城中村改造的原理及模式研究

◎ 侯景新 任霞

城中村是中國快速城市化過程中的特有現象，在北京、上海和廣州等大城市表現得尤為突出。北京的城中村約有300多個，一半以上分布在海淀、朝陽、豐臺和石景山四個區；上海市的城中村人口約有350萬，占上海總人口的17%，流動人口的50%；廣州也不例外。城中村，即城市中的農村，是伴隨著城市郊區化、產業分散化及鄉村城市化的迅猛發展，為城建用地所包圍或納入城建用地范圍的原有農村聚落，是鄉村——城市轉型不完全的，具有明顯二元結構的地域實體。簡言之，城中村是指城市建成區或發展用地范圍內處于城鄉轉型中的農民社區，內涵是“市民城市社會中的農民村”①。城中村的形成是多方面原因共同作用的結果：城鄉二元體制和政策原因；不同的利益主體——政府、戶籍村民和外來人口之間的博弈等。城中村的存在帶來了管理問題、環境問題和經濟問題，但改造難度很大。因此，研究城中村的改造原理并探尋城中村改造的新模，是一個現實而又有價值的題目。

一、城中村改造的基本原理

在闡述城中村的改造原理前，必須先清楚區位和成本效益分析的概念。區位有兩方面的含義：一是指該事物的具體位置；二是指該事物與其他事物的空間關系。前者指的是該事物的絕對位置，后者指的是相對位置。在城中村的改造過程中，相對位置對城中村區位價值的影響遠遠超過了絕對位置。城中村的區位價值隨著城中村區位的變化而變化，城中村區位價值的提升是城中村改造最直接的動力。但只有當城中村改造的收益大于改造的成本時，改造主體才會對城中村著手進行改造。

城中村的形成和問題的凸顯，是一個發展的過程。城市發展的過程，就是一個向外不斷擴張的過程。在城市的初始擴張中，如圖1中的第一階段，由于鄉村居民點的拆遷成本過高，開發者為了節約開發費用，選擇跳過居民點的方式，先開發居民點附近的農用地，城市就逐漸包圍了農村，形成了城中村。這一階段城中村的區位價值并不明顯，開發主體沒有改造的動力，因而城中村形成并不斷成長。隨著城市的進一步擴張，如圖1中的第二階段，城中村周圍的農用地消失殆盡，變成了商業用地和住宅用地，城中村的區位價值提高，促使開發主體對城中村進行改造。

圖1 城中村形成示意圖

但只有城中村改造的收益明顯大于改造成本時，改造主體（政府或開發商）才會著手進行改造。

以時間為自變量（x），以改造成本、和改造收益分別做因變量（y），則我們可構建兩個函數。

成本函數：y1=f(x)

收益函數：y2=f(x)

首先是成本函數的截距大于收益函數的截距，即在城中村的初級成長階段，改造的成本明顯高于改造的收益，這就是最初城中村被城市包進去的重要原因。

其次是這兩個函數都是上凹的曲線，即隨時間推移，成本和收益都呈加速增長的態勢。

但兩條曲線相比較，在同一時點，收益函數的導數y2′應大于成本函數的導數y1′。其內涵是收益的增長速度要快于成本的增長速度。

這樣，兩條曲線就會在某一點交叉，其內涵就是此點后，收益就超過成本。于是，城中村改造也就進入政府的議事日程。

這一現象類似城市經濟學里的鄰里效應。但稍有不同的是，這里有潛在影響因素。那就是城市中各利益主體的地位不同，主動性不同，掌控的信息不同，所以對潛在地價變化的把握有很大的差異。這一情況與西方國家是大不相同的，因西方城市規劃公眾參與起著非常大的作用；而我們國家的體制不同，發展階段不同，所以，強勢政府的態勢是很明顯的。政府做城市規劃，他們很清楚土地潛在價值的變化，但村民卻了解不多，所以，隱性的土地收益便成為城中村改造的巨大動力。

圖2 城中村改造成本和收益的動態演化

圖3 城市系統中的主體關系

正如圖3所示，在城市巨系統中，各利益主體對隱性土地收益的盼知和分配完全是不對等。即政府高高在上，開發商同政府利益緊密相關，而村民則處在被動的弱勢地位。隨時間推移，政府規劃，城中村中顯性的區位優勢和隱性的區位優勢并存。這樣，到一定時點，大規模的城中村改造才成為現實。

中國發展高層論壇2013年年會3月24日在北京開幕。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年在會上說：現在的農村土地制度是集體所有制，在集體土地所有制下，農村集體擁有土地，“土地表面上看是農民的唐僧肉，誰都想吃，地產商、地方政府想吃，上級政府想吃，但是主人——農民吃不到。”鄭永年分析，“土地產生的利益一直被分配，重新分配，利益分配會產生很多沖突。”經濟學家、國務院發展研究中心研究員吳敬璉會上提出：土地征購價格和批租價格存在很大的差距，舊型城鎮化整個是由賺取土地差價推動的。“這些年來，大概從這個差價得到的收入有不同的估計，最低的估計30萬億。”

這就是受利益驅動城中村改造的基本原理。但如何改造，這又取決于城中村演化成熟的程度，因此，我們首先需要對城中村進行分類分析。

二、城中村的類型

從圖1中可以看到，在城市的擴張中，城中村也經歷了一個不斷成長的過程。在不同的成長階段，城中村在相對地理位置、農業用地比例、戶籍村民收入來源和戶籍人口數量等方面都表現出不同的特征。根據這些特征的不同，將城中村分為三種類型：成熟型城中村、成長型城中村和初生成型城中村。

（一）成熟型城中村

成熟型城中村，如圖1中第二階段的A城中村，是指已經完全沒有農業用地，農民脫離了原有的農村生產方式。物業出租收入已經成為戶籍村民的主要收入來源，房屋租金收入在戶籍村民的總收入中的占比趨于穩定，具有很高區位價值且完全被城市所包圍的聚居村落。這類區域實體是當前城市發展的頑疾和主要問題，政府將其改造的欲望十分迫切，同時也是城中村改造研究和實踐的焦點。

（二）成長型城中村

成長型城中村，如圖1中第二階段的B城中村，是指正向成熟型城中村轉變的聚居村落，它幾乎沒有農業用地或留有少量的農業用地，農民已經脫離了原有的農村生產方式，種地不再是其主要的收入來源。物業出租收入已成為戶籍村民收入的主要來源，且其占比有進一步增加的趨勢。相對于成熟型城中村而言，成長型城中村的區位價值較低，它的治理沒有那么迫切，治理難度也會相對較低。

（三）初生成型城中村

初生成的城中村是指是指處于城市的邊緣，保留了較多的農業用地，農民還未完全脫離農業生產方式，物業租賃是戶籍村民收入來源的一部分但不占據主要地位，這里已納入城建用地但還未開發。

就當前國內的改造情況來看，主要的改造對象無疑是成熟型城中村，而本文將城中村分為三種類型，是因為三種類型的城中村并不是孤立的，而是相互聯系的。它們代表的是城中村形成和發展的不同的階段，而且隨城市發展它們是不斷轉化的。

三、城中村的改造模式

（一）城中村改造的現有經驗模式分析

隨著城市化的發展，城中村的改造也成為學術界研究的焦點。目前，國內已經有很多關于城中村改造模式的研究。從成熟做法看，珠海模式、廣州模式、深圳模式和北京模式等值得總結推廣②。

1.珠海模式

珠海城中村改造最主要的問題有如下兩個：

一是村民收入來源被切斷。因這里相當多村民的經濟來源主要來自村里的分紅以及出租房屋的租金。所以村民擔心，在舊村改造的這段時間他們將失去這兩大經濟來源。

二是讓村民滿意的同時，如何又能讓開發商有開發動力。

在解決第一個問題上，珠海市政府盡量照顧被拆遷舊村居民方方面面的利益。舊村居民所有合法房屋按建成年份以1:1至1:1.2的面積比例進行補償。舊村居民的原宅基地證換發房地產權證，成為商品房，直接進入市場進行交易，資產升值；拆遷期間舊村居民的安置費由開發商進行補償；原村集體在舊村改造范圍內的留用地、工業用地允許免交有關費用納入統一規劃、改造,土地升值的收益由村集體、舊村居民和開發商共同享有。在實際操作中，珠海政府還對合法產權按上述比例補償的同時，對違建部分也采取了力度較大的補償措施，因此拆遷受到了村民的歡迎。

而在第二個問題的處理上，珠海市政府巧用市場之手，以較高的預期利潤，吸引了開發商參與，政府不花一分錢就對舊村進行了改造。珠海市對房地產開發商的優惠政策是“拆一免二或免三”，即根據舊村的區位及拆遷量，開發商每拆1平方米的房屋建筑面積，可免交2至3平方米建筑面積的地價，并減免相應的消防費等。開發商的開發總量中，1/3用于舊村回遷，另外2/3作商品房經營。對區位較差、拆遷量大的，還允許開發商采取適當提高容積率，增加部分商業性質的建筑面積等辦法提高經營收益。

2.廣州模式

到2011年底，廣州有220多個村落，其中有138個村被列為“城中村”。這138個城中村經濟相對比較發達，土地價值較高，人口也很集中。針對這些城中村，政府主要從管理的角度入手改造，即把村落變社區，以村民為主體推動。

目前，廣州市所實行的這種村民自主決策實施城中村改造的模式優點很多，不但可以避免傳統的政府征地拆遷模式下，政府計劃與村民意愿之間的不協調，而且村民自主決策下的改造補償方案事先能取得絕大多數村民的支持，實施起來也會更加順利。

廣州的城中村改造中的資金由政府支持，村民共籌，有效解決了資金難題，而且管理體制上的城市化較為徹底。不足之處是改造周期長，城市景觀改造滯后，村民自行改造難以和城市總體規劃協調。

3.武漢模式

武漢“城中村”改造最大特點在于土地出讓實行徹底的市場化道路，全部土地以項目捆綁、掛牌底價方式出讓。按照“城中村”綜合改造政策規定，開發用地與還建用地捆綁成項目后，采取公開供地，其掛牌底價為安置房建設成本和本宗地價之和的1.15倍。其中多出的15%，一方面是讓有開發資質的村集體經濟組織，在爭取自行改造的競爭中處于有利地位，有效保護村集體經濟的利益和落實改造資金，另一方面是給前期進入的開發商以適當補償。即使先期進入的開發商在土地掛牌后最終沒能拍到這個地塊，也可以獲得15%的補償，同時村集體仍可獲得還建安置房的建設資金以及村集體土地的補償金。

在基礎設施配套資金方面，土地出讓金、增值收益的60%劃轉給“城中村”所在的區財政專戶儲存，專用于“城中村”綜合改造中的基礎設施建設，例如道路、排水、綠化、供水、燃氣、供電、電信、郵政等；40%由市政府統籌用于“城中村”市政基礎設施配套建設，真正實現“專款專用”。

按照武漢市“城中村”改造辦法，村民身份變為市民之后，將全部進入社保范疇。政策規定，允許村民上溯10年補繳養老金。按以村民平均年齡55歲，武漢市民平均壽命76歲計算，村民只需再交5年保費，政府就將承擔他今后20年的生活保障。此外，武漢市還規定，“城中村”村民轉居民后，在兩年內還享受農村計劃生育二胎政策。

政府的這種綜合的逐級讓利協調使城中村改造頗為順暢。

另外，北京、深圳由于城市規模較大，故改造模式較復雜。總之，城市越大，城中村越多，城中村改造就越復雜。但從理論上梳理，依城中村分類我們可建立如下的新思路。

四、城中村改造的分類探討

城中村的形成是一個動態的過程，故改造是系統工程。上文已經根據城中村的成長階段的不同特征將城中村劃分為三種類型：成熟的城中村、成長型的城中村和初生成型城中村，那么再結合城市規模但做一城中村改造的分類探討。

（一）超大城市成熟型城中村的改造

超大城市成熟型城中村有很高的區位價值，改造非常緊迫，改造的要求也高，因而，政府因該處于主導位置，并需要做好如下幾方面工作：一是做好城市規劃，引入有實力的開發商；二是組織做好賠償拆遷工作，補償額度可大一些，爭取一步到位，不留后遺癥，最好不讓村民回遷。

和平村位于朝陽區雙井附近（三環內），是北京市目前面積最大的“城中村”，危舊房面積近17萬平方米，是北京市重點防汛、防火地區之一，這一地區已成為北京市城中村改造的“死角”。改變和平村的現狀，已成為徹底改善百姓生活條件，向世界展示“新北京、新朝陽”形象的政府督辦工程之一。目前朝陽區委、區政府已責成北京市土地整理儲備中心朝陽區分中心對和平村實施土地一級開發，區政府專門成立了“和平村拆遷工程領導小組”。考慮到被拆遷百姓的現狀，朝陽區委、區政府與北京住總房地產開發有限公司達成協議，將其開發建設的“翠城”經濟適用房項目的部分住房，定向出售給和平村符合條件的被拆遷住戶。“翠城”方面已承諾為拆遷項目提供部分經濟適用房，計劃在三年內交付使用。政府將對翠城項目提供一定的便利條件，簡化有關手續，加快已預約登記居民入住速度。“翠城”項目位于東四環，是北京市首批19個經濟適用住房建設中位置最好的，也是北京市第一個由政府出面協調經濟適用住房來安置被拆遷戶的項目。小區內學校、銀行等配套設施齊全，住宅戶型以90平方米以下的中小型為主。朝陽區國土房管局局長劉來祥介紹，此次和平村的拆遷工作將嚴格按照有關政策法規執行。朝陽區公證處已對土地整理儲備中心有關拆遷補償標準進行了公證，并鄭重承諾：如果發生變動，按給拆遷居民造成的實際損失，進行雙倍補償。這樣，就實現了村民全部外遷的一步到位。

圖4 北京和平村整體外遷翠城

（二）超大城市成長型、初生成型城中村的改造

這類城中村區位價值也很高，且升值速度較快，但需時日，所以，改造不是很緊迫。這樣，政府可做一般的宏觀規劃指導，改造可由開發商和村民去協商。但要處理好如下問題：

一是流動人口的安置。這類城中村流動人口數量與戶籍人口數量倒掛的現象嚴重，流動人口的合理安置也是一個很重要的方面。如果流動人口住房問題得不到解決，會導致流動人口外移，產生更多、更亂的新的城中村。二是完善管理體制和社會保障制度，保證村民的可持續發展。比如提供就業培訓和就業指導等。

以被譽為“中國新硅谷”的北京海淀區上地信息產業基地（北京北五環外）為圓心，2公里的距離為半徑，在方圓10多平方公里的范圍內，鱗次櫛比地矗立著中關村軟件園、聯想集團、百度大廈等著名IT公司，以及一座叫“唐家嶺”的村莊。在這個本地人口只有4000人左右的小村里，聚集了5萬名以上外來人口，其中有1.7萬名是被稱為“蟻族”的大學畢業生。2010年，被“蟻族”們昵稱為“大唐”的唐家嶺拆遷改造工程正式啟動，大批“蟻族”不得不重新尋找落腳之處，于是，令城市改造者們意想不到的一幕出現：環境“臟亂差”的城中村在艱難地逐漸消失，而臨近村莊則有近乎一半村民卻在加緊蓋樓準備出租，更大的新“蟻穴”又在悄然形成。有鑒于此，西北旺鎮政府表示：在唐家嶺的規劃中，除農民安置房外，今后還有18.8萬平方米的多功能產業用地，其中將建設不少于10萬平方米的公租房。

（三）一般城市成熟型城中村的改造

這類城中村的改造也是勢在必行。但限于城市規模，改造的要求也不是太高，政府和村民的利益“距離”不是太大，潛在價值的透明度也相對較高。所以，政府、開發商和村民應該很好地協商，只要利益分配相對合理，則改造的進行就會很順暢。一般來講，三個主體的定位是：政府要規劃政績；開發商要得利；村民能妥善安置。

南京以區為主體，采取靈活多樣的方式，對繞城公路內71個城中村進行改造。據悉：改造城中村，政府不賺一分錢，土地增值全部用于安置農民。而開發則實施大項目帶動城中村整體拆遷的戰略及就地安置戰略。

鐘山風景區小衛街村、孝陵衛村、鐘靈村等5村，納入中山陵環境整治，拆遷已經掃尾，將開建博愛園、天地科學園、山北游憩園等公園，拆遷資金由鐘山項目公司籌措，農民安置到白水芊城等經適房小區，距城不太遠，公交、超市、學校等一應俱全。

管家村改造經適房只規劃了6層，底層是商鋪，綠化率高達40%。農民人均可補償面積40平方米，三口之家120平方米，市場價達5000多元/平方米，而賣給農民才2000多元。這樣，就地安置，拆遷快，房價增值高，農民不吃虧。城中村改造沒有出現任何社會問題。③

（四）一般城市成長型城中村和初生成型城中村的改造

對于這類城中村，因其土地增值還有一個緩慢的過程，所以改造可以以村民主導為主。政府的主要任務是做好城市發展規劃，并以基礎設施規劃作為引導。村民的自主規劃限于資金、理念等，一開始，可能檔次較低，但地區發展是一個不斷滾動的過程。在較長的時間段，發展規劃的不斷完善會使改造的城中村逐漸能和城市總體規劃擬合。

總之，城中村改造是一個非常復雜的系統工程，不管是從城市經濟、城市景觀的角度，還是從社會治安、城市管理的角度，我們都應該對城中村改造給予一定的重視，也只有理論研究超前，實際工作超前，一個城市才能健康有序地快速發展。

注釋：

①閆小培,魏立華,周銳波.快速城市化地區城鄉關系協調研究——以廣州市“城中村”改造為例.規劃研究.2003(10).

②鄧春玉,王悅榮.我國城中村問題研究綜述.廣東行政學院學報.2008(2).

③參見2006年10月9日《新華日報》。

[1]謝寶富.北京城中村改造新模式——北塢的啟示[J].城市開發.2012(04).

[2]馮曉英.論北京“城中村”改造——兼述流動人口聚居區合作治理[J],人口研究.2010(06).

[3]曾學龍,孫林,李慧,李美麗.城中村改造的難點及破解對策——以廣州荔枝灣區為例[J].城市問題.2011(02).

[4]石迎軍.城中村改造模式研究[J].河南社會科學.2011(01).

[5]鄧春玉,王悅榮.我國城中村問題研究綜述[J].廣東行政學院學報.2008(02).

[6]袁偉.我國城中村改造模式研究[J].華東經濟管理.2010(01).