我國主體功能區生態補償機制創新研究

穆 琳

(天津財經大學 教務處，天津 300222)

主體功能區是國家“十一五規劃綱要”中提出的新概念，并在“十二五規劃綱要”中上升為國家戰略。主體功能區的劃分旨在規范空間開發秩序，優化空間開發結構，提升空間利用效率，構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局。但主體功能區戰略的實施，可能會導致區域間的利益沖突，這就引發了對生態補償的潛在需求。本文基于生態產品視角，提出了通過市場化方式，以生態產品交易手段進行生態補償的初步構想。

一、相關文獻綜述

1.在主體功能區的理論研究方面

樊杰通過分析地域功能的基本屬性提出區域發展的空間均衡模型，闡明資源要素在各區域間的合理流動是實現空間均衡的前提以及主體功能區的形成有利于空間均衡的形成［1］。李軍杰根據區域發展的現狀，從主體功能區的角度對資源環境承載能力、發展潛力和現有開發密度進行了新的闡釋，并基于此提出設計功能區劃分指數的初步構想［2］。張可云從主體功能區的概念入手，據此提出可能出現的主體功能區規劃、管理的操作問題，并給出了這些操作問題的解決方法和區域管理的可能出路［3］。魏后凱從主體功能區的概念界定入手，認為主體功能區不同于綜合經濟區，而是典型的經濟類型區，進而分析了主體功能區的作用及可能引發的問題，最后指出主體功能區是一項復雜的系統工程，需分步推進建設，不能急于求成［4］。

楊玉文和李慧明從生態學的角度并運用系統論的方法對我國的主體功能區規劃進行了解讀，提出優化開發區域應以穩態經濟思想為指導，重點開發區域應以生態經濟效率理論為指導，限制開發區域應以生態經濟和自然資本投資理論為指導，禁止開發區域應以生態環境價值論和公共物品及外部性理論為指導，并分別給出了對應的發展模式［5］。張明東和陸玉麒認為空間結構理論和人地關系理論是主體功能區規劃的理論基礎，并提出通過GIS的空間疊置和聚類等空間分析技術在主體功能區劃中的應用，可以較好地解決空間尺度與區域功能屬性之間的矛盾給區域功能區的定位所帶來的影響［6］。姜安印從空間資源優化配置的視角提出主體功能區從空間資源價值、空間功能互補性以及空間結構極化規律等方面對區域發展理論進行了創新［7］。孫姍姍和朱傳耿認為主體功能區規劃在區位定位方法、區域衡量發展、區域可持續發展和區域協調發展等方面具有重大創新，是對區域發展理論的豐富與發展［8］。Friedmann認為， “區域政策處理的是區位方面的問題，即經濟發展‘在什么地方’。它反映了在國家層次上處理區域問題的要求。只有通過操縱國家政策變量，才能對區域經濟的未來做出最有用的貢獻”［9］。

Gualini認為近些年來歐盟一體化過程中，面對各級政府間關系日漸緊張、區域功能的特殊性和將區域定位為聯系空間載體的強烈需求，使歐盟各國原有的區域發展規劃和政策體系面臨創新的壓力［10］。Hoover和Giarratani指出區域政策的目標是提高個人福利和促進就業平等與社會和諧。所以區域政策的實施應該有助于促進就業、提高生活水平和避免收入差距過大［11］。

2.在主體功能區的實踐研究方面

曾嵐根據漢中市的實際情況，提出漢中市應按功能定位把生態環境建設上升到戰略高度，并對漢中市面臨的經濟發展與環境保護的矛盾的解決進行了探究［12］。徐偉金根據浙江省的實際情況，分析了實施主體功能區規劃對浙江省社會經濟發展的意義，提出了浙江省主體功能區劃分的初步設想［13］。林凌和劉世慶根據四川省的具體情況，提出四川省劃分為五大經濟特區的發展戰略，從而促進四川省各區域間的協調發展［14］。王潛以遼寧省海城市為例，根據生態功能區規劃的內涵以及經濟社會發展的要求，對海城市的國土空間進行了功能區的劃分并提出了相應的生態控制方向［15］。胡昕和胡毅詔分析了主體功能區和生態補償的內涵以及兩者之間的聯系，在此基礎上，通過對甘肅省生態現狀的研究，提出了甘肅省主體功能區生態補償模式與保障措施［16］。

王利等分析了主體功能區劃分與空間開發戰略協調的必要性與基本思路，以遼寧省在全國空間開發總體戰略中的定位和內部空間開發戰略為基礎提出了遼寧省主體功能區劃分的可行性方案［17］。危旭芳總結分析了發達國家自20世紀50年代以來在構建主體功能區方面的做法和經驗，在此基礎上提出了有利于我國主體功能區建設的制度安排及相關建議［18］。鄧玲和杜黎明在分析同質化政府管理下的區域發展不協調的基礎上，對主體功能區建設的區域協調功能進行了研究，并從主體功能區區域規劃、行政區間合作、完善市場經濟體制和政績考核標準等方面提出政策建議［19］。

Wheeler認為歐盟區域政策的實施，對各種區域發展規劃的探索與制定具有極大的激勵，其政策性功能也得到了體現［20］。Branch根據多年來對美國區域規劃實踐的跟蹤研究，認為有效的區域規劃應該促進區域經濟發展、改善居民生活水平以及提高環境質量，而在實踐中美國各級政府間在區域規劃的合作上卻并沒有達到這些目標，使美國目前缺乏綜合、有效的區域規劃［21］。Twomey和Taylor通過研究英國區域政策與區域間產業轉移的關系，得出區域政策對英國的產業轉移具有較強的影響，并且與投資激勵相比，區域政策更具有效率［22］。Wren和Waterson研究了區域政策對直接就業的影響，他們得出的結論是，區域政策對就業具有很大的影響，并且在不同的經濟周期階段影響的效果不同，在經濟衰退階段對就業影響較弱［23］。

在上述學者研究的基礎上，本文從主體功能區生態補償的角度對主體功能區的建設進行了探索。通過構建生態產品交易補償機制，使主體功能區的生態補償機制由政府財政主導的傳統的生態補償機制向由市場主導的生態補償機制轉變，從而提高生態補償的效率。

二、主體功能區對生態補償的內在需求

各個主體功能區因環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等的不同而被劃分為不同的功能定位，這種定位導致了主體功能區之間在發展模式和經濟效益上存在較大差異:優化開發和重點開發區域主要發展經濟效益高的工業產業，而限制開發和禁止開發區域則發展短期內經濟效益不明確或者說經濟效益無法兌現的生態產業。同時國家根據功能定位的不同而對不同主體功能區提供相應的區域政策、產業政策和人口政策等政策支持也是各有區別，這種政策上的差異對待又進一步加大了各主體功能區間的利益不平衡［13］。

1.功能定位的限制導致某些主體功能區發展機遇的喪失

在我國現階段，各個地方都把經濟發展放在首要位置。而經濟發展的實現則要依托于具體產業的發展，在中國經濟發展的現階段，精細化產業和高附加值產業尚在起步階段，還不具備大規模發展的條件，對經濟發展貢獻有限，現階段的經濟發展主要還是依托于資源開發、化工和鋼鐵等傳統產業。盡管這些產業污染高、對自然環境破壞大，但由于其現階段利潤高，同時又能增加地方財政收入、增加就業以及帶動地方區域經濟發展，所以是各個地方區域爭先發展的產業。而主體功能區功能定位的劃分，使限制開發和禁止開發區域只能發展生態產業，禁止其進入現階段利潤高的上述產業，使其喪失了在現階段發展區域經濟的最快路徑，可以說是對該區域發展機遇的一種剝奪。

2.功能定位的限制導致某些主體功能區承擔額外成本

由于功能定位的不同，優化開發和重點開發區域可以發展對自然環境有一定污染但經濟效益高的產業，走的是一條邊開發邊治理的道路，其開發產生的經濟效益遠遠大于其治理環境的成本，具有凈收益。而限制開發和禁止開發區域發展生態產業，提供生態服務是其主體功能。在實現這一主體功能的過程中，兩類功能區不僅要承擔喪失發展經濟效益高的產業的機會成本，而且還要為修復和維護生態環境支出一筆額外成本。例如，在傳統上以木材加工業為主業的大興安嶺和小興安嶺地區，目前，不僅禁止砍伐森林資源，限制木材加工業，而且還要額外投入大量資金進行森林防火、林木維護和封山育林等工作，失業的木材加工工人及其家屬的安置也需要投入不菲的資金［14］。這些額外成本投入往往是地方經濟無力承擔，同時也進一步增加了這兩個區域經濟發展的負擔。

3.功能定位的限制導致某些主體功能區勞動力資源的流失

限制開發和禁止開發區域的環境承載能力有限，不適宜發展工業，人們就業途徑有限，所以該區域的勞動力比較富裕。國家引導該區域人口向優化開發和重點開發區域轉移，在一定程度上解決了該區域勞動力過剩的問題。但有一個問題不能忽視，進行轉移的勞動力都是青壯年勞動力，存在明顯的擇優機制。對于遷出區域，剩下的絕大部分都是鰥寡孤兒，生產能力低下，也就是說，該區域由以前的勞動力過剩轉變為現在的勞動力緊缺，同時還產生了一系列社會問題。這種勞動力的流失又為該區域的經濟發展蒙上了一層陰影。

雖然各個主體功能區承擔的主體功能不同，但根據要求，各個功能區域間要實現基本公共服務的均等化，即各區域不論經濟是否發達，居民都具有享受與全國經濟發展水平相適應的公共服務的權力。這就需要通過政府財政或其他途徑對經濟欠發達的限制開發和禁止開發區域進行相應的生態補償。

三、我國現有生態補償機制存在的問題

從經濟學角度來看，生態環境具有公共物品的屬性［15］。由于公共物品具有非競爭性和非排他性特征以及由此產生的外部性問題，不能依靠市場的力量對其實現有效配置，只能由政府來提供。所以在現階段的認識范疇里，對生態的補償只能依靠政府的財政轉移支付來進行。但隨著主體功能區規劃的提出，這種財政轉移支付手段存在的問題也逐漸顯現出來。

1.現有補償機制補償效率較低，成本較高

生態補償機制的效率如何，不僅取決于能否產生預期的生態系統服務，而且取決于提供這些新增生態系統服務的成本［16］。我國現有的生態補償機制是以政府為主導，市場化程度低甚至缺失，這直接導致補償效率較低，補償成本較高。按照規劃，限制開發和禁止開發地區的功能定位是開展生態產業，進行環境保護，這一功能定位在現階段不能給該區域帶來經濟效益，只能由政府對其進行財政補貼或生態補償。但是這種補償機制容易產生一系列效率低下和成本高企的問題，不能有效解決改善民生與環境保護的矛盾:第一，補償標準沒有體現區域差異性。目前我國的生態補償采取“一刀切［17］”的標準。例如中國的退耕還林 (草)工程，整個北方地區的補償標準是統一的，補償偏高和不足的現象都有存在，忽略了各個地區間在具體自然環境和經濟條件的差異［19］。第二，補償標準如何確定沒有明確的計量方法。政府在對補償標準的確定上主觀隨意性比較大，沒有按照科學合理的方法進行計算確定。在補償過程中，補償標準明顯偏低，不利于調動限制開發和禁止開發地區生態保護的積極性。第三，政府既是裁判員又是運動員，容易產生尋租問題。政府既是補貼政策與標準的制定者又是補貼的給予者，壟斷了整個生態補償流程，難免產生尋租的問題，推高補償成本。

2.現有補償機制限制個人發展權

現有的補償機制主要強調的是對限制開發地區和禁止開發地區進行財政轉移支付，這些轉移支付主要是用于這些區域的公共服務上，而忽略了這些地區的個人發展權問題。雖然國家鼓勵該區域人口向優化開發和重點開發區域轉移 (國家倡導的是主動性的人口轉移)，但是不可能整個區域的人都選擇轉移出去，留下的人也擁有自身發展的權力，但該區域現有的功能定位以及產業政策是不利于這些人發展的，對這些個體來說他們為了給其他地區提供適宜的生態系統而付出的機會成本遠遠大于他們目前的收益 (這里的機會成本是指為確保生態服務供給而放棄的收益［18］)，即這些人的個人發展權被變相剝奪了。現有的生態補償機制顯然是忽略了這個問題。

3.現有補償機制轉移支付模式單一

我國現階段的政府轉移支付主要以縱向轉移為主，而缺乏橫向轉移支付。首先，在縱向轉移支付中，中央對地方的轉移支付占絕對主導地位。在這種模式下，各地區能夠合理預期到最后會有政府出面買單，容易使這些地區產生依賴的思想，這不僅與“受益者付費”的原則相背離，而且不利于調動各區域進行生態保護的積極性。其次，我國生態服務的提供者主要位于西部，經濟欠發達，生態服務的受益者主要位于中東部，經濟較發達，由于缺乏橫向轉移支付，導致西部生態服務的提供者無法得到受益者提供的合理補償。這種單一的縱向轉移支付模式顯然削弱了財政轉移支付實現公平的最初目的。

4.現有生態補償法律制度不完善

雖然涉及生態補償這一概念的法律制度已經存在，但是關于生態補償的規定主要散見于有關環境保護和自然資源的法律、規章中，目前我國還沒有頒布一部統一的關于生態補償的法律法規。由于這些規定比較零散、不全面以及使用性不強，不僅在宏觀上制約著我國主體功能區生態補償機制的建立，而且也無法滿足主體功能區生態補償在實踐中的實際需求。

四、生態產品交易補償機制的實現路徑

從上述分析中可以看出，導致我國生態補償機制出現各種問題的主要誘因是政府權力過大，市場化程度低，所以解決問題的重點應放在對現有補償體制進行市場化改革上。鑒于此，筆者提出了生態產品交易補償機制的市場化構想。一個市場的形成需要三種力量:企業或生產者、產品和消費者。在生態產品這一市場中，消費對象為生態產品，消費者是全體人民，政府代表人民進行購買，但生產生態產品的生產者或企業在實際中還無法確定或是否存在。因此，建議政府應在以下幾個方面構建生態產品交易補償機制。

1.創建生態產品生產企業

企業是市場經濟的基本單元，對優化資源配置起著關鍵的作用。傳統的企業在生產過程中或多或少都會對自然環境產生一定的破壞，在市場經濟條件下，為了實現企業利潤最大化，企業都盡量避免參與環境保護以免增加自身的經營成本，即企業追求利潤最大化的動機與參與環境保護是相矛盾的。這種傳統的企業模式不適合提供生態產品。

為了把企業利潤最大化的動機與參與環境維護的動機很好地結合起來，實現企業在生態產品市場中優化資源配置的作用，在此建議創建生態產品生產企業。生態產品生產企業遵循一般企業的利潤最大化原則，通過改善生態環境來提供自己的產品——生態產品的專業企業。其經營范圍包括植被維護、保持水土和保護生物多樣性等傳統上由政府參與的領域?？紤]到市場建立初期，由于缺乏歷史經營數據，各種資金參與籌建這種新型企業的積極性不會很高，持有觀望態度的概率比較大。在這一階段，可以先由政府設立國有獨資的生態產品生產企業，員工全部面向社會招聘，以限制開發和禁止開發地區的人員為主，實行完全獨立于行政體系的市場化運營。待市場相對成熟以及相關政策逐步完善，各種資金，比如民間資本或外資會在“看不見的手”的指引下進入這一產業。為了避免市場地位不對等，政府可以考慮通過轉讓股權逐步退出這一生態產品供給市場，實現完全市場化，這將充分調動全社會參與生態保護的積極性。

此外，生態產品生產企業的建立，可以為限制發展地區和禁止發展地區的人們提供一個新的就業途徑，享有分享經濟發展成果的機會，避免了產生大規模生態移民以及由此產生的一系列社會問題，維護了該地區人們的個人發展權利。

2.生態產品交易的市場化實現形式

在生態產品市場的生產者、消費者和產品都具備的情況下，我們進一步探討生態產品的交易如何來實現。

由于生態產品生產企業的利潤最大化動機與保護環境的動機是一致的，在通過提供生態產品并出售獲利的過程中，既實現了內部的經濟性也實現了外部的經濟性，也就是說，企業同時實現了企業利益與社會利益。但需要注意的是，這兩者之間的實現次序是有先后的，只有在出售生態產品并實現社會利益的前提下，企業才能實現自身的利益。可是生態產品具有公共物品的屬性，即它的產權是一種公共產權，不能進行精確分割。在這種情況下，既無法精確確定生產者生產了多少，也無法確定消費者消費了多少，如果由個體消費者與生態產品生產企業直接進行交易的話，估計這一市場是無法維系的。所以，要選出一個全體消費者的代理人——政府來與生態產品生產企業進行交易，政府資金來源與傳統的政府主導型補償機制相同，都來自于政府財政轉移支付和生態稅費收入，不過資金的補償形式由傳統的收入再分配轉變成政府購買。

生態產品交易的市場化實現形式，從表面上看與傳統的政府轉移支付模式沒什么不同，但本質上卻差別很大，它是一種完全的市場交易行為。通過政府購買的形式緊盯生態產品交易，政府的角色由傳統的大家長變為消費者，不必參與生態產品的生產過程，杜絕了政府在生態產品生產過程中的尋租行為，提高了生態維護的效率。

3.生態產品的交易方式和利益分配

在生態產品的交易方式上可以借鑒我國的環境權益交易中心的做法，由國家環保部門牽頭為限制開發和禁止開發地區設立生態產品交易平臺［21］。所有的生態維護和生態修復項目通過這一交易平臺公開發表，面向全社會進行招標，在眾多潛在生態產品提供者中，依據個體差異，選擇最有效的生態產品供給者［22］。這就從源頭上杜絕了地方政府或行業主管部門既是規章的制定者又是政策的實施者的補償體制漏洞。由于這一交易平臺是一個開放的系統，可以調動全社會的力量對整個招投標過程進行監督，保證生態產品交易公開、公平、公正地進行。

生態產品生產企業同樣以利潤最大化為經營目標，企業持續經營的前提是企業能夠獲得合理的經營利潤。在對出售生態產品而產生的經濟利益進行分配時，可以分國有企業和私營企業來進行討論:對于國有生態產品生產企業在經營過程中產生的利潤可以滾動計入生態基金，并繼續用于生態保護;對于私營生態產品生產企業產生的利潤，在減稅或免稅的基礎上歸企業自身所有，以提高其參與生態產品生產經營的積極性。由于提供生態產品具有正外部性，其社會效益和生態效益遠遠大于生態產品生產的成本，所以，對超額完成生態產品生產任務的企業，政府可以給予不同標準的獎勵。

4.生態產品交易的實現路徑

在生態產品的交易過程中，政府的購買資金來源與傳統補償機制相同，仍然以財政轉移支付、生態稅費收入以及生態基金為主。由環保部門對限制開發和禁止開發地區進行實地考察并根據考察的情況確定各個地區的生態項目，然后將生態項目放到生態產品交易平臺上向全社會進行招標。在招投標過程中，對于具有同等技術、設備的生態產品生產企業，可以優先考慮選擇由限制開發和禁止開發地區的人員為主組成的企業。競標成功的企業根據所負責的項目進行具體的生態產品生產。根據各個項目具體內容的不同分別由農業、林業、水利和環保的部門對各項目進行定期核查以監督其實施情況。項目完工后由各個相關部門對其進行驗收，在生態產品達到合同約定的生態指標后，再對生態產品生產企業進行付款。

五、構建生態產品交易補償機制的政策建議

在實踐中要實現生態產品交易補償機制的構建，還有賴于國家提供相應的制度政策支持。

1.加大財稅政策的支持力度

在生態產品交易市場中，政府是生態產品的需求方，生態產品生產企業是生態產品的供給方。在這一市場的構建過程中必須依靠財政稅收政策的支持，實現生態補償方式由傳統的財政轉移支付向政府購買的轉變以及生態項目的建設由政府實施向企業實施轉變。首先，要拓寬政府購買生態產品的資金來源。在傳統的生態補償機制下，補償資金主要來源于縱向轉移支付，即中央撥付的生態補償資金，缺乏橫向轉移支付。由于限制開發和禁止開發區域是生態產品的提供地區，優化開發和重點開發區域是生態產品受益地區，所以后者應向前者進行橫向轉移支付，拓寬政府購買生態產品的資金來源。其次，對有志投身于生態產品生產的民營企業提供相應的政策支持。比如，對擁有技術但缺乏資金的民營企業提供貸款擔保、低息貸款或無息貸款;對已經生產運營的民營生態產品生產企業提供稅收優惠或其他稅費的減免等。最后，對于企業員工主要由限制開發和禁止開發區域人員構成的生態產品生產企業可以加大財政資助的額度。

2.健全法律法規和監管體系

在通過生態產品交易來推進補償機制市場化的過程中，必須以法律的形式明確政府與生態產品生產企業的交易規則，規范生態產品市場的運行。雖說在生態產品市場中，政府擺脫了既是裁判員又是運動員的尷尬角色，但政府還是擁有市場監管者和消費者的雙重角色，這就可能導致在生態產品交易過程中因部門利益而產生沖突。為了避免這一情況的發生，必須在法律法規框架內創新管理體制，由利益不相關的部門分別負責生態產品的購買和生態產品質量的檢驗，從而實現政府雙重角色的內部分離。

3.完善生態產品交易平臺

要建立市場化的生態補償機制，必須以生態產品交易平臺為基礎，促進生態產品投標主體的多元化，吸引各種力量及企業參與。生態產品交易平臺必須秉承公開、公正、公平的理念，從一個第三方的角度促進各個招投標項目順利進行。對于政府主導的生態建設項目必須通過這一平臺進行交易，并鼓勵社會公益組織主導的生態建設項目利用該平臺進行交易，從而實現生態建設資金的高效利用，以實現我國主體功能區生態補償機制的構建。

［1］ 樊杰.我國主體功能區劃的科學基礎［J］.地理學報，2007，(3).

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