集體建設用地使用權流轉探索實踐及執行問題研究

亓宗寶

(山東省臨沂市中級人民法院, 山東 臨沂 276000)

集體建設用地使用權的物權性，決定了其能否作為執行轉移的標的、執行轉移的方式和評估作價等問題；集體建設用地使用權的流轉性，決定了其能否予以執行轉移、執行轉移的方向和對象等問題。流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，其物權性特征和流轉性特征與現行法律規定的集體建設用地使用權明顯不同，這決定了其具體執行在執行轉移方式、執行轉移方向和對象以及評估變價等方面，與現行法律規定的集體建設用地使用權明顯不同。

一、現行集體建設用地流轉制度亟需改革和創新

隨著市場化改革的深入，現行法律對集體建設用地使用權流轉的嚴格限制已越來越不合時宜，準許經營性的集體建設用地使用權在符合規劃的前提下依法出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，已越來越具有合理性、現實性和必然性，流轉制度的改革和創新已迫在眉睫。

首先，現行法律規定的流轉方式現實適用性不強。1998年土地管理法修訂時，傳統的含有農民集體經濟成份的“鄉鎮企業”占據國民經濟的重要組成部分，而隨著市場化改革的深入、鄉鎮企業改制的推進，非含有國有經濟、集體經濟成份的民營企業異軍突起，占據國民經濟的半壁江山，傳統意義上的“鄉鎮企業”日漸式微。“法律認可農民集體以土地自辦或聯營辦企業，但1998年以后隨著鄉鎮企業的改制，農民集體已沒有了依法律的規定用土地辦企業的條件”注劉守英：《中國的土地產權與土地市場發展》，載《農村土地制度改革：國際比較研究》，社會科學文獻出版社2009年版，第128頁。。在此情況下，現行土地管理法規定的以興辦“鄉鎮企業”為主要宗旨的集體建設用地使用權流轉方式，已越來越失去其適用的范圍和對象。

其次，集體建設用地使用權客觀存在“隱形市場”。 隨著城市和農村城鎮化的發展，集體建設用地的資產屬性逐漸顯現出來；城鎮國有土地市場的建立和完善，土地有償使用的巨大收益刺激了集體建設用地所有者讓渡使用權獲取收益的欲望；加之建設用地供給的稀缺狀態，造成以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象屢有發生，演變為關系錯綜復雜、數量眾多、規模龐大的集體建設用地使用權“隱形市場”。有學者提出：集體建設用地隱性市場客觀存在，“合法”流轉和“非法”流轉同時發生，與其隱性和非法流轉，不如讓集體建設用地直接進入市場注劉守英：《中國的土地產權與土地市場發展》，載《農村土地制度改革：國際比較研究》，社會科學文獻出版社2009版，第136頁。，通過集體建設用地使用權流轉制度的改革和創新，規范“隱性”土地交易行為，使集體建設用地使用權流轉走出法律調整的“灰色地帶”，從而有利于解決集體建設用地監管不利、國家土地收益流失、交易雙方利益無法律保障等種種問題。[注]朱金東等：《論征地補償費分配的反思與重構》，《政法論叢》2012年第6期。

第三，土地征收越來越背離“公共利益”之目的。雖然憲法、土地管理法及城市房地地產建設管理法都非常明確地規定國家行使征地權的前提是“公共利益”，但現實中,征地目的早已不限于為“公共利益”,部門利益，甚至私人商業利益都在搭乘公共利益的“便車”,土地征收已成為滿足各類建設用地的主要途徑,遠遠超出了“公共利益”的范圍[注]徐鳳真 ：《集體土地征收中公共利益被泛化的根源與化解路徑探析》，《齊魯學刊》2010年第4期。。土地征收背離“公共利益”原則，侵害了作為土地所有者的農民集體利益，往往受到農民的抵觸，甚至引發“爭地風波”、“征地事件”和群體性越級上訪事件[注]王華華、陳國治：《我國城市化中土地征收引發的群體性事件防控研究》，《求實》2010年第10期。，這其中不乏地方政府追求“土地財政”的原因，但一個重要的原因則是現行法律對集體建設用地使用權流轉的嚴格限制。根據現行《土地管理法》第43條的規定，非集體經濟組織或非農民集體成員單獨興辦企業，不能使用該農民集體的土地，這就迫使用地單位只能通過政府征收，才能以政府出讓的方式取得合法的土地使用權。通過集體建設用地使用權流轉制度的改革和創新，允許集體建設用地使用權依法可以出讓、轉讓，土地使用者興辦企業，就可以直接從集體土地所有者手中受讓土地使用權，將大量減少政府背離“公共利益”目的的土地征收行為，有效保護農民集體的利益。

第四，集體建設用地使用權同樣具有資產屬性和資產價值。所有制性質不同，并不影響集體建設用地使用權與國有建設用地使用權一樣，作為重要的生產要素之一同樣具有資產屬性[注]李國建、韓立民：《農村土地的社會功能及補償依據》，《山東社會科學》2007年第1期。。集體建設用地使用權作為土地資產所具有的進行有償化、商品化市場配置，以追求利潤最大化的強烈要求，時刻作為一種原動力，內在性地決定著流轉制度必然走向改革和創新的進程。隨著城市化、工業化的發展，國有建設用地的供給日益緊缺，集體建設用地使用權的資產價值進一步彰顯出來，其市場化配置的要求更加高漲，[注]康紀田：《論物權的經濟分析》，《政法論叢》2011年第5期。突出表現為農民自發地以出讓、出租、轉讓、抵押等方式對集體建設用地使用權進行流轉。雖然中共中央、國務院《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》[注]2013年01月31日授權發布，http://news.xinhuanet.com/2013-01/31/c_124307774.htm，2013年3月3日訪問。作了限制性規定，強調“農村集體非經營性建設用地不得進入市場”，但集體建設用地使用權流轉制度的改革和創新，已成為歷史的必然。

二、近年來集體建設用地流轉探索實踐

集體建設用地使用權流轉制度的改革和創新，關系到耕地保護、土地征收、國有土地交易等重大問題，不可操之過急，其可靠途徑應是探索實踐先于法律變革，在總結經驗的基礎上促進立法程序，從而最終實現制度改革和創新的目標。事實上，國家土地管理部門一直未中斷組織部分地區進行集體建設用地使用權流轉探索實踐試點。國家政策也為集體建設用地使用權流轉探索實踐指明了方向，如提出經營性的集體建設用地在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益，通過統一有形、公開規范的土地市場，可以采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場[注]參見《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，2008年10月19日新華社授權發布；國土資源部《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》【國土資發(2009)27號】，《國土資源通訊》2009年6期發布。。1999年后，國土資源部在全國范圍內組織安排30個集體建設用地使用權流轉試點，如安徽蕪湖、廣東順德、浙江湖州等。同時，不少地方政府也積極推動或由農民自發進行更多的流轉實踐。目前，這些流轉探索實踐試點已取得階段性成果，其較高級的表現形式為各地方政府出臺的“流轉管理辦法”等規范性文件，如廣東、河北、湖南等省和成都、南京、蕪湖等市。這些規范性文件，有的為地方政府規章，屬立法法規定的廣義上的“法”的范疇；有的層次較低，僅為地方政府的行政命令，但都在各自行政轄區內通行實施，且取得了較好的效果。對流轉探索實踐成果進行梳理和歸納，對集體建設用地使用權的執行意義重大。

(一)“出讓”

集體建設用地使用權“出讓”這一流轉方式，在部分地方政府制訂的流轉管理辦法、細則等規范性文件中，并沒有作為一種單獨的流轉方式加以規定，而是包含在“轉讓”這一流轉方式之內。而在廣東省、河北省等地方政府制定的流轉管理辦法中，則明確將“出讓”作為一種單獨的、有別于“轉讓”的流轉方式加以規定[注]參見《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，百度文庫http://wenku.baidu.com/view/675bb43e0b4c2e3f57276349.html，2012年12月3日訪問。。

對此，筆者認為，“出讓”應作為一種單獨的集體建設用地使用權流轉方式。理由之一，“出讓”與“轉讓”存在根本區別。“出讓”屬集體建設用地使用權的“首次流轉”，而“轉讓”屬“再次流轉”。 “出讓”在性質上為農民集體土地所有者在一定期限內分離、讓渡部分所有權權能的行為，待期限界滿，分離出去的所有權權能還可自動回復，而“轉讓”在性質上為取得所有權部分權能的土地使用權人將該權能再次讓渡出去的行為，一旦讓渡出去，該權能將不可自動回復；之二，可與法律規定的國有土地使用權流轉方式保持一致。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確規定了“出讓”這一國有土地使用權流轉方式，與國有土地使用權“轉讓”流轉方式相區別，這一科學立法分類體例應予以借鑒；之三，在國家有關集體建設用地使用權流轉的政策中，已明確提出并認可了“出讓”這一流轉方式[注]參見國土資源部《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》【國土資發(2009)27號】，2009年3月6日發布http://code.fabao365.com/law_73495_3.html，2012年12月3日訪問。。

各地出臺的流轉管理辦法對集體建設用地使用權“出讓”的規定，一般是指農民集體土地所有者將一定年限的集體建設用地使用權讓與土地使用者，由土地使用者向農民集體土地所有者支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股、與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的，視同集體建設用地使用權出讓。由此可以看出，集體建設用地使用權流轉探索實踐中施行的“出讓”流轉方式，已從根本上突破了現行土地管理法的出讓流轉限制，不僅認可作價入股、與他人合作、聯營等間接出讓方式，而且準許集體建設用地使用權直接出讓。可以說，準許集體建設用地使用權直接出讓，此已觸及了“出讓”的實質內含，即以收取土地出讓金為對價，讓與所有權部分權能，“出讓”成為物權創設行為，通過“出讓”行為，創設了集體建設用地使用權這一用益物權。

(二)“出租”

1998年土地管理法頒行后，出租一直是集體建設用地使用權流轉的主要方式。主要原因在于當時的國家政策準許地上附著物連同集體建設用地使用權一并出租[注]黨中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(即中央11號文件)，1997年4月15日授權發布。，且現行土地管理法并沒有像“轉讓”一樣，對集體建設用地使用權的一并出租行為作出明確具體的限制性規定，農民集體土地所有者往往在對建設用地進行一定程度的開發，或建設成廠房后，向本農民集體外單位和個人出租，收取租金。另一原因是，由于現行土地管理法準許農民集體以土地使用權入股、聯營等形式與本農民集體外的單位和個人共同興辦企業，這就為規避法律提供了條件。農民集體土地所有者往往以此為名申請集體建設用地，將集體建設用地使用權證辦在自己名下，實際上將土地交由本農民集體外的單位和個人投資建設，不參與分紅，而是收取土地租金。

各地出臺的流轉管理辦法對集體建設用地使用權出租的規定，一般是指農民集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。已準許無地上附著物的集體建設用地向本農民集體外的單位和個人出租，突破了現行土地管理法禁止單獨出租集體建設用地使用權的限制。

對此，筆者認為，應將“出租”規定為集體建設用地使用權的一項權能，由土地使用權人享有，而不應規定為農民集體土地所有權的一項權能，由農民集體土地所有權人享有。理由之一，農民集體所有的土地在未經審批成為集體建設用地，即在未經集體建設用地使用權創設，發生土地所有權和土地使用權分離之前，還不能進行非農建設，而一經創設發生土地所有權和土地使用權分離，農民集體土地所有權人已將土地的使用權能讓與給他人，不可能再予“出租”；之二，即使農民集體內部投資興辦的企業，集體建設用地使用權也應視為由該企業享有，發生“出租”行為，也應視為該企業作為土地使用權人作出的行為，而不應視為農民集體土地所有權人的行為；之三，作此規定可與國有土地使用權流轉方式保持一致。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》[注]參見《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，1990年5月19日授權發布。規定，“出租”僅為土地使用權人的一項權能，而非國家作為國有土地所有權者的一項權能。

(三)“轉讓”

各地出臺的流轉管理辦法對集體建設用地使用權“轉讓”的規定，一般是指農民集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。總體來看，流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權“轉讓”流轉方式，已不再區分單獨轉讓和一并轉讓；有無地上附著物已不是決定集體建設用地使用權能否轉讓的必要條件；對地上附著物和集體建設用地使用權的一并轉讓，也不再限定為破產、兼并等特定的情形，任何情形下皆可予以轉讓。

對土地的開發是否必須達到一定的程度，集體建設用地使用權才可轉讓，各地規定并不相同。如廣東省制定的流轉辦法沒有設置此類限制條件，而河北省制定的流轉辦法則規定必須達到投資總額的百分之二十五以上，或已開發土地面積達到三分之一以上，才可轉讓[注]參見《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(試行)，2008年9月2日公布，http://baike.baidu.com/view/2739564.htm，2012年12月3日訪問。。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定：未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓。參照國有土地使用權轉讓的該規定，亦為防止土地的炒賣，完全有必要對集體建設用地使用權的轉讓，設置諸如河北省制定的流轉辦法中規定的類似限制條件。

集體建設用地使用權轉讓，是否應征得農民集體土地所有人的同意，各地規定并不完全一致。廣東省及河北省制定的流轉辦法皆沒有規定轉讓必須經集體土地所有權人同意，湖北省制定的流轉辦法則規定土地使用權人轉讓集體建設用地使用權時，應將轉讓情況告知土地所有者。而安徽省蕪湖市作為國土資源部批準的第一個進行集體建設用地使用權流轉的試點地區，在其制定的流轉辦法中，則規定集體建設用地使用權轉讓時，應征得土地所有者同意[注]茆榮華：《我國農村集體土地流轉制度研究》，北京大學出版社2010年5月第1版，第139-140頁。。

集體建設用地使用權的轉讓，是否須經集體土地所有權人同意，涉及到集體建設用地使用權這一用益物權的物權對世性、絕對性大小，物權屬性是否完整的問題。筆者認為，集體建設用地使用權作為從集體土地所有權中分離出來的一種用益物權，與從國有土地所有權中分離出來的國有土地建設用地使用權，在制度安排上，應享有相同的物權地位，應賦予其與國有建設用地使用權相同的物權對世性、絕對性特征。故應借助流轉探索實踐這一機遇，實現制度創新，明確規定集體建設用地使用權可不經農民集體土地所有權人同意即可轉讓，使集體建設用地使用權具有對抗土地所有權人的能力，真正成為完全意義上的用益物權。

(四)“抵押”

各地出臺的流轉管理辦法對集體建設用地使用權抵押的規定，一般是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。總體來看，流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權抵押流轉方式，對現行法律規定的集體建設用地使用權抵押限制皆有突破，但程度不同。廣東省、湖北省制定的流轉辦法皆沒有區分單獨抵押和一并抵押，集體建設用地使用權既可隨地上廠房等建筑物一并抵押，亦可單獨抵押，對現行土地法律規定的抵押限制作出重大突破[注]參見《湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》，2006年11月09日發布，http://gkml.hubei.gov.cn/auto5472/auto5473/201112/t20111210_161791.html，2012年12月5日訪問。。河北省制定的流轉辦法雖規定“鄉(鎮)、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押”，但又規定集體建設用地使用權抵押的，其地上建筑物隨之抵押。也就是說，集體建設用地使用權人可以以抵押集體建設用地使用權為目的，將地上建筑物一并抵押，這與現行法律規定只準許以抵押地上廠房等建筑物為目的，集體建設用地使用權才可一并抵押，存在一定的區別。

對此，筆者認為，抵押本質上是在支配抵押財產使用價值的同時支配抵押財產的交換價值，以該交換價值作為債務償付的預期對價，換取債權人的信用，獲取融資。與國有建設用地使用權一樣，集體建設用地使用權亦具有使用價值和交換價值，如果僅準許使用權人支配其使用價值，而不準許在支配使用價值的同時，亦可支配其交換價值，作為一種用益物權，集體建設用地使用權的物權直接支配性是不完整的。基于此，筆者認為，應借助流轉探索實踐這一機遇，實現制度創新，修訂現行法律對集體建設用地使用權抵押的限制性規定，明確規定可以單獨抵押，完善其抵押權能，使集體建設用地使用權成為真正意義上的用益物權。

(五)“轉租”

各地出臺的流轉管理辦法對集體建設用地使用權轉租的規定，一般是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。與合同法有關租賃合同的規定不同，各地制定的流轉管理辦法對集體建設用地使用權的轉租，皆沒有規定須經出租人同意，此與國有土地使用權轉租的規定相同。集體建設用地租賃權在本質上是債權性的權利，受租賃合同的約束，按其權利性質，其轉租應不能對抗出租人。基于集體建設用地使用權為土地上設立的用益物權這一特定的租賃對象，規定其租賃權物權化程度高于其他租賃權(如房屋租賃)而具有一定的對世性和絕對性，應有其合理成份。

三、集體建設用地使用權流轉探索實踐的特點

與現行法律流轉制度相比，流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權流轉方式呈現出以下特點：

第一，不再區分流轉主體，而是按流轉主體的不同，分別設置不同的流轉權限。流轉探索實踐中施行的流轉方式，將集體建設用地使用權的流轉主體統一稱為土地使用者，不再以“是否具有農民集體成份”為標準，分為農民集體內的經濟組織、農民集體成員和本農民集體外的單位和個人。作為流轉主體的“土地使用者”，參與流轉的權限完全相同。本農民集體外的單位和個人參與流轉，與含有本農民集體成份的其他流轉主體，如本農民集體農民成員，在權限上完全相同，并沒有設置特別的流轉限制。

第二，各種流轉方式對現行法律流轉制度作出了重大突破。在出讓方面，流轉探索實踐中施行的出讓流轉方式，準許以支付土地出讓金為對價，直接出讓集體建設用地使用權；在轉讓、出租方面，除規定對土地進行一定程度的投資開發外，可以單獨轉讓、出租集體建設用地使用權，而無須與地上廠房等建筑物一并轉讓和出租；在抵押方面，已突破了必須與地上廠房等建筑物一并抵押的規定，可以單獨抵押集體建設用地使用權。

第三，流轉對價能較充分地體現出集體建設用地使用權作為土地資產的真實市場價值。集體建設用地使用權出讓，以支付土地出讓金為對價，其價格一般參照同類國有出讓土地使用權的土地出讓金標準予以確定；集體建設用地使用權轉讓、出租，亦參照同類國有出讓土地使用權的市場轉讓價格、租金標準予以確定。具體的流轉對價，一般要通過統一有形、公開規范的土地市場，采用招拍掛方式，在充分競爭的基礎上形成。

綜上，除土地所有權制性質不同，且不得用于商品房開發外，流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權流轉方式，其表現出的主要特征大體與國有出讓土地使用權相同。

四、流轉探索實踐對集體建設用地使用權執行的影響

首先，流轉探索實踐成果對集體建設用地使用權執行提出了新的課題。對流轉探索實踐成果，即各地出臺的流轉管理辦法，理論界眾說紛紜，褒貶不一。有贊許的，稱之為一場“新的土地革命”、“一個符合市場需要的制度創新”[注]如北京大學周其仁教授認為此舉開創了“以一個征地制度與農村非農建設用地直接入市制度并存的新時期”(參見《第一財經日報》(2005-09-28)之“廣東首開先河推動農地入市與土地法沖突成隱患”一文。)中國社科院王小映研究員認為“辦法的出臺在某種意義上可以算是一次土地革命，對我國制定類似管理法規有很強的探索和借鑒意義”(參見《中國經濟日報》2005-09-29之“廣東建設用地流轉面臨諸多難點”一文。)；有提出質疑的，認為其突破了現行土地管理法的限制，導致國家法律權威性受到挑戰[注]茆榮華：《我國農村集體土地流轉制度研究》，北京大學出版社2010年版，第133頁。。而不少政府官員、企業界及農村基層組織則普遍對該《辦法》持歡迎肯定態度[注]王權典：《農村集體建設用地使用權流轉法律問題研析——結合廣東相關立法及實踐問題的述評》，百度文庫http://wenku.baidu.com/view/40ae5536f111f18583d05a1d.html，2013年3月3日訪問。。眾說紛紜，有贊有彈，反映了人們在法律政策上對集體建設用地流轉認識判斷的差異，那么依據其規定創設的集體建設用地使用權，其能否作為合法的執行標的，能否對其實施執行轉移，即應按現行法律的相關規定對其進行規制，還是按國家政策的原則和精神對其予以規范，就成為集體建設用地使用權執行面臨的新型課題，值得認真地研究和探討。

其次，流轉探索實踐作出的重大物權性創新，必將從權利性質的角度對集體建設用地使用權的執行產生深刻影響。集體建設用地使用權的流轉問題，在本質上反映的是集體建設用地使用權的處分權能問題，其不過是借助“流轉”的概念，而非直接以物權權能的相關概念對此予以表述罷了。各地流轉探索實踐中出臺的流轉管理辦法，大多對集體建設用地使用權的占有、使用、收益和處分的具體權能作出明確和具體的規定。總體上來說，如果不從物權法定的角度考慮其“合法性”問題，而僅從其權利內容來看，按這些流轉管理辦法的規定，流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，在物權性上已實現了重大創新。相較于現行法律規定的集體建設用地使用權，其物權性已得到了顯著的提升，其作為用益物權，已具有了較充分的物權直接支配性和對世性、絕對性特征，這必將對依據這些流轉管理辦法的規定創設的集體建設用地使用權的具體執行——在執行轉移方式，以及價值評估等方面產生決定性的影響。

再次，流轉探索實踐作出的重大流轉性突破，必將從可執行轉移性的角度，對集體建設用地使用權的執行產生積極影響。困擾集體建設用地使用權執行的一個突出問題，就是現行法律對集體建設用地使用權向本農民集體外的單位和個人發生流轉設置了嚴格的限制，非具備特定的條件，不得發生流轉，這就嚴重削弱了集體建設用地使用權的可執行轉移性，造成集體建設用地使用權執行領域的“執行難”問題。各地流轉探索實踐中出臺的流轉管理辦法，對這一流轉限制皆作出了實質性突破，不再設置特定的限制性條件。集體建設用地使用權的流轉性顯著增強，這必將大大提升依據這些流轉管理辦法的規定創設的集體建設用地使用權的可執行轉移性，極大地拓展其執行轉移的范圍和空間。

五、流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權的具體執行

流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，其物權性特征和流轉性特征與現行法律規定的集體建設用地使用權明顯不同，決定了其具體執行在執行轉移方式、執行轉移方向和對象以及評估變價等方面，應有重大區別。

第一，按物權性權利，即以用益物權對其實施執行轉移，應不存在任何疑問。流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，在現行法律中未有規定，即其雖不具備物權性權利的“合法”形式，但其卻具備物權性權利的實質，且為物權權能完備、權限充分，具有充足和完善的物權直接支配性和絕對性、對世性特征的物權性權利，為真正意義上的、完全意義上的用益物權。這一權利性質，決定了對其執行轉移，根本不存在以債權性權利實施執行轉移的余地，只能以用益物權的執行轉移方式予以實施，即直接對被執行人享有的集體建設用地使用權進行評估變價，由受讓人支付變價價款，將其轉移給受讓人享有。

第二，不以是否附有“地上廠房等建筑物”為條件而區分執行轉移的方向和對象。流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，其創設和轉讓、抵押等流轉不受主體身份、現實狀況、轉讓對象等種種條件的限制，具有充分的流轉性。故對其實施執行轉移時，無須再根據是否附有“地上廠房等建筑物”的現實狀況，確定其可流轉狀態，進而確定執行轉移的方向和對象，從而決定是否執行轉移給含有“本農民集體身份”的受讓人，或本農民集體外的單位和個人。不管是否附有“地上廠房等建筑物”，皆可向任何具有合法市場主體地位的單位和個人，既包括本農民集體內部的企業和農民成員，也包括本農民集體外的單位和個人實施執行轉移。值得注意的是，盡管流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，大多也要求對土地進行一定程度的投資后才可轉讓，但此僅為能否轉讓的限制條件，而非轉讓對象的限制條件，與現行法律限制轉讓對象的相關規定在性質上根本不同。

第三，參照國有建設用地使用權評估標準確定執行價值，據此進行變價處理。流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，單就其權利內容來說，為實質意義上的用益物權，對此并無爭議。此決定了其具有“貨真價實”的用益物權所應享有的土地資產市場價值。流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權，其創設大多采用招拍掛方式，即經充分的市場競爭，由農民土地所有權人與出價最高且符合宗地使用要求的土地使用權人簽訂出讓合同，土地使用權人支付的是充分反映土地資產市場價值的土地出讓金。即使采用協議方式創設集體建設用地使用權，也要參照招拍掛方式形成的市場價格確定土地出讓金。實踐中，土地使用權人支付的土地出讓金，雖大多低于國有出讓土地使用權的出讓金價格，但卻大大高于現行法律規定的集體建設用地使用權創設所支付的土地使用費。綜上，流轉探索實踐中施行的集體建設用地使用權實質意義上的用益物權性質，及市場競爭下形成的土地出讓金對價，決定了其執行價值應按國有建設用地使用權標準評估，對其評估價再作一定程度的折扣予以確定(折扣比例一般掌握在10%左右)，其具體執行價款，應在此基礎上予以變價取得。