美國無居民海島集中管理機制及中國的選擇

馬得懿

(東北財經大學 法學院，遼寧 大連 116025)

一、美國無居民海島主要開發模式與集中管理體制

作為海陸兼備的特殊陸地區域，無居民海島具有多元的價值系統，即自然資源價值、生態經濟價值、科學研究價值、軍事利用價值以及維護權益價值等［1］。此外，基于地緣因素，導致了無居民海島極易引起主權紛爭，無居民海島一度被稱為“海洋中的政治性土地”［2］。這些因素浸染出了無居民海島開發與管理體制的復雜色彩。世界各國高度重視無居民海島的開發與管理［3］。各國基于本國的國情，形成了各具特色的無居民海島開發模式，比較有影響的開發模式諸如日本的孤島開發模式、印度尼西亞無居民海島租賃模式、“馬爾代夫模式”以及“私人島嶼公司”模式等。①中國海島立法起草組所編撰的內部資料《海島開發與涉外管理研究》，2009年5月。②

中國作為海洋大國，在充分借鑒他國無居民海島管理體制的同時，必須根據本國的國情來探索無居民海島開發管理模式。就無居民海島管理體制而言，筆者以為，對中國無居民海島開發管理最具有借鑒價值的當屬美國無居民海島開發和管理體制。由于地緣、經濟、法律環境以及海洋管理體制的因素，美國的無居民海島開發模式值得認真研究。美國的海洋地緣和中國的海洋地緣具有某種程度的類似，因此考察美國無居民海島的管理法律體制，對中國而言具有借鑒意義。

(一)無居民海島開發中的“分而治之”

雖然美國的島嶼資源眾多，但是并未追求過度開發無居民海島，而是采取區別情況“分而治之”的做法。美國對無居民海島的管理主要體現在經濟開發、軍事利用、海洋生物保護以及海洋科技的研究上，對上述不同類型的海島采用不同的開發模式，施行不同的管理機制。美國海軍和美國海岸警衛隊 (USCG)定期巡視無居民海島，環保部門或者非官方環境組織經常展開無居民海島資源的科學研究。因此，有一些無居民海島是只對科學家和研究人員開放的。而對于值得經濟開發的無居民海島，在有關機構的嚴格審批和評估之后，才予以謹慎開發和利用。

美國對無居民海島采取分而治之、因地制宜的管理政策，以達到最大限度地利用并保護島上的自然資源和稀有物種的目的［4］。對于一些具有海洋戰略地位的無居民海島，美國政府更是憑借其經濟實力而重點投資建設，構建其戰略部署。而對于具有旅游開發、經濟效益等資源的無居民海島的開發，美國政府往往持有比較謹慎的態度。這形成了美國針對不同類型和功能的無居民海島，采取“分而治之”的開發模式。

(二)保護優先的開發模式

保護優先的開發模式是指海島生態保護優先于海島開發利用等其他一切活動的開發方式。美國對擁有珍稀物種或歷史遺跡的無居民海島，往往采用嚴格保護模式，禁止一切機構進行一般性開發。以美國俄勒岡州為例，俄勒岡州政府建立了一個無居民海島開發特別工作組，該工作組由負責自然資源事務的州長擔任主席。其職責是制定俄勒岡州海洋資源管理規劃，制定包括200海里專屬經濟區內無居民海島資源的利用規劃。特別工作組建議建立海洋政策咨詢委員會，對無居民海島的開發采取審慎的原則，即對無居民海島的開發，必須經過有關專家的評估和有關民眾的聽證，否則任何主體將無法獲得開發無居民海島的特權。

(三)重在綜合性的開發機制

與其他海洋國家的情景類似，美國的海島地區經濟與美國本土相比相對落后。為了發展海島經濟，美國重視無居民海島綜合開發模式。美國大力推廣海島開發納入“聯邦貿易計劃行動項目”。根據美國有關貿易協定的規定，海島地區的經濟和貿易也被納入聯邦貿易計劃，該計劃將通過吸引國內外的投資者，發展新的產業和創造就業機會從而增強海島經濟實力。這些綜合性的措施主要包括海島計劃署和美國與外國商業服務處將向海島地區提供一系列的投資項目，同時將海島地區的進口納入稅收條約的談判范圍之中。通過美國的海島項目可以看到，美國為了海島地區經濟的發展，將海島的開發與其他經濟開發活動密切聯系起來，并鼓勵引進外資，借助外力來促進海島地區經濟的發展［5］。

(四)“公地信托”模式

該開發模式多見于遠離美國本土大陸的島嶼開發模式，并且開發的動機是發展無居民海島的經濟。北馬里亞納群島自由聯邦 (Commonwealth of the Northern Mariana Islands，CNMI)的開發模式最為典型。為了發展無居民海島的經濟，美國聯邦通過法律逐漸賦予自由聯邦更大的無居民海島治理權。在英美普通法系下，無居民海島通常被視為公地 (Public Land)，為了提高無居民海島的土地價值，在可以開發的無居民海島上采納了靈活的融資機制，即將信托機制引入到無居民海島的開發中，并且成立北馬里亞納群島公共土地公司 (The Marianas Public Land Corporation)，以便管理北部地區無居民海島的開發利用，而且公共土地公司代表著公共的利益。該機制下一些機構被法律賦予了受托責任 (Fiduciary Duty)，而且這種受托責任是高標準的，在管理無居民海島土地時，一定要進行合理的、謹慎的、認真的投資，以滿足高標準的受托責任。

為了強化對無居民海島的管理，北馬里亞納群島自由聯邦還通過了第10—57號《公共土地法令》，建立一個相對獨立的公地委員會，以強化對無居民海島的管理和融資，因為他們意識到管理無居民海島的責任對于維系公眾利益的重要性。第10—57號《公共土地法令》的重要意義在于其完全改變了傳統的公共土地的管理體制，而且其管理公地的法律依據是明確和獨立的，富有權威性。其實，這個管理過程也是融資的機制，因為開墾無居民海島土地和商業租賃等都需要大量的融資，其主要方式是授權相關機構來承擔公共債務，以資助收購私人土地做公共用途［6］。

(五)美國無居民海島管理體制

一般地，海島管理體制可以細化為三種模式，即集中管理型模式、半集中管理型模式以及松散型管理模式。與世界上其他海洋大國無居民海島的管理體制相比，美國無居民海島管理體制屬于集中管理模式。①嚴格地說，美國無居民海島屬于半集中管理型。集中管理模式是通過高層次、有效的政策協調達到海洋綜合管理的目的。其主要特征是海洋管理職能分散在多個部門、建有海洋事務的協調機構以及具有統一的海上執法機構［7］。美國政府內政部之下單獨設立諸多專門行政機構負責海島的綜合管理和治理。這些機構是海島事務辦公室、跨部門海島事務綜合管理局、國家海洋和大氣管理局以及內政部所轄的一些專業海洋資源保護機構。1999年美國建立了跨部門的海島事務管理機構。這些部門的主要職能是:(1)與美國內務部來確認與美國海島事務相關的問題，并在制定海島政策和措施方面向美國總統提供建議;(2)與政府官員或者其他官員在有關海島事務的問題上進行積極協商;(3)在涉及海島問題時與其他任何政府執行部門和機構進行合作。

當然，由于美國在不同歷史時期的海洋政策不同，其無居民海島開發與管理體制也不是一成不變的。在這個國家歷史上最初的163年中，沿岸各州一直管理海洋資源的開發與利用。1947年，在最高法院對“美國—加利福尼亞州”案的判決中這一局面被扭轉，確立了聯邦政府對高潮線向海范圍內的所有海洋資源的管轄權。雖然1953年的《水下土地法》將3海里領海范圍內的資源管轄權歸還給沿岸各州，但是一項伴生性法律—— 《外大陸架土地法》，明確地確立了聯邦政府對領海以外的海床和大陸架上所有資源的控制權。

二、美國無居民海島集中管理體制的價值分析:美國的海洋政策

(一)追求協調的海洋政策

美國的海洋政策在矛盾中趨于綜合。在海洋政策形成的早期，美國雖然意識到海洋對于美國的戰略意義，但是此時的海洋政策沒有處理好一些矛盾，這些矛盾主要表現在:作為海岸帶強國和海洋國家的美國利益的矛盾;國際主義和單邊主義的矛盾;聯邦政府和州政府在控制海洋資源方面的矛盾;開發和環境保護的矛盾;私人和政府在資源開發中的作用的矛盾［8］。美國的海洋政策與歐盟的海洋政策同出一轍，歐盟也一直致力于綜合性海洋政策的制定，把目標放在促進經濟與社會發展和更好的就業上［9］。海洋管理主要的復雜性之一是海洋管理中政府利益的多樣性。造成這一局面的直接原因首先是海岸海洋管轄權的三分制，即聯邦政府、州政府和地方政府分別都有一定的管理職能，其次是目前美國正在使用的分割的、單一目標的海洋管理方法。

為了克服上述體制上的弊端，美國逐漸意識到構建集中管理體制的重要性和戰略價值。美國雖然沒有最終簽署1982年《聯合國海洋法公約》，但是美國高度重視該公約所倡導的海洋管理的理念和核心精神。1982年《聯合國海洋法公約》為國家全面、綜合管理海洋提供了基礎和依據，是“在建立海洋綜合管理制度方面采取的一個大步驟”［10］。海洋管理中的行業、部門的“分離主義”，必然造成海洋政策的多元化和開發秩序混亂。沿海國家應該把海洋作為一個統一的自然地理區域，實行統一政策，綜合管理海洋資源開發和空間利用，這就是最初提出海洋綜合管理的認識基礎。1972年，美國頒布了《聯邦海岸帶管理法》，標志著海岸帶綜合管理正式成為國家的管理實踐行為，綜合管理與行業管理相結合的管理時代的開始。

(二)高度重視無居民海島的戰略價值

美國的海洋政策核心是凸顯無居民海島的戰略價值。海島在國家發展海權的戰略中起著其他戰略資源無法替代的戰略作用。美國海洋戰略專家馬漢認為無居民海島在控制海洋中占有特殊的地位。馬漢特別看重的是夏威夷群島的重要性，不是因為它有什么固有的商業價值，而是因為它在海洋和軍事控制方面的有力地位［11］。美國等大國在世界各大洋搶占海島，就是企圖在世界各地建立起“橋頭堡”，實現軍隊的前沿部署和存在［12］。

聯合國海洋事務和海洋法處 (DOALOS)不斷跟蹤世界各國在海岸帶和海洋的綜合政策體制方面的改革。斯泰拉·瓦列霍 (Stella Vallejo)認為在制定一個體制建設戰略時必須記住三個問題:第一，必須把海洋問題提到公共政策議事日程上來，這樣，就可以為制定一個綜合性的國家海洋政策而探討與海洋有關的政策。第二，國家海洋政策中規定的政策目標和優先項目必須有效地納入國家發展規劃中去。第三，各級政府以及所有相關方面，必須參與到綜合海洋開發規劃的制定和履行中去［13］。美國無居民海島管理體制充分體現了上述理念。

三、保護優先原則:美國無居民海島集中管理體制的立法與司法實踐

(一)美國無居民海島管理體制的立法例

1.聯邦立法與州立法并存——海島分散立法模式

美國的政治體制和海洋政策導致美國無居民海島立法比較復雜，形成了聯邦海島立法與州海島立法并存的格局。導致此情境的原因之一是美國的土地制度和海岸帶管理制度。美國的土地存在著聯邦政府所有、私人或公司所有、州和地方政府所有等所有制形式。聯邦所有的土地又被分為5個相互獨立的系統，①通常包括公園、野生動物避難所、森林、土地管理局管理的公共土地及荒野等。海島在美國并不是一個獨立的土地子系統或自然資源類型，因此聯邦層面沒有統一的海島專門立法，有關海島的法律規定分散于相關法律法規中。在對海島權利及開發利用行為進行規范時，根據不同的需要適用不同法律規定。②1972年《聯邦海岸帶管理法》和1978年《美國外大陸架土地法修正案》中，島嶼就被包括在海岸帶或自然保護區的范圍之內，遵循海岸帶管理的規定。在1966年《海洋資源和工程發展法》中，島嶼被視為海洋環境的一部分被加以保護和管理。

美國各州法律中涉及海岸、海島的數量眾多，以環境保護、海岸帶管理等法律為主，僅在羅得島州就有《羅得島州海岸開發法》、《羅得島州港口設施建設法》、《羅得島州油污染防治法》等十幾個法律涉及海島有關問題。這些法律規定均是把海島作為某一自然資源類型從行政管理、自然資源和環境保護等方面加以規定。③比如1967年《美國加利福尼亞州海岸帶條例》中調整的“海岸帶”系指特定地理范圍內的土地和水域，“向海延伸至州轄區的外界，包括所有沿海島嶼”。《美國康涅狄格州海岸帶管理條例》把海島作為天然海灣系統的一部分。《德克薩斯州自然資源法典》第61章第211條規定:“本條適用于任何一個劃為州屬公園或國家公園或者荒野保護地的島嶼或半島，不論該島嶼或半島是否與公共道路或港口相連。”

美國海島生態保護立法基本上屬于分散立法模式，其關于海島保護的規定就散見于各法律淵源之中。但美國也有專門的海島生態保護立法，美國對于一些生態系統比較脆弱的海上島嶼，制訂了專門的海島管理規劃，如美國的《山姆洛克島規劃方案》、《威頓島保護計劃》等，在一定程度上體現了海島專門立法模式的特點，但總體上，美國的海島立法屬于分散立法模式。隨著時代的變遷、立法水平的進步，美國無居民海島的聯邦立法與州立法并存的模式日趨穩定。

2.若干涉及無居民海島管理體制的立法例考察

(1)1961年《濕地貸款法》

美國最早的保護海島的法律是1961年頒布的《濕地貸款法》，該法旨在便于聯邦能控制一些為水鳥遷徙所需的濕地，但卻遭到沿岸各州一些州勢力的強烈反對和阻撓。由于地方當局沒有能力對沿岸地區實施協調控制，使得海岸帶區域的開發利用活動失當，導致沿岸自然環境和自然資源的嚴重破壞。在這種情況下，聯邦政府開始注意海岸帶區域的土地利用問題，其中涉及無居民海島開發與保護的規定。該法對無居民海島的開發與治理雖有關涉，但是略顯粗糙，可操作性不強。

(2)1972年《聯邦海岸帶管理法》④該法1972年10月27日由美國總統簽署，1976年7月26日修正。

1972年《聯邦海岸帶管理法》(CZMA1972)(以下簡稱“《海岸管理法》”)奠定了美國無居民海島集中管理模式。《海岸管理法》要求聯邦辦公室嚴格監督州海岸帶管理規劃的出臺和執行，該辦公室還負責州海島規劃的聯邦補助金。為了保證由聯邦批準政府的各州規劃的執行，《海岸管理法》授權商業部長評價州規劃的實施情況。倘若各州沒有達到國家標準的話，部長可扣留聯邦補助金和收回聯邦批準的項目。為了促進無居民海島管理的不斷革新，《海岸管理法》規定每一個州每年必須增加一定數量的資金直至達到聯邦補助金的50%。為了支持州海島管理的實行，《海岸管理法》許可商務部長在對無居民海島管理進行研究的基礎上為州的海島規劃提供技術上的援助。

此外，《海岸管理法》確立了一個由州和聯邦政府共同管理的海島和河口自然保護區的國家制度。①《海岸管理法》第304條規定:“河口自然保護區系指某種研究區，這種區域可以包括任何一部分或全部河口以及位于河口內、與之鄰接、或鄰近的任何島嶼、過渡區和高地，它們在適當范圍內構成一個自然單元而被保留下來，以便為科學家和學生提供機會，在一定時期內研究該區內的各種生態關系。”《海岸管理法》認可了在聯邦和州政府之間達成的協議基礎上所制定的國家海岸管理規劃。依據法律規定，聯邦政府為沿海各州提供資金援助，以實施州海岸帶管理規劃，而這個規劃必須符合最低的聯邦海岸管理標準。聯邦政府對各州不僅提供財政援助和承諾實施“聯邦一致性準則”，而且鼓勵各州在海島資源開發利用上充分行使其權力。

(3)其他立法例

美國還有兩部比較特別的法令，即1995年《美國國家兒童島法》和《鳥糞島法》。②盡管這兩部法令的名稱中有島嶼字樣，但這兩個法令與其他國家以島嶼為名的海島專門立法不同，只針對特定事項而非特定島嶼進行立法。與日本和韓國專門針對某個島嶼予以立法的模式不同，③日本先后頒布《日本孤島振興法》和《日本孤島振興法實施令》。該法案及實施令的立法目的是以迅速和強有力的措施實施基礎事業，培養和增強經濟實力。韓國制定《國家島嶼發展規劃》和《島嶼開發促進條例》，后者已于1986年發展成為《韓國島嶼開發促進法》和《韓國島嶼開發促進法實施令》。美國無居民海島專門立法主要致力于行政管理或經濟開發層面，主要規制無居民海島的開發秩序，而有關海島權屬問題一般遵循普通法下公共土地 (Public Land)的法律規定。關涉美國海島治理的立法還直接或者間接包括1978年《美國外大陸架土地法修正案》、1966年《美國海洋資源和工程發展法》、《美國康涅狄格州海岸帶管理條例》、1976年《美國加利福尼亞州海岸帶條例》、《環境政策法》、《關于實施國家環境政策法程序的條例》以及《固體廢物法》等。

(二)美國無居民海島管理的司法實踐

考察美國近50年來的關于無居民海島的開發與管理體制的判例，其無不浸染了“分而治之”、可持續發展、綜合治理的精神內核。Center For Biological Diversity v.Pirie案④參見191F.Supp.2d 161 54 ERC 1605。奠定了特殊無居民海島所擁有的物種或者生物種群保護的嚴謹性和迫切性。該案中由于美國海軍在無居民海島上進行射擊訓練而導致島上的候鳥死亡，被美國的環保團體起訴。環保團體認為美國海軍的行為違法了《行政程序法》(the Administrative Procedure Act(APA))和《候鳥條約法案》(the Migratory Bird Treaty Act，MBTA)。法官認為，在沒有得到任何允許的情況下，被告不能以任何非故意等理由來抗辯其法律責任。該案體現了美國對于具有科研價值和生態物種價值的無居民海島極端的嚴格保護態度。盡管該島曾經以租賃的方式用作商業開發，但是法院審理的三個相類似的判例，諸如The Schmitts'Case等，⑤參見461 U.S.273，103 S.Ct.1811，75 L.Ed.2d 840(1983)。都表明了特殊用途無居民海島的物種保護責任是無法撼動的。

美國聯邦環境保護署的執法行動在無居民海島生態系統的維護方面，擁有不可挑戰的權威和職責。同樣，美國各州包括馬薩諸塞州水資源管理局 (MWRA)和都市事務監察委員會(“MDC”)在保護地面水、海岸帶資源、海島環境方面，在必要時刻都可以行使禁令救濟 (Injunction)的命令，諸如要求有關機構建立過濾廠等，以凈化海岸帶中海島周邊的環境系統，大力提升保護公共健康的能力。為達到此目的，法官認為國會的立法應該更加嚴格，而且要不斷修訂有關立法。在本案中，法官的強烈意愿是，縱使某些無居民海島的開發具有明確的“商業性協議”的約束，在開發項目的規劃上也符合合同的規定，但是在合同執行中任何項目的變更，都要進行環境的重新評估，雖然根據憲法“政府承擔不會采取任何法律舉措妨礙或限制合同自由的義務。”⑥該案提及到漢斯島 (Hans Lollik)是一個500英畝的無人居住的島嶼，位于海岸大約2英里。1964年，該無人島的所有權為某公司，在島嶼的開發項目規劃中確定屬于“保密性質的。”法官認為這種保密的商業屬性要讓位于無居民海島的環境保護責任。

U.S v.Schmitt案⑦參見999 F.Supp.317。則加速了《維爾京群島海岸帶管理法案》(Virgin Islands Coastal Zone Management Act)的頒布。該法案的目的就是建立綜合的無居民海島管理機制。同時，該法案也彰顯了一定程度的靈活性和開放性，即注重鼓勵無居民海島的“商業性范疇”的開發和利用，這也是該區域海島的屬性和類型所決定的。從某種程度上講，美國近期無居民海島的開發與管理體制傾向于“開發與保護”平衡的模式，是一種“在保護中開發”和“開發中保護”的管理機制。

四、美國無居民海島集中管理體制的分析與啟示

(一)美國無居民海島集中管理體制是其海洋政策的產物

美國一直追求構建與美國國家利益相匹配的海洋政策。自二戰以來，美國在國際海洋事務中一直處于領導者地位。美國為了授權沿海各州能夠積極靈活管理無居民海島，修訂了《外大陸架土地修正案》，授權沿海各州在外大陸架決策中有更多的話語權。在此基礎上，致力于強化美國海岸的管理，不斷完善海岸帶旅游和休閑、潔凈水和海岸帶污染防治的機制。自從1972年《海岸管理法》生效以來，業已經歷了數次的修改，其目的是實現以下海洋政策:第一，州海岸帶管理計劃應該向可度量和績效可監控的目標努力。第二，建立行之有效的國家海岸帶管理機制之間的政策協調機制。第三，明確和支持在擴大的領海范圍各州的職能的增加［8］。為此，美國積極構建無居民海島的綜合管理體制和框架，摒棄海島管理中的“部門性的方法”。

正如1982年《聯合國海洋法公約》序言中所說“各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體加以考慮。”①海洋綜合管理 (Integrated Ocean Management)的特點是綜合性，它強調用綜合的觀點、綜合方法對海洋資源、生態、環境的開發和保護進行統一管理。海洋綜合管理一般體現為政府間的綜合、部門間的綜合、國家間的綜合以及學科間的綜合。海洋綜合管理是政府的一種宏觀管理，具有戰略管理的特征，其體現著生態管理的理念［10］。除了美國《海岸管理法》和《海洋保護、研究和保護區法》(MPRSA1972)可能的特例之外，在20世紀70年代制定的大部分海洋法律本質都是單一目標的、面向部門的。這種分割方法與海洋系統本身的特點形成了鮮明反差。海洋系統本身是一個資源和過程高度相互作用的系統。海洋資源管理單一目的、逐一部門處理的方法產生的自然結果就是在各種海洋利用方式中沒有明確確定一個優先考慮對象［8］。美國無居民海島集中管理體制的衍生和成型，應該就是美國長期實行的海洋政策的產物。

(二)體系化的機構架構是實行無居民海島集中管理體制的重要保障

美國無居民海島集中管理體制下的機構架構是富有體系的，而且機構職能明確。根據《海岸管理法》和《外大陸架土地法修正案》，②美國《外大陸架土地法》第201條規定，美國海岸帶的范圍包括海島。位于海岸帶中的島嶼，適用美國關于海岸帶的管理規定，而美國海岸帶及其他海洋資源的主要管理部門是商務部下屬的國家海洋與大氣局。對海岸帶中海島的資源與環境保護、海島防災減災和海島科學研究等事務皆由海洋與大氣局及其下設機構進行管理，有關海島的執法則主要由海岸警備隊負責。對海島上的聯邦礦產資源，由內政部礦產管理局負責管理。

美國的海島利用規劃包括聯邦規劃、州規劃、地方規劃和區域規劃等。嚴格地說，美國沒有法定統一的全國總體規劃，聯邦政府主要通過制定相關的法律、法規和政策來約束、引導地方的海島土地利用及規劃管理。各沿海州、縣、市、鄉有關海島土地利用，除體現在總體規劃中外，通常還包含和融合在各地制定的交通、海洋環境保護等規劃及土地利用方針或規劃政策之中，實施全方位、多層次的科學規劃。不僅如此，美國在實施無居民海島保護優先原則的基礎上，非常重視無居民海島開發評估機構的職能建設。美國先后完善了無居民海島開發的審查和市場準入標準，成立專門的海島開發評估機構。海島價格評估是成功控制海島產權流轉的關鍵問題，因而在美國設有權威的估價機構，而且建立了非常完善的估價制度，所有無居民海島的估價必須由政府具有資質的機構進行評估。

(三)美國的啟示

1.特別重視無居民海島管理中的協調機制

美國無居民海島集中管理體制涉及機構眾多，因此管理協調機制非常重要。美國在原有的海洋管理機構的基礎上，設立了新的海洋管理協調機構——新海洋政策委員會。新海洋政策委員會負責向總統和政府部門首腦提供海洋事務相關政策的制定和執行方面的咨詢和建議，制定國家解決海洋問題的戰略原則，協調聯邦各涉海部門的海洋活動，促進政府部門、非政府部門、私營機構、科研機構和公眾之間的伙伴關系，擴大宣傳和教育海洋和海島的戰略地位，強化公眾的海洋意識。

應借鑒美國無居民海島事務綜合管理局的模式，在中國建立跨部門海島事務協調機構。根據中國《海島保護法》的規定，國家海洋主管部門和其他有關部門負責海島及周邊海域生態保護工作。但事實上，海洋行政部門在管理海島事務過程中受到多重掣肘。因此，建議中國借鑒美國海島事務綜合管理局會的模式，建立一個海島事務管理委員會。①根據2013年3月國務院機構改革和職能轉變方案，重新組建國家海洋局。將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局。主要職責是:擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用和海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。

2.岢嚴的無居民海島開發標準

美國施行岢嚴的無居民海島開發標準，主要體現環境標準和開發許可制度。在無居民海島開發項目的實踐中，美國并不限于采用單一的許可證制度，除各主管部門簽發的各種許可證之外，還需要獲得海岸帶使用許可證。在有償使用方面征收多種費用，諸如區塊租金、招標費和產值稅等。近年來美國創新海島土地管理技巧——轉移開發權，這種方法可以永久地保護重要生態區，促進開發集中到預定地點，并給無法開發其海島的所有者提供資金［14］。除此以外，基于無居民海島的價值體系復雜的考量，美國對于無居民海島的管理制度日趨細化。美國有關機構根據無居民海島的類型和地緣特征，將無居民海島的保護級別細化為不同的等級，進而施行不同的管理舉措。②一般地，無居民海島的保護級別可分為三大類:(1)保護利用類。此類無居民海島離岸較近、交通便利，這些海島可歸入保護利用類。(2)適度利用類。部分偏遠的海島，至今未有任何開發利用活動的，可歸入適度利用類。(3)嚴格保護類。該類海島一般是建有領海基點標志、各種測量標志、觀測臺站、驗潮站以及導航設施的無居民海島，即為特殊用途海島。對于該類海島，應嚴格禁止或限制任何形式的開發利用活動。

五、中國無居民海島集中統一管理體制的考量

中國《海島保護法》第5條規定:“國務院主管部門和國務院其他有關部門依照法律和國務院規定的職責分工，負責全國有居民海島及其周邊海域生態保護工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關部門按照各自的職責，負責本行政區域內有居民海島及其周邊海域生態保護工作。”國務院海洋主管部門負責全國無居民海島保護和開發利用的管理工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區域內無居民海島保護和開發利用管理的有關工作。”

根據該法的規定，中國對有居民海島和無居民海島采用不同的管理體制。無居民海島實行“集中統一”管理體制，由海洋管理部門統一負責無居民海島開發、建設、保護和管理，即統一規劃、統一審批、統一管理。③統一規劃，制定各級海島保護規劃;統一審批，由海洋管理部門一家受理無居民海島開發利用申請，并報請國務院或者省級人民政府批準;統一管理，由海洋管理部門具體負責征收無居民海島使用金，辦理無居民海島使用權確權登記發證手續，管理島上建筑物和設施的建造和生態環境保護，并實施海島巡航執法檢查等。無居民海島集中統一管理體制的形成，絕不是歷史的偶然，而是具有必然性的。從管理體制上看，這樣的體制既符合無居民海島的自身特點，也有利于無居民海島綜合價值的最大發揮。中國海洋主管部門根據《海島保護法》及國務院“三定”方案，承擔海島生態保護和無居民海島合法使用的責任，避免了在管理力量上的重復建設，有利于提高管理效率，貫徹實施相關法律法規。集中統一管理不等于“集權”管理。《中國海洋21世紀議程》指出:“綜合管理與行業管理有相輔相成的作用，都是海洋管理體系不可缺少的組成部分，而且不能互相代替。”海洋綜合管理是海洋實踐活動的必然要求，海洋行業管理是健全海洋管理體制的基礎，海洋綜合管理與海洋行業管理是共性與個性的關系。《中國海洋21世紀議程》在第7章“沿海區、管轄海域的綜合管理”中提出建立海洋綜合管理體制和協調機制［15］。海洋綜合管理作為海洋管理的一種新的形式，正是基于保護海洋生態系統平衡，解決人類開發利用活動中的各種矛盾沖突，實現海洋可持續發展目標的現實需要而產生的［10］。

因為海洋系統過于復雜，難以用一種單一的海洋綜合管理系統來管理。綜合管理一般來說不是取代行業管理，而是對行業管理的補充;在比行業管理更高的管理層次，政策綜合執行效果往往最好［13］。由此觀之，我國無居民海島集中統一管理體制，其實質仍然是屬于“海洋綜合管理”(Integrated Ocean Management)模式。

六、結論:完善我國無居民海島的行政建制

美國無居民海島集中管理體制在美國興盛多年，該體制適應美國國家海洋利益的維護，是比較成熟和穩定的無居民海島管理機制。當然，美國的法律環境、海洋戰略、無居民海島開發與管理情境與中國存有差異，筆者以為，不能機械地照搬照抄美國無居民海島管理制度，而是在“體系后研究”范式下審視我國無居民海島管理機制的完善與重構。①某種意義上，中國基本上形成了比較穩定的海洋法律體系。法律體系形成之后的法治建設重點在于法律實施。在體系后研究中，研究的核心和焦點應該集中于或歸結為中國問題中心主義。故而，應該提倡“立足中國場景中尋找中國問題。”開展奉行中國問題中心主義的體系后研究，首先要在中國場景中尋找真正的中國問題。然而，所謂“中國問題”并不是研究對象范疇導出的解讀，而是包括研究主體及其與研究客體關聯方式導出的解讀［16］。探索中國無居民海島的行政建制是完善無居民海島集中統一管理體制的重要環節。

中國大部分無居民海島的行政建制處于不完善或者空白狀態。而在實踐中，無居民海島的經濟效益受到過度的看重，而其行政建制則沒有得到應有的重視。②越南非常重視無居民海島行政建制，為此成立了越南海洋與海島管理總局。越南制定《發展海洋經濟和保衛祖國海域海島的若干思想工作問題》，采取了有力的措施來完善越南無居民海島的行政建制，這些舉措包括鼓勵向無居民海島移民、強化島嶼的基礎設施建設以及加強宣示主權的官方行為等。國際法院的判例表明，國際法的理論與實踐更傾向于有效控制理論或者實際控制原則的采用［17］，故此，應該強化無居民海島的行政建制，以突顯控制和管理無居民海島的決心和勇氣。為此，可以盡快出臺國家級海洋戰略，統籌我國海洋管理，統一海上執法，兩岸合作應對島嶼爭端，加大資金投入展開海洋調查，改善中國漁民的民生以強化對主權爭議無居民海島的實際控制能力［18］。中國無居民海島的行政建制，是改進和深化我國海洋管理體制的重要環節。通過完善無居民海島的行政建制，可以有效地增強中國國民的海洋意識和完善中國無居民海島集中統一管理體制。

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