我國人大職權設置的制度邏輯

鐘麗娟

(中共山東省委黨校，山東 濟南 250103)

在我國憲法中，人民代表大會處于國家機構的基礎和核心地位。人民代表大會定位為國家權力機關，而權力機關的性質又具體通過其法定職權得以體現。因此，哪些權力歸人大，便成為人大制度的核心問題。改革開放以來，在我國人大的四項職權中，落實最為充分的是立法權，監督權的行使也日益規范。而重大事項決定權和人事任免權，理論界和實務界大都認為其行使不力。究竟是實踐中無法有效落實的問題，還是立法和制度設計本身不夠科學的問題？換言之，這些權力設置的必要性何在，實現的可能性何在？因此，有必要進一步審視我國人大職權設置的理論淵源和實現的制度環境。

一、我國人大職權設置的理論淵源

近代社會，代議制成為人民主權實現最主要的制度形式，但在政治思想史上，不同的代議制有著不同的理論基礎，基于權力分立或者基于議行合一，代議機構的職權也因此有所不同。以美國為代表的西方議會，立足于孟德斯鳩的分權學說，代議機構的職權有限并且受到制約。而我國的人民代表大會，以盧梭的主權至上為指導，享有的是廣泛而不受限制的權力。我國人大的職權設置并非我國獨創，其直接理論淵源是馬克思主義經典作家總結巴黎公社政權建設時所強調的、高度集權的人民代表機關理論，而其實踐樣本則是列寧時代的一切權力歸蘇維埃。

1871年巴黎無產階級成立巴黎公社新政權時，公社由巴黎20個市區的無產階級直接選舉產生的86名代表組成的公社委員會行使全部權力，有權通過法令，行使行政權、審判權，并決定一切重大問題。盡管巴黎公社僅存在兩個多月時間，但卻對后來的社會主義國家政權建設影響深遠。馬克思在總結巴黎公社經驗時，勾勒出了新型無產階級國家政權建設的理想，提出：“公社必須由各區全民投票選出的城市代表組成，這些城市代表對選民負責，隨時可以撤換。其中大多數自然會是工人，或者是公認的工人階級的代表。它不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政權和立法的工作機關。”注《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1965年版，第646-647頁。出于對資產階級議會僅僅是“清談館”的批判，馬克思提出了“一切有關社會生活事務的創議權都留歸公社”注《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1965年版，第646-647頁。的論斷。在馬克思代議制理論的基礎之上，恩格斯將其進一步推進和明確。1891年，當恩格斯談到對德國社會民主黨綱領草案的意見時明確指出：“有一點在我看來應該而且能夠寫到綱領里去，就是把一切政治權利集中于人民代議機關之手的要求。”注《馬克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第273頁。由此可見，馬克思、恩格斯是在對資產階級議會的批判中，提出了新的政權必須是真正代表民意的、真正代表國家一切權力的、一元化的權力機關。如此，代議機構應掌握一切社會事務的決定權，后來被社會主義國家奉為經典。然而，馬克思主義經典作家的這一理論，更多的是對人民代表機關建設的一種設想，直到1917年俄國工農兵代表蘇維埃的建立，才使馬恩所強調的高度集權的人民代表機關理論得以制度上的實踐。列寧在馬恩代議制理論的基礎上，將其進一步豐富和發展，提出：“擺脫議會制的出路，當然不在于廢除代議機構和選舉制，而在于把代議機構由‘清談館’變為‘工作機構’”。[注]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第210頁。由此，無產階級不是要廢除資產階級的議會制，而是要擺脫其“清談館”式的議會，建立一種實際握有權力的代議機關。在他看來，“為了建立共和制，就絕對要有人民代表的會議，并且一定要有全民的(按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的)和立憲的會議……為了建立 ‘真正代表民意’的新制度，單是把代表會議叫作立憲會議是不夠的，必須使這個會議擁有 ‘立’出東西來的權力和力量。”[注]《列寧全集》第1卷，人民出版社1984年版，第51頁。正是在議會集權理論的指導下，“一切權力歸蘇維埃”的著名口號應運而生。

我國的人大制度建設與馬克思、恩格斯、列寧的政權建設理論一脈相承。蘇聯政權建設的經驗和模式，更成為我國人大制度建設的直接理論依據和實踐樣本。在第一次國內革命戰爭時期，共產黨政權建設仿照蘇聯做法，建立了工農代表大會的蘇維埃政權組織，主張它應成為真正的權力機關。抗日戰爭時期的參議會使共產黨政權建設實踐有所中斷，但抗戰之后建立的人民代表會議，以及建國之后的人民代表大會，始終強調代表機關應成為真正的權力機關。1949年3月，毛澤東在中共七屆二中全會上，對人民代表會議制度作出論述：“我們不采取資產階級共和國的國會制度，而采取無產階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的，我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃。‘蘇維埃’這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。蘇維埃是俄國人民創造的，列寧加以發揚。在中國，因為資產階級共和國的國會制度在人民中已經臭了，我們不采用它，而采用社會主義國家的政權制度。”[注]《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第265頁。1951年，劉少奇在出席北京市第三屆人民代表會議時指出：“要使各級人民代表會議成為各級人民政府一切工作和一切活動的中心環節。各級人民政府的一切工作和一切活動應向各級人民代表會議作報告，并接受其質詢和審議，重要的工作和活動還須先經過人民代表會議的討論和決議，然后大家團結一致地加以執行。”[注]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第56頁。1954年我國第一部社會主義憲法規定，我國的全國人民代表大會完全統一地行使最高的國家權力。后來1982年憲法對人民代表大會的定位延續了1954憲法的規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。

依據我國憲法，全國人大的職權一般被歸為四項：立法權、監督權、重大事項決定權、人事任免權。盡管在實踐中，憲法和法律賦予人大的強大職權存在巨大落差，但從理念和法律層面上講，我國全國人大的權力無論廣度還是高度都未進行限制。1954年憲法制定時，西方國家媒體曾有評論，奇怪中國的人民代表大會竟會擁有如此廣泛的權力，尤其是“全國人民代表大會職權的強大，不得不令人吃驚”。[注]劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，《人民日報》1954年9月16日。新中國第一部憲法至今經歷了若干修改，但作為人民主權的制度載體，人民代表大會的國家權力機關定位始終未變。如今，我國人大依然享有西方國家議會所無法比擬的強大職權。

二、我國人大職權落實的制度障礙

從理論上講，憲法賦予人大強大職權體現了國家權力的性質與來源，即主權在民的價值理念。然而，理論上的正當性還需要現實可能性的足夠支持。從制度設計的角度看，還需要進一步審視人大權力得以實現的制度環境。

其一，人大的職權與執政黨的權力有所沖突。馬克思主義經典作家總結巴黎公社政權建設時，其強調的高度集權的人民代表機關理論，主要是從人民主權理論推演而來的，并非有人類實踐經驗的足夠支持。當我們將目光轉向政治實踐時，會發現理論上的完美還有待實踐上的檢驗。在我國政治體制框架內，黨組織作為一個政治實體，在歷史上先于人大而存在，人民代表大會正是在中國共產黨的領導下建立和發展起來的。盡管憲法賦予了人大強大而廣泛的權力，但長期以來，人大的許多權力在實踐中難以有效發揮作用，從權力配置角度分析，緣于我國政治實踐中，執政黨的權力與人大的權力在設計上隱含著難以避免的沖突。這突出表現在關于人大的決定權和任免權的設計上。

從理論上講，法律賦予人大決定權是為了體現國家權力的性質和來源，然而這一設計卻與執政黨的權力有所沖突。在我國政治體制框架內，黨委有決策權，人大有決定權，黨委決定、政府執行的權力運行模式，更是在我國政治體制中長期存在。就人事任免權而言，賦予人大此項權力，體現的是“由誰產生，對誰負責”的政治學原理，最終是為了實現向人民負責這一人大制度建構的價值理念。然而，向國家機關推薦干部是執政黨實現其領導的重要方式，這與人大任免權也隱含著潛在的沖突，既容易導致人大的任免權流于形式，又難以避免在人大與黨組織之間制造緊張。所以相同或相近的權力賦予了不同的主體，導致實踐中人大職權難以落到實處。因此，落實人大職權，一個繞不開的問題是，人大和執政黨的關系。

其二，人大的職權與我國相對落后的選舉制度不相適應。代議制的產生是基于民主選舉，因而選舉構成了代議制度的基石。在英美等西方國家，選舉制度普遍經歷了一個從限制選舉到普遍選舉的過程。影響選民資格的因素包括財產、性別、年齡、種族等等。也正因如此，馬克思主義經典作家曾對資產階級選舉制度進行了無情的批判，認為其是虛偽的、騙人的民主。但經過二三百年的發展，普選制在西方國家已普遍確立。馬克思、恩格斯、列寧在強調代表機關應成為真正的權力機關時，都附有一個前提條件，那就是代表機構必須是按普遍、平等、直接、無記名，并充分保障競選自由的條件下選舉產生的。沒有這一前提和條件，代表會議就不可能是屬于人民的。[注]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第12頁。然而，我國人民代表大會在職權設置時采用了馬克思主義經典作家的議會集權理論，但在代表選舉方式上卻作了諸多的修正。鄧小平在1953年《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法〉草案的說明》中解釋，我們的選舉還不是完全直接的投票的方法，也還不是完全無記名的。這是由于我國目前的社會情況、人民還有很多缺乏選舉經驗以及文盲尚多等等實際條件所決定的。我們的選舉制度比起蘇聯現行的選舉制度來說，是不夠完備的。蘇聯在1936年憲法頒布以后，完善地實行了普遍的、平等的、直接的與不記名的選舉制度，這是世界上最好的選舉制度。隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定要采用像蘇聯那樣的更為完備的選舉制度。

依據我國憲法，人大制度的設計構成一個循環閉合的系統，即:人民選舉代表→代表組成代表機關→代表機關選舉產生其他國家機關→其他國家機關向代表機關負責→代表機關向人民負責。各個環節環環相扣，形成“民主鏈”；“民主鏈”的前半部分通過選舉制度來保證國家權力真正掌握在人民手中，后半部分通過監督制度來保證人民的意志能夠得全面、徹底的貫徹執行。如果其中任何一個環節出現問題，“民主鏈”就會斷裂，“主權在民”就會成為一句空話。[注]李忠：《五四憲法的民主觀》，載《紀念五四憲法頒布暨全國人民代表大會成立五十周年理論研討會紀要》，《法學研究》2004年第6期。從1953年我國第一部選舉法頒布，至今已走過近60個春秋，同票同權在中華大地剛剛實現，而直接選舉和競選還遠沒有提上議程。民意的層層過濾，模糊了權力機關與選民之間的委托關系。一方面我們按照馬克思主義的議會集權理論賦予了人大強大的職權，另一方面卻在人大代表選舉這一基礎環節明顯滯后，這使得馬克思主義的權力機關理論在我國大打折扣。我國人大職權設置的邏輯起點是：國家一切權力屬于人民。由于人民不能人人親自行使國家權力，于是通過人民代表大會制度來實現主權在民的政治理想。然而，我們在設置人大職權時，既沒有以馬克思主義政權理論所強調的完備的選舉制度為前提，又沒有論證好人大到底享有哪些職權，才能真正實現人民當家作主，這些因素導致了我國人民代表大會在實踐中長期難以履職到位。

三、我國人大職權設置與實現的制度反思

我國人大制度的優越性是從價值合理性而言的，要真正坐實人大職權，還有待重新反思我國的人大理論，逐步理順人大和執政黨之間的關系，并進一步完善我國的選舉制度。這是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的關鍵所在。

首先，人大的權力應明晰法定邊界。以人民主權為起點，我國人民代表大會職權設置的制度邏輯是：國家一切權力屬于人民→人民通過選舉產生人大代表→人大代表組成人民代表大會(國家權力機關)→人民代表大會享有所有國家權力。實際上，我國憲法第二條講的是權力的歸屬和權力的行使兩個問題。其中，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，回答的是權力的本源和歸屬問題，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，回答的是權力的行使問題。“任何國家權力都存有權力之所屬和權力之行使兩個維度，可是我們在五四憲法制定時卻差不多是把它們合而為一的。”[注]秦前紅：《關于五四憲法的歷史反思》，載《紀念五四憲法頒布暨全國人民代表大會成立五十周年理論研討會紀要》，《法學研究》2004年第6期。八二憲法我們遵循同樣的邏輯，把“國家一切權力屬于人民”等同于“國家一切權力屬于人民代表大會”，因而賦予全國人大強大的權力。但在我國政治體制框架中，代表人民的除了人大，還有執政黨。如何處理黨的權力和人大職權之間的關系，始終是沒有解決好的重大問題。

在馬克思、恩格斯的著述中，沒有論述政黨和議會的關系。俄國十月革命后，蘇維埃制度的建立和不斷完善，對社會主義國家產生了深遠影響。然而，隨著斯大林時期以黨代政的盛行，蘇共未能處理好執政黨和蘇維埃之間的關系，蘇維埃制度在實踐中已是徒具虛名。后來蘇聯解體的一個很重要原因，就是蘇共政治體制改革的失敗。1988年，戈爾巴喬夫提出政治體制改革的具體任務是完善權力結構，核心是恢復蘇維埃的職能，恢復列寧時代的“一切權力歸蘇維埃”的原則，任何一個問題，無論是經濟的還是社會的問題，不能越過蘇維埃加以解決，黨要把不屬于它的那些權力和職能統統歸還給國家政權機關，即實現權力中心從黨的機關向蘇維埃國家機關的轉移。然而，盲目回歸“一切權力歸蘇維埃”，實踐證明是失敗的。[注]左鳳榮：《戈爾巴喬夫的民主化改革及其教訓——蘇聯人民代表大會體制的確立與影響》，《中國延安干部學院學報》2011年第1期民主法治的發展方向是權力的明晰化和制約機制的有效化。蘇聯的實踐已經證明，“一切權力歸蘇維埃”不符合現代政治發展的規律。[注]左鳳榮：《戈爾巴喬夫的民主化改革及其教訓——蘇聯人民代表大會體制的確立與影響》，《中國延安干部學院學報》2011年第1期。對于我國而言，與其賦予人大強大但卻無法落實的權力，不如賦予它作為代議機構應該行使且也能夠行使的權力。

其次，人大的職權范圍有待重構。人民是國家權力的所有者，人大是國家權力的行使者，但在權力的歸屬和權力的行使之間還有一個環節，即權力如何配置問題。人民作為國家權力的所有者，可以將權力配置給不同的主體，從而既實現人民當家作主的價值理念，又與堅持黨的領導并行不悖。界定執政黨和人大之間權力關系的指導思想是，權力主體明確，權力邊界合理，權力制約有效。基于上述分析，人大的有些職權必須回歸或強化，有些職權則需重新審視。具體而言，立法權和監督權應成為人大的核心權力，這兩項權力一是為其他國家機關提供行動依據，二是對自己委托出去的權力進行控制，因此，二者體現了人大作為國家權力機關的地位，有必要進一步強化和落實。而決定權和任免權，則需根據中國的政治框架進行調整。在人大和執政黨之間，實現權力的合理配置和有效銜接。

最后，人大職權的落實應以完善選舉制度為根基。人大代表是國家權力機關的主體，人大職權的落實有賴于人大代表作用的發揮。人民代表大會制度建立以來，我們過度關注人大的民意機關性質，表現為強調代表的廣泛性、某方面的代表性和個人的先進性，而對人大的權力機關性質重視不足。人大作為國家權力機關，它行使的每一項職權，都具有極強的政治性、法律性和專業性，它所要求的代表需要具備足夠的參政議政能力，而這一能力的起點在于把握民意的意愿和能力。因此，平等、直接、真實的選舉是提高代表素質的手段，也是奠定當代民主制度的基石。根據馬克思主義代議理論，無產階級國家代表機關必須建立在普選基礎之上。我國《選舉法》從1979年頒布至今，已歷經五次修正。作為一部政治性很強的法律，選舉法的每一次修正都極為慎重，既要推進民主，又要確保穩妥。與公眾強烈的民主訴求相比，選舉法無論實體還是程序上都略顯保守，比如在擴大直選、鼓勵競選、增加選舉透明度等方面，還沒有達到民眾的要求和期盼。人大制度經過近60年的發展，理應以更完善的法律保證那些有意愿有能力服務選民的優秀人才脫穎而出參與治國理政。因此，推進代表選舉的科學化、規范化、透明化，才能從根本上促進人大代表素質的提高，進而從人大職權的落實上真正發揮人大權力機關的地位和作用。