以房養老可行嗎？——基于產權理論的視角

◎ 袁國玲

一、問題的提出

人的生命周期有限，必然面臨“養老”問題。當前我國養老城鄉有別，“養兒防老”在農村依然盛行；城市居民享有“養老保險”，除了子女贍養之外，自身儲蓄、投資等財產性收入亦是養老資金來源渠道。城鄉老人期待子女贍養是共同點，這與我國流傳久遠的文化觀念相一致。計劃生育政策不僅改變著未來的人口年齡結構，城市“421”式家庭結構亦成為必然，子女贍養老人的壓力驟增。同時，農村青壯年勞動力大量外流，城鎮化將加速這一趨勢，農村“空心化”，老人“空巢化”，老幼婦成為農村勞動力主體，依賴子女贍養的可靠性大大下降。政府托底養老政策雖未改變，但目前未富先老的社會特征不容樂觀。老齡化社會中，養老問題如何妥善解決關系到每個人切身利益。

探索“創新養老方式，實施多元化養老”，對于保障老有所養十分必要，以房養老是其中之一，幾年前部分城市已開展試點工作。住房具有多種功能，除了住宿消費，還有一定的儲蓄、投資功能。據調查，我國九成以上的家庭全部或部分擁有房屋產權[1]，在產權明晰的前提下老人通過產權交易，就能夠獲得一筆財產性收入，增厚了養老資金來源，那么以房養老就有可能成為一種重要的養老方式。關鍵實施問題在于，一是“祖產繼承”的傳統觀念具有一定的阻力；二是房產換來的養老金能否足夠養老所需？三是失去了房產的老人能否找到合適的養老住所？從目前已有的以房養老試點狀況來看，均缺乏實質性進展。國內最早提出以房養老的孟曉蘇認為，以房養老屬于一種小范圍的養老保險產品，更適合無直系繼承人的老人，比如失獨者和丁克家庭[2]。這樣就大大縮小了以房養老的適用人群，對于解決或者改善老齡化社會養老問題意義不大。筆者認為推行“以房養老”具有多方面的現實意義，應積極引導實施。本文試從產權理論視角加以解釋。

二、以房養老的產權交易實質

住房商品化改革以來，房地產市場伴隨著經濟增長不斷成長。國民經濟發展規劃中沒有確認房地產的支柱產業性質，但事實上對GDP增長的貢獻突出，主要表現在對多個行業拉動，由此推動了城市地價升值和財政收入增長，城市基礎設施、公共服務供給增加，改善了城市居民的生產生活條件。從根本上說，房價的波動源于市場供需變化的經濟規律。人口流向城市，“安居”才能樂業，為城市房地產注入新的購買需求。我國城市房產需求增量與住房供給增量之間的張力決定著房價上漲的趨勢。尤其是自2008年以來股市與房市的蹺蹺板效應，刺激著居民偏好投資房地產的預期，并且年均600萬的大學生將在城市就業、農村勞動力繼續向城市轉移，必然強化房地產價格維持上漲的預期。難怪有學者預見：30年中什么東西能夠保值增值？房子是一個可以考慮的因素。即使在美國這樣的發達國家，房子亦是一生當中養老的一個很重要的儲蓄方式[3]。相對于美國，我國城鎮化率還有很大的提升空間，受制于人多地少約束，城市面積不可能大范圍擴張，隨著公共服務和基礎設施配套不斷改善，房地產價格的長遠走勢可見一斑。

按照國際標準，我國已進入老齡化社會，據統計2010年65歲以上老人占我國總人口的8.9%，近1.2億人，屬于典型的未富先老[4]。大多數城市居民家庭最重要的財產是什么呢？九成以上的回答也許就是房產。一般來說，房產增值保值幅度與地段、配套的基礎設施等具有正相關性。房屋越久，其周邊配套越成熟，人口相對集中，雖然其居住消費功能有所下降，但其所處地段的商業價值增強，帶動土地增值，支撐著老房屋的增值和保值的優質資產性質。而資產價格與貨幣供應量正相關。GDP增長，帶動貨幣供應量增加，進而促進資產價格上升。老年人坐擁單位高價值的房屋資產，如果僅用來居住消費，其實是一種財產的配置扭曲。比如地段的商業價值對于老人養老來說并不是必需因素，醫療、服務才是養老必要條件。假設有這樣兩種養老方式可以選擇：一種是居住在城市中心地段，但老年人收入有限；另一種是居住在城市郊區，空氣清新、醫療方便、養老服務更為專業，而且還能獲得額外的財產性收入，可用于改善生活質量。對于老年人來說，第二種選擇顯然更優。怎么實現呢？以房養老就可以做到，其間的實質就是產權交易：以擁有的城市中心區域房屋置換為更適合養老的城郊房。

但現實中，城郊住宅往往醫療設施配套不足，“養老地產”開發十分短缺，限制著以房養老的進展。目前以房養老試點主要形式是“養老房屋倒按揭”，老人不再完全擁有房屋產權，將房屋抵押給金融機構，分期獲得產權收入，在過世之后根據剩余產權價值再做差價處理。①這就難免產生額外的交易糾紛和交易費用。值得提倡的做法，比如香港的“長者安居樂計劃”。該計劃已實施15年之久，基本能夠解決部分中等收入空巢老人的安置問題，不僅為政府減輕了行政壓力，而且有利于培育這一新興的養老產業。廣州就擬仿效這一做法，通過引入社會資本，專為廣州空巢老人建設社區頤養公寓，采用交租金或者物業置換等支配方式，讓老人在社區里享受優質的養老服務[5]。其可行性在于，一是政府扮演著免地價出讓建設用地角色，是另外一種形式的社會福利支出；二是引入市場機制，由開發商競投，促進了房地產市場專業細分，有利于培育養老地產市場，進而帶動養老配套設施建設、養老產品開發。不僅發揮社會資本在解決養老壓力中的積極作用，而且養老產業因其未來的市場前景能夠貢獻經濟增長和社會進步；三是最主要的老人住房消費成本下降，可用于生活、醫療支出的資金增加，安度余生具有更多的個性化選擇；四是城市中心區域商業用地供給增加，城市土地資源得到優化配置，城市規劃為養老住宅區、教育住宅區、商業貿易區、高新工業園區等等，功能上更加專業化，有利于產業集聚，基礎設施、公共服務配套更有效率。

三、以房養老的現實考量

綜上所述，從產權理論視角來說，以房養老具有老人財產優化配置的效用。但是，目前開展的以房養老試點存在多種問題而難以取得成效，有研究指出了傳統觀念障礙、推行機構公信力、房屋評估欠科學、養老設施不完善、參與條件苛刻等問題[6][7]。這些問題有待今后的制度完善，畢竟以房養老在我國是新生事物，居民需要時間適應，運作機構有待政策引導和規范，養老服務市場有待培育和開發。筆者認為當前影響或者制約以房養老推進的重要因素有以下幾個：

（一）房地產價格的穩定預期

歷經十多年，我國房地產市場在經濟增長中地位突出，衍生出“土地財政”的政府。從長遠看房產的第一功能仍然是居住消費，一旦成為居民主要的投資品，則偏離了它的本質功能。即使我國城鎮化率還有很大提升空間，城市發展的不平衡、城鄉二元結構等國情成就了城市房地產偏高的價格，但如果真的需要“不吃不喝40年”才能買上房，顯然偏離了大多數人的購買力，怎樣說也已有泡沫。我們寄望于在居民收入不斷增長的同時，房產價格增速減緩，供需的價格差距逐步縮小，使房地產逐漸回歸它的本質功能，投資品讓位于保值品。不可否認，這是符合大多數城市居民的根本利益。當前股市與房市是兩種主要的投資渠道，隨著實體經濟的好轉，股市就有可能走強，吸引房市資金流入股市，那么房市是否存在暴跌的可能呢？作為居民家庭集一生收入購買的最重要的資產，在步入老年時代之后，沒有了工資性收入，以房養老還能夠換回養老所需的資金嗎？

當前房地產泡沫破滅論與城市房地產價格整體性持續快速上漲的狀況都不利于以房養老的推進，因為價格不穩定的大宗商品持有人不愿意賣、購買人不愿意買，以房養老物業或者承辦養老抵押業務的金融機構都難以回避各自的財產損失風險。因此，以房養老的產權交易面臨著很大的不確定性，決定了交易成本很高。以往政府“越調越高”的房產價格行政調節政策不具有可持續性，因此還期待更有效的、長久性的穩定房價機制出現，避免價格的過度波動風險。

（二）養老服務質量如何改善

居民收入差距拉大將加速居民分層，高收入階層的養老成本不是問題，但中低收入者階層不僅是最主要的社會群體，也是改善養老服務需求最大的群體。受限于養老成本，其最希望購買到物美價廉的養老服務，如同市場上購買物美價廉的普通商品。以房養老的重要吸引力之一便是養老條件獲得改善、服務質量得到提升。但目前民辦養老機構價格昂貴，中低收入階層住不起；公辦養老院護理不規范、缺乏醫療條件等，一些老年人不愿意去住，于是干脆選擇居家養老，這將加重家庭兒女的沉重負擔，對于“421”型家庭居家養老壓力更大。隨著第一代獨生子女的父母進入老年，空巢老人養老難日益顯現，對養老機構的需求在增大，缺乏合適的養老產品將成為推行以房養老的最大障礙。以美國為例，以房養老是老人為了尋求高品質的養老服務，往往賣掉自有產權房住進擁有完善的養老設施和服務的養老社區。而我國現實中分層次養老服務是必然的需求，公辦養老單一的模式難以滿足多層次需求，應轉變政府職能，釋放養老制度改革的紅利，激發多元化服務主體活力，這既是發展一項社會事業，也是培育養老產業之舉。

（三）養老產業化需要制度創新

1.房產產權期限問題

與國外房產的產權不同，我國城鎮住宅用地使用權是70年期限，雖然《物權法》規定住宅用地期滿后可自動續期，但目前并沒有實際操作的相關細則，比如到期后是否需要補交土地出讓金？具體金額多少？假設房產持有人到期不補交土地出讓金，其產權剩余索取權能否有法律保障？這些操作性細則至今仍然是未知數，對于金融機構、房產持有人都是無所適從的影響因素，政府應盡早明確。

2.參與運作機構的信用問題

以房養老實質上是老人財產的優化配置，根據生命周期選擇能夠滿足不同年齡階段需求特征的住所或者服務。居家養老之所以十分普遍，在于可替代性養老方式的局限性，除了所需的人情關懷不足之外，機構養老的高成本是最主要的因素。政府鼓勵非營利性組織、金融機構等社會資本參與興辦養老產業，基于其具有部分社會事業的性質，政府將從土地使用、財政稅收、金融支持等方面給予優惠。但這些參與機構是否真正“以人為本”提供物美價廉的養老服務還有待檢驗。已有試點難以有實質性進展，重要原因是參與機構與客戶之間難以建立良好的信任關系令老人望而卻步，寧可居家養老。近期有保險公司熱衷于養老地產開發，其行為被質疑為“借公益之名牟利之實”就是例證[8]。除了低價拿地之外，還可以獲得地方財政專項資金支持、配套出讓商業用地等利益，與政府提供給中低收入階層老年人的初衷不同，地產公司和險資是變了形的高端式房地產開發。

3.養老金運營效率問題

“養老金缺口”被社會質疑為政府推出“以房養老”的背景原因之一。據中國銀行首席經濟學家曹遠征分析，2013年我國養老金缺口達18萬億元，假設目前養老制度不改變，往后的年份缺口將逐年擴大[9]。目前我國采取的是現收現支養老金制度，用在職職工繳費來支付退休者養老金，不足時再由財政補貼。過分強調以房養老，社會難免擔心政府不再承擔基本養老保障的責任，如何提高養老金的運營效率是政府能否托底基本養老、財政支持社會養老的重要影響因素。

這方面可借鑒南美的智利養老金管理改革。智利自1981年實施養老金私營化改革，不僅擺脫了虧空，而且還為基金管理公司帶來豐厚的投資回報；既幫政府甩掉了養老金的財政壓力，還提高了個人養老保險回報[10]。智利成功運營養老金經驗給我們很好的啟示：以房養老旨在改善養老條件，改革目前養老金管理方式，提高養老金運營效率能夠實現一舉多贏之效。

四、推進以房養老的政策建議

以房養老既是解決我國當前未富先老的老齡化社會養老壓力的制度創新手段，也是滿足多層次的養老服務需求的重要方式。鑒于當前九成以上的家庭擁有全部或部分房產產權的國情，房產已是大多數城鎮家庭最主要的財產形式。通過產權交易實現老年人財產的優化配置是以房養老可行的基礎，從而能夠實現“老有所養”的社會和諧。同時在我國以房養老是一新生事物，與我國傳統的價值觀念具有不一致的因素，并且前期試點難言成功，表明還需通過正式制度創新來推進。

（一）漸進式推進養老改革

以產業培育的思路漸進式推進，總結先期試點經驗或教訓，逐漸完善制度規則，規范參與養老機構行為，建立社會信用檔案，在市場運營中優先扶持規范的運作組織發展壯大；培育專業化的養老服務人才團隊，支持開發養老產品，改善服務質量；逐步完善產業發展所需的多方面的配套制度，降低參與的養老組織或社區對未來的收益預期不確定性，從而減少產權交易成本，使以房養老真正成為一個改善養老服務的重要途徑，從而拓展養老產業的發展空間。

（二）合理界定政府、市場與社會組織的職責

激發多方力量，合力共贏改善社會養老服務。養老所需的基本醫療和基本生活保障應由政府承擔，支持社會公益組織提供專業性和有針對性的改善型養老服務，高收入群體的個性化養老需求主要由營利性的商業養老組織來滿足；同時建立評估養老服務質量的公益性機構，促進形成公辦民營或者政府購買服務的競爭機制，優勝劣汰，有選擇性地激勵社會資本投入養老產業；支持家庭養老與社會養老、商業養老等多種形式，強化政府監管責任，建立家庭與養老組織之間的信任關系，充分尊重個人的自愿選擇、自主選擇，逐步使社會力量成為提供養老服務的主體。

注釋：

①需要說明的是，有的地方采用“養老房屋銀行”方式，老人獲得租金后住養老院，但養老院床位緊張、養老條件較差，對于改善養老服務的需求吸引力不足；有的地方采用“養老院養老”或者“住宿返租”形式，實質上都是產權轉讓，均存在著老年人交易成本高、產權收益損失等問題。

[1]《中國民生發展報告2013》在京發布.中國社會科學在線,http://www.csstoday.net/xueshuzixun/jishizixun/82680.html.

[2]孟曉蘇.以房養老不是大眾產品, 北京晨報,2013,9,24 .

[3]王珺.應對金融危機的理財藝術.南方網, 2009,6,15，http://theory.southcn.com/c/2009-06/15/content_5253963.htm.

[4]中國統計年鑒2011.中國統計出版社.國家統計局,2011,9.

[5]李海強,徐小童.廣州或仿香港“以房養老” 置換物業可入住老人公寓,http://www.nbd.com.cn .

[6]翟思達,以房養老:中國老齡化社會養老模式探討[J].中國人力資源開發,2012(9).

[7]袁璟.“以房養老”模式推行障礙及對策[J].人民論壇,2011,7.

[8]沈秋.養老地產怪圈:納稅人補貼富人養老.第一財經日報,2013,9,18.

[9]李唐寧.中國銀行首席經濟學家曹遠征：我國養老金缺口18.3萬億，經濟參考網：http://jjckb.xinhuanet.com/2012-07/23/content_390626.htm.

[10]楊老金,鄒照洪.智利養老金私營化改革.中國養老金網,http://finance.sina.com.cn.