；五代經歷54年，發生災害51次，其中旱災26次，水災11次，蝗災6次，冰雹災害3次，地震3次，風災2次注鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。。隋唐典型災害案例如下所示：

貞觀十二年(公元638年)，吳、楚之巴蜀州二十八旱，冬不雨，至于明年五月，饑，人相食。注[宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

貞元六年(公元790年)，春，關輔大旱，無麥苗；夏，淮南、浙西、福建等道大旱，井權竭，人喝死者甚眾。注[宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

開元十四年(公元726年)，天下州五十水，河南、河北尤甚。河及支川皆溢。懷、衛、鄭、滑、濮人或巢或舟以居，死者千計。……十五年(公元727年)五月，晉州大水；七月，鄭州大水，溺死數千人，洛水溢入鄜城，平地丈余，死者無算；懷同州城市及馮翊縣，漂居民二千余家。注[宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

開成元年(公元836年)，夏六月；鳳翔、麟游縣暴風雨，飄害九成宮及滋善寺佛舍，……，死者百余人，牛馬不知其數。注[后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。

中和四年(公元884年)，六月，乙巳，太原大風雨拔樹千株，害稼百里。注[后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。

貞元四年(公元788年)，正月，京師地震，金、房二州地震，江溢山裂。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

景龍元年(公元707年)，夏，自京師至山東、河北，疫死者以千數。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

開成五年(西元840年)，六月，濮州冰雹如拳，殺人三十六，牛馬甚眾。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

貞元元年(公元785年)，夏，蝗，東自海，西盡河、隴，……，旬日不息，所至草木葉及畜毛，靡有孑遺，餓饉枕道，……。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

開元十五年(公元727年)，天下州十七霜殺稼。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

(后周)太祖廣順三年(公元953年)，十月，境內大旱，邊民有鬻男女者。[注][清]吳任臣：《十國春秋》，中華書局2010年版。

(后唐)明宗天成三年(公元928年)，夏六月，大蝗蔽而飛，書為之黑，廷戶衣帳悉尤塞。[注][清]吳任臣：《十國春秋》，中華書局2010年版。

(后晉)高祖天福六年(公元941年)，春正月，地震；十月又地震，摧民居以百數。[注][清]吳任臣：《十國春秋》，中華書局2010年版。

一、隋唐五代災害分析

(一)隋唐五代災害特點分析

一是災害種類多。隋唐五代時期，旱災、水災、風災、地震、雹災、霜雪、饑荒等災害均有所發生。根據史料分析，隋唐五代共計發生災害566次，其中，旱災和水災占所發生的災害的主體部分，旱災發生160次，水災發生131次，二者合計占隋唐五代災害總數的51.41%。

二是時間跨度大與災害頻率高并存。從第一部分的史料可以看出，無論是持續時間較短的隋代和五代時期，還是歷史時間較長的唐代，均發生了較多類型的災害。其中，隋代約每1.32年就發生一次災害；唐代約每0.74年就發生一次災害；五代約每1.06年就發生一次災害，發災頻率較高。

三是災害影響大。隋唐五代災害影響大的主要因素是災害破壞力較大。嚴重的災害危及了封建王朝的統治穩定，如災害作為重要因素之一導致了黃巢所領導的唐末農民起義。嚴重的災害降低了人民的生活質量，如上述史料中提到各種災害導致“人相食”、“邊民有鬻男女者”、“人喝死者甚眾”、“漂居民二千余家”、“疫死者以千數”、“死者百余人，牛馬不知其數”、“害稼百里、霜殺稼、摧民居以百數”等百姓生活受到嚴重消極影響的狀況。

嚴重的災害破壞了社會生產條件，阻滯了社會經濟的發展。災害往往破壞農田、水利等古代生產發展基礎設施，這顯然不利于古代的經濟結構以農業經濟為主的生產發展。災害的發生往往伴隨著一定的救災措施實施，向災民提供救助過程本身并不能創造社會產品，而是一個消耗社會已有總產品的過程，這必然對生產的發展帶來不利影響。當然，這并不意味著為了節省社會產品而不向受災人群提供救助，恰恰是對災民的救助能夠有助于恢復社會生產發展所需的人力資本條件和社會生產條件，從而有利于社會生產的長遠發展。

(二)隋唐五代災害原因分析

上述災害的發生既有氣候、地理條件等方面的自然條件，更有社會因素。其中，社會因素則是導致自然災害的根本方面。正如鄧云特所言：“歷代嚴重災荒之發生，天然條件固有相當之影響，……，窮究災荒形成之最后原因，或促發嚴重災荒之基本因素，則知駕乎自然條件之上，尚有最根本之人為社會條件存焉!……自然條件雖為構成災荒原因之一，而實非終極唯一之原因。自然之地理環境與氣候變遷，固無時無地而不有招致災害之可能；然其所以能成其為災害且達于嚴重之境地者，實由于社會內部經濟結構條件之惡劣所致。故自然環境之外部條件，惟有通過社會經濟結構之內在條件，方能發生影響。……，世之以純粹自然條件而解釋災荒之發生者，實難免庸俗之識也。按之實際歷史上，任何時候，人民遭受天災之創害，所達之程度如何？全視當時社會經濟之盛衰狀況而定。換言之，即以人民生存能力之大小，而定其受災之程度。”[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。

在唐朝貞觀之治與開元盛世時期，盡管災害次數亦較多，但是統治者勵精圖治所帶來的相對較高的社會經濟水平以及積極的防災救災措施有利于緩解災害的消極影響；而在朝代更迭、農民起義或外族入侵時期的災害對百姓生活質量、對社會生產發展的負面影響會更大一些。

二、隋唐五代防災救災政策分析

本部分主要闡述隋唐五代時期科學的防災救災措施，故不涉及古代所謂的“巫術救荒”等非科學方法。隋唐五代防災措施主要有實施重農政策，增加農業產出；建立義倉制度，以備災荒之時所需；興建灌溉水利等工程，努力減少水、旱災的發生頻率等。救災措施主要有賑濟、調粟等政策。此外，唐朝救災機制發揮作用有著一套較為健全的管理體制。

(一)隋唐五代防災措施分析

1.重農政策

我國是一個農業大國，唐代也不例外。因此，以農本主義的重農理論為基礎的重農政策是我國封建國家的戰略性政策之一。“歷代國家法令，以強本抑末為目標，以孝弟力田為明訓，皆此政策(重農政策)之一般表現”[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。。重農政策適應了農業國家的經濟結構，有利于拉動社會生產的發展，為救災奠定一定的物質基礎。唐朝屬于我國歷史上較為強盛的王朝之一，這與其重視農事密不可分。這主要表現在以下方面：

第一，注重帝王的示范作用。唐代，皇帝親自耕田，即進行籍田的典禮，發揮一種帶頭示范作用。當然這一行為古來有之，但在唐代表現的更加突出。“高祖武德二十二年，上自苑中種麥，率太子以下，躬自收獲。謂太子曰：此將以薦宗廟，是以躬親，亦欲令汝等知稼穡之難也。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

第二，注重保障農業發展的人力資源供給。“帝嘗謂眾臣曰：太平之基，在于家給人足。今滋麥既大熟，宜停庶務，每司別留一二人守曹局，余者宜休假，親事務農。流罪以下囚，罪名定者，亦放收獲。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

第三，注重促進農業發展的物力資本供給。“以關輔百姓貧，天多荒蕪，詔諸道上耕牛，委京兆府勸課，量地給耕牛，家田不滿五十畝者，兩家共給一牛。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

第四，注重對農業發展的引導和管理。“王者設教，務農為首。……，田事將興，敦本勸人，實為政要。宜令天下刺史縣令，各于所部，親撫農桑。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。“田功在謹，農事為勤，不有司存，何成種榖？諸州等各置司田參軍一人，主農事；每縣各置田正二人，于當縣楝明嫻田者充之，務令勸課。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

可以說，唐朝重農政策的實施為倉儲制度與各項救災措施的實施奠定了一定的物質基礎。

2.義倉制度

我國歷史上的倉儲制度在漢代得以形成，并在唐代取得了一定程度的發展。倉儲制度可分為常平倉、正倉、義倉等。隋文帝開皇三年，在陜州設置常平倉，在京師設立常平監。在唐武德五年，廢除常平監，永徽六年于京東西設置常平倉，開元二十年，下詔在全國各州、道便設常平倉。

義倉的建立晚于常平倉，其萌芽出現于北齊的“義租”。在隋開皇五年，度支尚書長孫平奏請設立義倉，得到采納。唐代的義倉始建于貞觀二年，由左丞相載胄建議實施。到天寶八年，唐代共存儲96062220石糧食，其中，義倉63177660石，常平倉為4602220石。可見義倉規模要遠甚于常平倉、太倉等其他倉儲規模，且其主要以貧民作為賑濟對象。因此，本處主要以義倉為分析對象。

較為成熟期的隋唐義倉制度具有如下特征：第一，財政性較強。財政是一種以國家為主體的經濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動。義倉制度由國家作為實施主體，向百姓課征一定稅賦，其目的在于以財政支出的形式向貧困百姓賑濟或賑貸[注]除了賑濟，義倉制度還有一定的賑貸作用，鑒于研究的視角，在此不再贅述。。僅據文獻中保留的記錄所作的不完全統計，在唐代共計一百二十九次賑災中，義倉在其中扮演了一個很重要的角色。[注]潘孝偉：《唐代義倉研究》，《中國農史》1984年第4期。義倉由中央財政部門加以管理，“義倉之粟，……若有不熟之處，隨須給貸及種子，皆申尚書省(戶部)奏聞”[注][唐]李林甫：《唐六典》，中華書局2005年版。，各個州道定期向戶部提交義倉收支賬目。嚴格來講，義倉的課征屬于地方稅，《通典》卷26《職官·太府卿》記錄：“凡天下之倉廩，……正租為正倉，地子為義倉”[注][唐]杜佑：《通典》，中華書局1984年版。。其中，地子即為地稅。與經濟發展水平和社會發展狀況相適應的義倉制度有利于穩定社會發展以及有利于社會生產發展。

第二，具有一定的社會保障性。盡管封建統治者以維護自身統治為主要目的來推行義倉制度，但不能忽視其具有社會保障的一般性特征。首先，它體現了大數法則的原則，通過向廣大百姓征收糧食進行儲備，向由于災害等原因致貧的群體提供救濟。其次，它體現了社會保障的互助共濟性。義倉主要在中央的監管下由地方進行征收和管理，它既可以在本統籌區域內調劑使用為主，同時亦可由中央政府跨統籌區域配置義倉糧食為輔來發揮義倉的作用。第三，義倉是由政府統一組織管理的，體現了社會保障的政府主導性。

第三，凸顯一定靈活性。與現代相比，古代交通極欠發達。如果將糧食集中儲備于少數幾個地方，恐怕會由于運輸原因而不便于賑濟，義倉制度因主要由地方進行管理，這樣有利于通過建立義倉網絡而便于實施救助。但是，如果賑濟支出的規模較大，則不得不通過調劑其他地方的義倉儲備來滿足需要。不過，由地方管理義倉實為在無最優選擇之狀況下的一個次優選擇。

第四，管理機制較為健全。首先，唐代義倉制度設置了相關的管理職位。與常平倉一致，義倉由倉曹司倉參軍事執掌，由倉督進行管理，萬戶以上的縣需專門設置三名義倉督。其次，賑濟程序規定明晰。各地需“先申尚書(省)，待報，然后分給”，才可開倉使用儲備。如果擅自開倉，則按律“以盜論”或“準盜論”。由州府派遣“清干官”到所屬各縣主持賑濟和賑貸事務。各個州縣需按中央政府的規定，每年向尚書省報送出納賬目。開元后期設置了十五道采訪使，而后在本道采訪使的監督下先賑后奏，這有利于救災賑濟的及時性。

3.水利政策

如上所述，旱災與水災是隋唐五代災害的主要類型，因此，水利政策對于防災至關重要。水利政策主要包括兩個方面：灌溉與疏浚兩個方面。浚治河川，至關重要。“浚治河川，乃消弭水患之根本辦法。水患既弭，則農民可安于畎畂，而努力生產；所產既多，自有積蓄，即遇亢旱蝗雹等其他災害，亦可免饑荒流難，不至受殃。故歷代倡其說者多，而實施亦伙。[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。”

較之前代各朝，唐代的灌溉事業有了較大發展。如：

貞觀中李裴譽擢揚州大都督府長史。引雷陂水，又筑句城塘，溉田八百余頃，百姓獲其利。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

白居易還杭州刺史。浚錢塘湖，周圍三十里，凡放水灌田，每減一寸，可溉十五頃；每一伏時，可溉五十余頃。若堤防如法，蓄洩及時，則瀕湖千余頃田，無兇年矣！[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

李吉甫為淮南節度使，筑富人、固本二塘，溉田萬頃。漕渠庳下，乃筑堤關，以防不足，洩有余，名平津堰。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

可見，唐代灌溉事業主要表現為修筑或疏浚漕渠、建筑堤防等，這些措施對防止水災或旱災的發生具有重要意義，在一定程度上維護了社會生產的穩定進行，保障了百姓生活安全。

在疏浚工程方面，在隋煬帝大業元年，動用百萬勞力，開通了濟渠。“自西苑引榖洛水，達于河。……引河入汴，引汴如泗，以達于淮”[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。。隨后，又使用勞力十萬，“開刊滿入江，滿廣四十步。……案江、淮滿通，始于春秋吳王夫差，后九蕪塞，至是復開之，即今日之運河也。”[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。在唐玄宗十八年，廛河與洛河呈泛漲之勢，范安和韓朝宗受命處理危機，“就廛、洛水源疏決，置門以節水勢。”[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。可見，隋唐時期疏浚工程較大，尤其是大運河工程花費了巨大的成本，給當時的社會帶來較為沉重的負擔，但從歷史眼光看，其意義不言而喻。

(二)隋唐五代救災措施分析

1.賑濟

賑濟分為賑榖、賑銀、工賑等，其中，賑榖是最主要的形式，但其并不便于流通，因此采取賑銀的方法加以補充。工賑在現代更為流行，但古代亦不乏工賑的典型。“開元十五年，八月，……，河北州縣水災尤甚，……令所司量支東都租米二十萬石賑給。”“盧坦為宣州刺史，江淮大旱，當涂縣有渚田久廢，坦以為歲旱，茍貧人得食取傭可易為功，于是渚田盡開，藉傭以活者數千人。”[注][清]張英、王土禛等：《淵鑒類函》，上海古籍出版社2008年版。“李頻遷武功令，有六門堰廞廢百五十年，方歲饑，頻發官廥庸民浚渠，按故道廝水溉田，榖以大稔。懿宗嘉之，……，擢侍御史。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

2.調粟

調粟政策可分為三種類型：一是移民就粟；二是移粟就民；三是平糶。其中移民就粟是主要方式。如：“開皇十四年，關中大旱，饑，……令百姓就食。”[注][唐]魏征：《隋書》，中華書局2008年版。“咸亨元年，天下四十余州，旱及霜蟲，百姓饑乏，……詔，令往諸州逐食。”[注][后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。“永隆二年，……河南、河北大水。許遭水處，往江淮以南就食。”[注][后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。

移粟就民與移民就粟相輔相成，如果災民能夠移動至榖豐之地，則聽其移動，如若不然，可移榖而盡量就民。移粟就民和移民就粟二者不沖突，可同時并用。移民就粟的典型案例如：“咸亨元年，……關中饑。詔令……轉江南租米，以賑給之。”[注][后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。“開元十五年，河北饑。轉江淮以南租米萬石，以賑給之。”[注][后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。

平糶之思想古來有之，在唐代得到了一定發展。如：“開元十二年，八月，詔曰：蒲、同等州，自春偏旱，蒲、同等州，自春偏旱，慮來歲貧下少糧。宜令太原倉出十五萬石米付蒲州，永豐蒼出十五萬付同州，減時價十錢，糶于百姓。”[注][北宋]王欽若：《冊府元鬼》，中華書局1983年影印版。“天寶十二年，八月，京城霖雨，米貴。令出太倉米十萬石，減價糶于貧人。”[注][后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。“十三年秋，霖雨積六十余日，京城物價暴貴，人多乏食。令出太倉米一百萬石，開十場賤糶，以濟貧民。”[注][后晉]劉昫等：《舊唐書》，中華書局1973年版。“元和十二年，詔，出粟二十五萬石，分兩街降估出糶。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

在唐朝開元之后，和糶得以出現，由官方購買百姓之榖，“民無科押之累，官有儲蓄之利，故云和糶。”但這種方式“善價不及鄉間，美利皆歸司局，配戶勒限，甚于稅賦，……。”[注]鄧云特：《中國救荒史》，上海書店出版社1984年版。

3.養恤

養恤的方法包括施粥、居養、贖子等。施粥是養恤的首要辦法。居養屬于臨時收容撫恤的方法。此外，在災荒期間，很多災民由于饑餓而不得不鬻子而食。為了減少這種殘忍現象的發生，政府出資為饑民贖子。具體實施如：“乾元三年，二月，以來米貴，斗至五百文，民多饑死。令遣使于西市烹粥，以飼餓者。”[注][北宋]王欽若：《冊府元鬼》，中華書局1983年影印版。“顯德四年，三月，命左諫大夫尹日就于壽州開倉，賑其饑民，又命供奉官田處巖，梁西晉等于壽州城內煮粥，以救饑民。”[注][北宋]王欽若：《冊府元鬼》，中華書局1983年影印版。

養恤政策給處于饑荒中的饑民以直接救助，可起到立竿見影的效果。但是，唐代養恤的實施范圍較窄，僅覆蓋了一小部分人群，而且在養恤過程中，存在著貪腐行為，使得養恤政策的實施效果大打折扣。

4.除害

除害是針對蝗災、疫災的政策。我國蝗蟲有八十余種，其中最普遍的為土蝗與飛蝗。前者繁殖能力較弱，且飛翔能力差，因而缺乏遷徙性，為害較輕；后者繁殖能力較強，食性大，且飛翔能力強，具有較強的遠徙性，往往為害較大。除蝗之法古來有之，并在唐代得到了較大發展。唐代姚崇排斥巫術迷信，而主張力補，堪稱滅蝗史上的一大突破。

“開元四年，山東大蝗，民祭且拜，坐視食苗而不敢捕。姚崇……乃出御史為捕蝗使，分道殺蝗。汴州刺史倪若水拒不從命，崇移書曰：……今忍而不救，因以無年，刺史所謂何？”若水懼，乃縱補，得蝗十四萬石。時帝疑，復以問崇。對曰：庸儒泥文不知變。昔魏山東蝗，小忍不除，至人相食，草木皆盡，牛馬至相瞰毛。今飛蝗所在，充滿河南、河北，家無宿藏，一不獲，則流離安危擊之。且討蝗總不能盡，不愈于養以遺患乎？……蝗害訖息。”[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

貞觀十年，關內河東疾疫，遣醫賣藥療之。十六年，榖、涇、徐、虢、戴疾疫，遣醫施藥。十八年，自春及夏，……、普、郴疾疫，遣醫往療。[注][宋]歐陽修、宋祁：《新唐書》，中華書局1973年版。

此外，在唐代，亦有通過蠲賦與免役等政策來減輕災民壓力，激勵恢復生產等措施，在此，不再贅述。

三、結論

隋唐五代防災救災措施較為豐富，且在一些政策上取得了新的突破，如在一定程度上突破迷信思想，采取積極滅蝗政策等。唐代防災救災措施的多樣性與以下因素緊密相關：一是災害的多樣性，如前所述，在唐代，旱災、水災、風災、地震、雹災、霜雪、饑荒等災害均有所發生，需要多樣化的防災救災措施加以治理；二是唐代有多位統治者勵精圖治，使得社會生產取得較大發展，如唐太宗、唐玄宗等時期均開創了我國歷史上著名的盛世時期，這既有利于為多樣化的政策措施出臺提供制度環境，又為防災救災措施的出臺奠定了一定的物質基礎。可以說，唐代防災救災措施網絡體系體現了我國社會制度的較大發展。

但是，應該看到，封建時代的防災救災措施的主要出發點是統治者為了維護自己的統治，因此其難以避免的具有一些弊端，如防災救災措施惠及面較窄，水平較低，當然這亦與古代生產力水平較低。同時，防災救災政策中的一些貪污腐敗現象亦影響了抵御災害和救助災民的實際效果。盡管如此，應該看到，隋唐時代的防災救災政策在一定程度上保障了百姓生活，有助于當時社會生產的發展和社會進步。